我国养老服务业财政制度现状、问题与优化

宋东明

（辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110036；沈阳师范大学 法学院，辽宁 沈阳 110034）

养老服务业财政制度是指国家或政党为了提高养老服务业质量，促进养老服务经济与社会协调发展而制定的关于养老服务财政关系的规范性文件的总称。其目的是利用财政制度促进养老服务业发展，满足老年人的不同养老需求，也是积极落实应对人口老龄化的国家战略部署。但现行的促进养老服务业发展的财政制度却存在诸多问题。因此，积极探寻财政制度存在的问题及原因，并有针对性地加以解决，将是养老服务业财政制度研究的方向，也是其优化的主要路径。

一、我国养老服务业财政制度现状

从2000年我国步入人口老龄化社会以后，陆续颁布实施了多部养老服务业政策法律，主要是围绕养老服务体系建设的不同时期而展开的。

（一）养老服务体系建设初期的财政制度

我国是在社会财富不够充裕的情况下进入人口老龄化社会的，财政资金不能充足地投入到社会保障中，养老问题日益突显。如何满足老年人的养老需求已经是在摆在政府面前的重大课题。2000年，《中共中央关于加强老龄工作的决定》中提出了以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老理念[1]。政府、社会力量、家庭多元参与养老服务业发展，走社会化、市场化、产业化道路将是此时期的工作重点。此时，加大对养老服务业发展的财政资金投入，用于解决老年人的社会保障、社会福利等问题。同时完善财政预算，将国家发行彩票的收益，划拨一定比例用于养老服务业发展。

（二）养老服务体系建设实践探索期的财政制度

2006—2012年，养老服务体系建设逐步从理念提出走向实践探索。2006年，国务院《关于加快发展养老服务业意见的通知》明确提出了养老服务业将作为老龄事业和产业发展建设的重心[2]。要突出工作重点，明确政策措施，积极支持以政府补贴为主要方式等多种方式兴办养老服务业。2008年，国务院《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中将对养老服务体系建设的核心内容定位为居家养老服务，并在全国范围内全面推进居家养老服务工作，加强养老服务业为老年人服务的力度[3]。为此，要加大政府财政投入力度，合理配置资源，统筹考虑居家养老服务建设中的运营管理和服务人员队伍建设等具体问题。全国各地区根据本区域情况可以有针对性地开设资助项目，成立发展基金[4]，积极探索居家养老服务模式。经过几年的实践摸索，已经确定了养老服务业在养老事业和产业发展中的优先地位。政府、社会共同提供养老服务的模式正式形成。

（三）养老服务体系建设初步完成期的财政制度

2013年，国务院出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出加快养老服务业发展的指导意见，一要转变政府职能，通过提高政府的服务质量和效率来推进养老服务的供给模式创新；二要加大财政政策支持力度，鼓励社会力量参与养老服务供给，不断满足广大老年人对于不同层次养老服务需求[5]；三要在全国范围内，统筹居家社区养老和机构养老的多种养老服务提供模式，满足老年人的基本养老保障和高层次养老需求。同时指出，财政补贴制度要不断完善，各地应加快制定财政补贴的老年人服务评估机制，尽快落实失能、高龄老年人的财政补贴制度。另外，根据养老服务业的实际需求推动民办公助模式的实施，并选择利用贷款补贴、运营补贴等方式引导、支持社会力量兴办养老服务机构。2017年，民政部《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中明确“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充，医养结合的养老服务体系”[6]。因此，我国的养老服务体系建设初步完成。2019年，国务院《关于推进养老服务发展的意见》中提出，要提升政府投入精准化水平。中央和地方政府要加大财政支持力度，要将不低于55%的彩票公益金用于支持养老服务业发展，同时，对于接收失能、经济困难的高龄人的养老机构，将不再区分性质，同样享受财政补贴[7]。

综上，我国养老服务业财政制度随着养老服务体系建设的深入正在逐步健全，对于促进养老服务业发展起到一定的引导和推动作用，但是，随着人口老龄化不断发展，老年人养老服务需求不断变化，现行的财政制度体系还存在一些问题，亟待寻找原因并加以完善。

二、我国养老服务业财政制度存在的问题及成因

（一）我国养老服务业财政制度存在的问题

1.中央和地方政府财政支持责任划分需要调整

首先，中央和地方财政支持养老服务业的责任划分不明晰，需要调整，否则养老服务业政策难以落实。目前关于财政支持养老服务业的责任为事权和支出责任在地方，决策在中央。主要原因是养老服务业属于地方性质的公共产品，原则由地方负责执行，中央全局统筹决策。由此产生了一些问题：一是决策层层向上，执行层层向下，降低了执行的效果。养老服务业属于民生领域，中央政府出台政策的出发点是从全局考虑，而调动地方政府积极性的方法是强调地方政府的责任意识，实际财力支持力度不够，其结果就是各级政府财力和事权不匹配，事权责任不明晰，导致养老服务政策无法落实。二是区域财力差异加大了养老服务业发展差距。主要表现在东部地区由于财力相对雄厚，对本地区的养老服务业投入相对较大。西部地区财力相对很低，对于新增的养老服务业投资没有充足的财政资金保障，只能通过调整现有财政支出结构保障养老服务业发展，无形中加大了财政负担，拉大了养老服务业发展差距。三是中西部欠发达地区的养老服务业推动资金主要靠中央政府的转移支付支持。中央财政转移支付要依据中西部地方养老服务业的发展情况来决定，同时受到经济发展、中央财政收入等情况的影响，中央政府也需要调整财政支持结构，解决转移支付资金问题，这无形加大了养老服务业财政资金投入的不确定性，致使养老服务业政策没有充足财力支持，政策难以落实。

2.财政投放总量和投入结构需要调整

目前，我国推动养老服务业发展的财政投入总量不足，当前财政投入养老服务业主要是对养老机构建设补贴和运营补贴。总量不足的原因很多，主要是政府财力整体不足，没有注重对新增的财政收入渠道实践研究，也没有根据现行经济发展形式及物价变动指数，使得财政投入落后于经济变动指数。就是增加财政投入也会出现投入和变动不匹配现象，导致财政总量不足，进而降低社会资本投入积极性，运营中养老服务机构举步维艰。财政投入结构需要调整，主要表现在：一是养老机构之间的财政补贴标准需要调整。例如，公办养老机构和民办养老机构的补贴标准不同，公办养老机构享受一次性建设补贴，而民办养老机构无此待遇；民办养老机构中非营利性养老机构和营利性养老机构之间运行补贴不一致，而对于养老机构运营补贴民办营利性养老机构和民办非营利性养老机构之间享受同等待遇问题，各地方才开始着手研究政策。二是财政补助流向布局需要调整。目前，财政补助主要流向养老机构，但没有考虑养老机构存在成本高、效益低的问题。也没有考虑到社区居家养老服务中心具备的优势，如由于受传统影响，老年人愿意在家里养老，同时，可以减去入住养老机构的费用，间接减少了用地要求，节约了社会养老资源。三是软硬件配置需要调整。目前，我国财政补贴大部分投入在养老服务设施建设之中，没有提高养老服务人员的培养、培训等补贴，导致养老服务人员基本素质不高，无法形成稳定的养老服务人员队伍，在一定程度上影响养老机构服务质量。

3.财政补贴模式和方式需要调整

我国的财政补贴模式主要是针对养老服务业展开，包括养老机构的建设补贴、运营补贴、养老服务人员培训补贴、老年人补贴、养老机构责任险和老年人意外伤害险保费补贴。除鼓励养老企业加工创新养老用具、辅具给予建议性补贴之外，其他相关产业没有财政补贴，不利于养老服务业整体发展。现行补贴方式主要表现为：一是重建设轻运营。在养老服务财政补助的使用上，为了吸引社会投资，往往倾向于养老机构建设多少，床位数增加多少，居家养老服务中心建成多少。但没有重视床位添加后入住率问题，没有充足的运营补贴来源保障，就无法提高养老机构的服务质量，提升养老机构资源使用效益。二是补贴属于供方比例大，需方补贴比例小。不论补贴供方，还是补贴需方，各有利弊。目前，供方补贴比例大的主要原因是养老服务设施的建设补贴涉及前期资本投入大，同时回报周期长。如需方补贴比例过大会导致失去投资积极性，但补贴需方属于直接补贴，提高老年人消费能力，满足老年人消费需求，提高财政资金使用率的特点明显，同时有利于促进养老服务机构提升服务水平，提供优质服务。

（二）我国养老服务业财政制度问题成因

现行财政制度存在的问题源于制度体系结构不协调，如制度体系中政策偏多，而法律近乎空白。因此，缺少法律作为支撑的财政制度体系由于缺乏法律制度所具有公平和效益价值而无法发挥制度体系应有的作用，这也是现行财政制度体系存在问题的主要原因。

1.现行财政制度公平性需要进一步体现

社会公平所关注的是社会政策对不同社会成员是否能够同等对待，包括具有同等权利、同等机会、同等规则。社会公平是我国社会主义发展的内在要求，是强调社会成员之间的权利和义务分配，以及调节社会成员之间关系时要遵守的公平标准。因此，实现社会公平的保障体系包括：权利公平、机会公平、规则公平。

第一，权利公平是社会公平体系中的基本要素。每个社会成员都拥有属于自己的平等的各种权利。权利公平可以体现在社会生活中的各个领域，如反映经济生活领域就表现为经济权利公平，其实质是社会成员有公平获得物质经济利益的权利。在养老服务业的发展中，政府出台了大量政策，形成了各种制度支持养老服务业发展，如通过财政补贴支持养老机构运营，解决养老机构发展资金问题，其实质是通过补贴养老机构运营，来满足老年人的不同养老需求，这是一种间接的补贴，但由于出现了重视硬件建设、轻视软件建设的现象，进而影响高质量的服务产出。同时，由于间接补贴只针对入住机构的老年人补贴，因此，等于剥夺了其他老年人获得物质经济利益的权利。现在各地政府纷纷研究出台直接补贴制度，由于没有相关法律制度保障，形成长效的直接补贴机制，使老年人直接补贴无法落到实处。另外，已经建立老年人直接补贴制度的地方，大多重视“高龄”补贴，没有“老龄”补贴。综上，权利公平在养老服务业发展中有所体现，但应随着老年人的养老服务需求不断变化，进一步有针对性地予以体现。

第二，机会公平是社会公平体系中的关键要素。它是建立在权利公平基础上的社会成员平等参与的机会，这既是起点公平，也是过程公平，要求社会要无偏袒的为每位成员提供参与机会，当然参与过程会出现利益受到非法侵害时的救济机会公平[8]。参与机会公平是指对于各种组织或活动，社会成员都能够不受限制地进行有效参加。但我国现行养老服务业制度却存在参与机会公平性需要进一步体现的问题，如公办养老机构和民办养老机构之间存在的参与机会的公平问题，公办养老机构可以享受一次性的建设补贴和运营补贴，民办营利性养老机构却不享受相关待遇。在我国鼓励社会资本投入养老服务业，并进行市场化发展的背景下，民办养老机构由于建设和运营成本明显高于公办养老机构，在投资周期长、回报率低的现实情况下，影响了社会资本投入养老服务业的积极性，这与鼓励社会资本投入养老服务业的初衷相悖。

第三，规则公平是社会公平体系中的重要要素。社会运行规则要具有合理性，能够反映社会经济发展的规律，实现社会成员的利益诉求与愿望。因此，规则制定的前提条件就是规则具有可行性。可见，一个具有可行性的规则，必须具有普适性的特点。具有普适性特点的规则，显然是法律规则。由于没有养老服务业法，大大减弱了现行养老服务业制度的规则公平性。如民办营利性养老机构不论与公办养老机构相比较，还是与民办非营利性养老机构相比较，都不具备规则上的公平性，无法享受制度的红利。这从目前养老机构绝大多数属于民办非营利性的形态即可看出。因此，在我国加快养老服务业发展的目标和决心下，规则公平则显得尤为重要，它涉及政府既定目标的实现程度。政府要坚定走与市场合作提供养老服务之路，有必要解决现行养老服务业制度的规则公平问题。

2.现行财政制度的效益性还不太明显

效益是指减去投入后的有效产出[9]。效益不同于效率，效率关注的是投入和产出的比例，而效益关注的是有效产出，即效益必须是正向的、有益的。效益并非人们所关注的一般意义的经济效益，既包括动态的资源利用和分配上的效果，也包括静态的经济效益和社会效益。

第一，资源的利用与分配。社会资源以多种形式存在，其中包括权利、信息等。社会资源的利用和有效分配必须建立在规则的基础上，现行的养老服务业制度对于社会资源的利用和分配的效益性不足。我国目前在满足老年人需求上采取的是养老事业与养老服务业的双轨并行制，养老事业与养老服务业边界很难分清和把握。所以，在鼓励社会资本参与养老服务产业发展的过程中，市场的准入保障不明晰，没有可期的利益空间和发展空间。在市场经济中，社会资本投入养老服务产业的信心不足。现有的养老服务产业制度或是以政策形式出现，或是以老年人权益保障的法律制度形式出现，并没有养老服务业法律制度作为确定养老服务业产权的依托和保障。可见，现行养老服务业制度引导社会资本进入养老服务业，推动养老服务业发展的效益性还不太明显。

现行养老服务业制度为加快养老服务业发展提供大量制度信息，指引了养老服务业的发展方向，宣示了政府对于加快养老服务业的决心。同时，制定了各种保障制度，如针对养老服务设施建设的财政补贴制度、鼓励社会资本建设养老机构的税费优惠制度等。但是，现行制度主要以政策形式出现，基于政策的系统性、协调性、针对性、可操作性不强等特点，政策信息不具有可预测性，无法指引养老服务业的投资者进行成本核算，导致投资观望者众多，实际投资者很少，无法加大社会的制度成本和投资成本，凸显了现行养老服务业制度的效益性不明显问题。

第二，经济效益与社会效益。经济效益的实质是生产力的有效提高。其有效性也是经济发展所追求的目标。当前，我国养老服务业经济效益的提高，主要体现在养老服务业所创造的市场经济价值的有效输出。以辽宁省养老服务业发展为例，2020年老年人口即将达到1 000万左右，但在民政部门和工商部门注册的养老机构大概1 378家，其中公办养老机构828家，占比61%左右。民营550家，占比39%左右。养老床位大概9万张左右[10]，每1 000个老年人供给不到1张床位。通过数据显示，辽宁养老机构与其他省市一样，公办养老机构占比很高，但公办养老机构一床难求，而民办养老机构闲置率达40%。可见，面对人数众多的老年人需求，养老服务体系并没有形成规模，没有有效激活养老市场。另外，公办养老机构比例居高不下，民办养老机构供应不足，社会资本投入不高，这些养老服务业发展中存在的问题，凸显了现行养老服务业制度的经济效益输出不足。

社会效益实质是资源的投入能够产出有效的社会效益。养老服务业的社会效益主要体现在养老服务业市场提供产品和服务与老年人实际需求之间无法实现均衡。养老服务业是由养老事业和养老服务业共同组成，政府负责兜底。当前的情况是机构养老有效利用不足，社区居家养老服务提供不足，无法满足大部分老年人居家养老的需求，致使社会效益产出不明显。

另外，社会效益和经济效益结合性不明显。实际上社会效益和经济效益并不是矛盾的存在，二者共同构成了养老服务业的效益结构[11]。目前，我国出台了《老年人权益保障法》，在老年人权益保障方面起到了巨大作用，提高了社会效益。但作为养老市场主体的另一方养老服务业，却迟迟没有出台养老服务业法，切实的、专门的保障养老服务业发展中所涉及的各种利益。因为，社会资本投入养老服务业市场本身就带有逐利性的目的，养老服务业为满足老年人不同的福利需求，带有福利性色彩，但不代表养老服务业中的社会资本都具有一定的社会责任，绝大部分以盈利为目的。所以，没有专门养老服务业法等于降低了养老服务业的经济效益，无法实现经济效益与社会效益的有效结合。这也是现行养老服务业制度效益性不足的主要原因所在。

综上所述，我国现行养老服务业制度存在社会公平性需要进一步体现和效益性还不明显的问题，无法为养老服务业发展提供有效的制度保障。

三、我国养老服务业财政制度优化路径

制度完善需要明确的路径选择。关于路径选择合理与否，目标宗旨是关键因素。养老服务业财政制度的目标宗旨是要实现财政制度的公平性和效益性。因而财政制度的公平性和效益性，既是实现财政制度目标宗旨，也应是完善财政制度过程中必须贯彻始终的原则。

（一）建立中央和地方支出责任划分制度

建立明确中央和地方支出责任划分制度，需要划分中央和地方事权与支出责任，调动地方政府积极性，促进推动养老服务业发展[12]。中央和地方财政支持养老服务业事权和支出责任的明确划分，必须遵循合理效益的原则，即不但要强调事权和支出责任的合理分配，还要强调其形成合理的效益。在总体方向和方法上，中央政府应当负责养老服务业发展的整体规划，制定全局性的国家促进政策，以及协调中央与地方对于养老服务业促进的政策协调，同时强调政府养老兜底资金调配工作。具体为：一是中央应当针对中西部地区与东部地区养老服务业发展不均衡的情况，制定切实有效的转移支付办法，支持中西部地区的养老服务业发展，进一步缩小与东部地区的差距。二是在允许地方差异的基础上，对于养老服务业的运营而言，要实现基本养老服务机构和社区居家养老服务中心建设的均等化。三是地方政府应当根据中央的总体规划，制定符合地方社会经济情况的区域计划，并积极制定符合地方性配套实施方案，让中央总体规划能够切实执行，并落到实处。地方政府随着社会经济的发展变化，积极寻求合理的财政资金渠道，探索有效的财政支出模式，可以在地方立法中调整财政支持力度，完善现有财政支持方式，形成养老服务业发展的长效财政收支机制。中央主动性和地方积极性相结合，形成合力推动养老服务业发展的良好局面。

（二）优化财政投入结构

第一，法律上可以允许设立培育养老服务业发展的专项预算，也可以允许设立专项的养老服务业发展基金，还可以在政府性预算中设立养老服务业促进的财政预算项目。对于这些基金和项目的用途应当予以限定，即主要用于养老服务业的养老公益内容上。比如，提供给居家养老的家庭及老年人、提供给社区的养老设施建设、提供给养老服务业对养老机构的投入，以及养老从业人员的培训和报酬补贴。这也要求建立稳定增长的财政预算投入机制，改变由福利彩票公益金列支的单一渠道，设立专项预算，将资金投入到社区居家养老服务中心建设中，加强居家养老服务人员培训补贴和报酬补贴。具体以养老服务机构为例，可以细化为基础建设改造维修资金、养老服务机构运营资金、老年人养老服务资金等。同时，要打开地方政府的财政资金来源保障渠道，从地方法规上加以规定，如省级政府可以通过调整存量支出结构和增量财力比例结构，加大对养老服务业的财政资金支持。总之，根据社会经济发展和财政收入情况，依法合理解决两大财权和责任，切实解决养老服务业发展的资金支持问题，加快养老服务业发展进程。

第二，在法律上规定适当的财政补贴应当向居家养老的家庭和老年人自身养老倾斜，把财政补贴真正补给养老的家庭和老年人。一是在促进法中设计促进养老服务业的财政投入、投资机制，设立专项预算，将资金补给养老的家庭和老年人。比如，改变老年人直接补贴方式，提高老年人补贴的覆盖率，将“高龄补贴”变为“老龄补贴”，符合条件有意愿接受养老服务的老年人，直接提供服务补贴。加强财政补贴力度，提高财政补贴使用效率，以及财政投入到居家养老服务中心建设，提高居家养老服务、社区养老服务的产业运营效率，提高居家养老服务的能力。二是建立政府兜底的养老财政机制，改善政府购买养老服务的供给方式，鼓励老年人享受居家养老服务项目，实施养老服务业的保障机制，分类调动养老服务业能动性和积极性，通过法律制度促进养老服务业优质发展。

（三）增强财政补贴方式合理性

吸引社会资本促进养老服务业发展，实际上是优化财政补贴方式，增强财政补贴的合理性，不断提高财政支出整体效益。比如，吸引社会资本促进养老服务业发展可以主要反映在优化养老机构的财政补贴方式，此时要根据各地区的养老机构分布情况有针对性地进行合理性补贴。在养老机构分布严重不足的地区，应当注重养老服务业的建设补贴，主要是通过建设补贴的方式吸引社会资本投入养老服务业中。而在养老机构分布相对均匀的地区，主要通过运营财政补贴方式增强养老服务业的持续发展能力。建设补贴的方向应首先照顾需求量大的养老服务业。这里应提出的是，要将护理型床位的补贴标准制定得高于一般养老床位的补贴标准，起到引导护理照顾失智、失能老年人的效果。同时，为了防止养老服务业发展中的一些企业套取养老床位补贴现象，可以根据不同情况进行差异化补贴。不过，应通过立法优化供需补贴方式，要防止偏离合理性、过度强调老年人补贴，影响社会资本投入积极性。

财政补贴在支持养老服务业发展的过程中，既可以补贴养老服务设施建设和运营，还可以补贴给需要养老服务的老年人。过于强调养老服务设施建设补贴，也可能出现与老年人实际养老需求不符的现象，造成养老设施床位空置，浪费社会资源。相反，也可能造成养老床位缺少的现象。在现阶段，应考虑各地方养老服务业发展实际情况，制定有差异性且符合地方实际的财政补贴制度。而且在财政制度方面制定老年人养老补贴制度的同时，要建立有效的财政促进养老服务业发展评估机制，对养老服务业所从事的养老服务质量进行评估，包括制定和完善养老服务业的相关标准，规范社会养老机构服务水平和质量，通过法律制度推进养老服务业市场服务的标准化和规范化，促进养老服务业优质、快速发展。