论环境法中的公众参与制度

(兰州大学法学院 甘肃 兰州 730030)

一、环境公众参与制度概述

环境法中所规定的公众参与制度，是通过法律的明文规定，为社会公众参与环境保护立法、环境保护决策提供有效途径，以及当环境权益受到侵害时为公众提供救济与保护的一种制度。在某种程度上可以将环境公众参与制度理解为对公众参与环境保护的激励。环境决策与社会公众息息相关，决策前期通过政府信息公开使得公众了解项目进展，及时发现环境决策中存在的问题，既有利于提高决策的可接受度，也有助于群策群力，集中社会公众的智慧，提高决策的科学性。环境法中公众参与制度的存在有助于激励社会公众参与环境保护，减少公众在参与环境保护过程中的盲目性，提高公众参与的水平，有利于环境决策的实施。

二、我国环境法中公众参与制度发展现状

环境公众参与制度立法现状。虽然我国在环境公众参与制度的相关研究起步较晚，但是散见于宪法、环保法及单行法、政策性环保文件中有关公众参与制度的有关规定也表明制度层面已经在逐渐弥补该项制度的缺失与不足。宪法规定了人民有参与管理国家政治、经济、文化与社会事务的权利。环境决策会影响经济发展，宪法为公众参与环境决策提供有力依据。新《环保法》《环境影响评价法》《环境保护公众参与办法》《关于推进环境保护公众参与的指导意见》等法律文件也从多角度规定了对公众参与环境保护的保护，以及公众参与环保的途径。环境法中公众参与制度的理论发展，有利于激发社会公众参与环境保护的动力与热情。制度层面的完善发展是否就能保证公众真正参与到环境保护中呢？显然不能。在环境公众参与制度实践层面，随着经济发展生活富足，越来越多的人愿意关注并参与到环境保护中，但是以环境群体性事件为代表的“邻避”现象反映出的现实阻力使社会公众望而却步。此外，借助于社交媒体网络的发展，社会舆论也会影响社会公众的判断，舆论的过度发酵也会激化矛盾，引发群体性环境保护事件。

三、我国环境法中公众参与制度问题分析

公众参与动力不足。公众参与环境保护很大一部分原因是既有的环境决策与其自身利益有关，也就是说绝大多数情况下自身利益可预见会受到影响的情况下才会使得公众参与到环境保护中。个人利益与公共利益之间的冲突或许可以看做是公众参与社会保护的原动力。冲突发生时，社会公众更倾向于选择自身利益。宏观层面来看环境决策是为了使社会公众受益，但是微观层面来讲，具体环境决策所带来的环境利益与公众所接收到的物质利益往往不一致，在这种情况下只要能满足公众的物质利益需求，其参与环境保护的动力就会削弱。在缺乏预防与约束机制的情况下，难以避免的是社会公众会倾向于将天平向自身利益方倾斜，弱化甚至忽视环境公共利益。此外，就实践情况来看，大多数情况下公众参与环境决策是因为自身利益已经明显被波及，即环境决策已经产生影响。实践反映出的问题表明环境法中的公众参与制度所规定的事前参与没有发挥真正的作用，参与阶段的滞后不仅是对环境资源的浪费而且还会对生态环境造成难以挽回的损失。

环境信息公开问题。公众参与环境保护的前提是其有获得环境信息的途径和方法。如果连获取环境信息的渠道都没有，又何谈公众参与呢？此外就是环境信息公开的真实性问题。环境信息的真实性，透明性是公众参与有效性的保障。现实中不免存在为了追求巨大的经济利益而采取规避不利环境信息，发布虚假环境信息等影响信息公开真实性的做法。当前制度层面所规定的企业需要公开的信息中只有排放污染物的总排放量是必须公开的信息，信息范围十分狭窄，环境信息公开制度中概括性规定的存在，也给利益相关人以可乘之机。本文认为这一方面也是当前环境公众参与制度应该考虑的问题。

四、我国环境公众参与制度的完善

优化环境公众参与的法治环境。首先，规范环境公众参与的程序和内容。用程序正义保障实体正义的实现。对公众参与环境保护的范围及类别进行明确规定，公众采取怎样的措施具体参与环境保护都应有明确的规范要求。其次，环境信息公开制度应进一步完善。政府和企业应该根据相关法律规范承担应有的责任保证公众环境知情权的行使。保证公众参与到环境决策的全过程而不仅仅是某一个环节。公众只有知悉环境信息才能参与环境保护，也就能有的放矢提出相应的意见和建议，采取必要的措施。最后，环境公众参与主体问题。将环境参与的主体限定在与参与事项有利害关系的范围内，利害关系的存在会使得参与主体积极对待环境事件，也有利于提高环境公众参与制度在具体实践过程中有效性的发挥。环境参与主体的广泛性也值得关注。此处的广泛性不仅仅指数量上的广泛，还包括环境参与人员构成的广泛，可以将年龄结构、性别差异、职业划分等都可以作为指标纳入考虑的范围之内。良好的法治环境的建立，是公众参与环境保护的基础。

搭建环境保护公众参与平台。环境问题以及环境利益有其特殊性，主体多元化的环境治理模式可以在调动公众参与环境保护积极性的同时，缓解传统政府环境治理模式的压力。固有观念将企业和政府看做是环境保护的主体，减少排放与加强监管相结合即可以实现环境保护的目标。但是实践已表明该种观点存在不可取之处。长期以来以政府为主体的环境保护模式已经反映出很大程度上的政府失灵问题。多元化的主体环境治理模式势在必行，通过公众的广泛参与弥补政府监管的缺陷，也能够满足环境问题的特殊性要求。为公众参与环境保护搭建体制机制平台，调动公众参与环境保护的积极性。

完善环境公众参与的保障机制。公众参与环境保护的过程中如果利益受损，应当为其提供救济途径。首先，对有关单位应该主动公开以及经公众申请可以公开的环境信息进行明晰界定，明确各方的具体责任。其次，完善相关司法解释用于规制相关单位的行为。有关单位对于公众参与的意见和建议置之不理，应向公众说明原因和理由，若不能给出合理解释，则应该明确要求其承担相应的法律责任，而不能免于处罚。最后，允许公众通过司法诉讼的途径维护其参与环境保护的权利。完善保障机制，让公众参与环境保护无后顾之忧。

总之，在完善环境影响公众参与制度上，源头上的治理和控制是十分必要的，结合我国的国情有针对性的将环境公众参与制度落到实处。完善环境信息公开制度，使得公众能够有渠道获知环境信息，进而提高参与环境保护的积极性。无救济无权利，通过司法保障机制的完善使环境公众参与制度能够顺利进行。