长三角一体化背景中的环境立法协作问题

(嘉兴学院文法学院 浙江 嘉兴 314001)

目前，长三角生态保护示范区试点已经开始，生态环境立法走在了区域立法的前沿，“蓝天、碧水、净土”三大攻坚战有力地保障了长三角一体化进程，也客观上呼唤生态环境立法的区域一体化。公丕祥在2015年就撰文指出，长三角经济发展较超前，需要建立专门的立法协作机构，来协调区域立法的差异性。[1]目前，环境保护方面主要是中央立法，再加上三省一市都有各自的地方性立法和政府规章，要实现长三角环境立法的一体化，需要从顶层设计入手，包括明确长三角环境立法的协作主体，消除环境立法在内容上的冲突，在立法程序上实现协作和步调一致。

一、长三角一体化中环境立法协作的主体

早在20世纪80年代，长三角就已经开始区域立法协作的摸索。太湖流域的治理就是一个例证，太湖是沿岸城市苏州、无锡、湖州的饮用水水源地，也是上海和嘉兴的饮用水水源地。然而由于环太湖流域工业布局密集、污染企业众多，以至于严重污染了太湖的生态环境，后来终于在2011年由国务院法制办牵头、四地配合下出台了《太湖管理条例》。历史证明，江苏、浙江、上海立法机关之间的配合比较默契。当然，国务院主导力量不容小觑，尤其在涉及协调跨越省(直辖市)级行政区不同部门利益的时候，如果没有一个强大、权威的领导机构，不同行政区域进行合作，难度可想而知。长期以来，我国地方政府GDP绩效考核、行政区划分割、部门利益的冲突等造成了区域协作的困境。但是，多年的摸索毕竟形成了长三角区域立法协作的雏形，只是在区域公共事务的协作治理方面，尚需要共同上级部门批准、审核之后，跨省级的下级机关才可以进行协作，客观上带来了区域合作的繁琐和高成本。数十年来，立法机关座谈会机制是长三角立法协作的制度性结晶。但是根据历年座谈会活动情况来看，实施效果并不是非常好。2009年就制定的沪苏浙人大常委会主任座谈会议制度，五年后由于形势发生变化，2014年又加入了安徽，变成了沪苏浙人大常委会主任座谈会议制度，按照该制度提议每年召开一次座谈会。然而，座谈会属于松散的合作模式，中间还曾中断过会议。后来在上海和浙江人大都制定了《关于加强立法工作组织协调的规定》，作为协作立法的主体——省(直辖市)级人民政府担任了区域协作立法的主力军。然而，行政部门之间协作属于松散模式，行政工作强调效率、命令色彩浓厚，与立法的审慎、精细和民主性在价值和理念上是截然冲突的。目前，以长三角一体化上升为国家战略为契机，三省一市立法协作工作开始了进一步的完善。首先，为贯彻党的十八届四中全会提出的人大为立法主导主体的思想，继续完善长三角立法协调联席委员会制度，由四地人大常委会和政府举行长三角立法协调联席会议，定期就有关立法事宜进行交流与协调，就区域经济建设协调发展的问题，通过联席会议达成共识。长三角立法协调委员会由江浙沪人大常委会法制委员会主任、政府法制办主任以及有关法律专家组成。通过长三角立法协调委员会制度积极促进长三角生态环境保护立法，实现区域经济、社会和环境的持续协调和谐发展。其次，完善长三角立法协调联席会议制度的工作规则。[2]只有确立了长三角立法协同的制度性框架，才能将长三角一体化发展战略落实在日常的立法工作中，进一步改善历史上长三角区域“松散型”的立法协作模式，迈向“紧密型”的立法模式。

二、长三角一体化中环境立法内容的冲突及解决

避免重复立法造成的不必要的资源浪费可以通过协作来解决。由于各地的立法标准不一致，导致重复立法、恶性竞争立法等乱象，实行区域协作立法后会很好地促进各个地区立法的统一，有效地节约了立法成本。例如，2019年7月上海市颁布《上海市生活垃圾管理条例》，这是在垃圾治理法制化方面的全国首创，浙江省2019年11月1日实施《浙江省城镇生活垃圾分类管理办法》、江苏、安徽也打算从省域为垃圾分类立法，都将垃圾分类立法列入2020年度立法规划。难道三省一市都需要进行垃圾分类立法吗？这个问题说明了长三角地区在地方立法规划上，缺乏协调统一。

区域立法协作的模式，无疑要比各省单独立法减少了立法工作量，消除了重复研究、论证，通过分工合作的形式，会减少立法工作中信息不对称、消除立法条文的冲突、节约了立法成本，也就减少了重复立法的可能性，有利于实现立法资源的合理配置，真正实现了长三角“紧密型”立法协作的使命。[3]在消解立法内容冲突方面，我们先以垃圾分类立法为例。垃圾分类对于国计民生至关重要，上海市立法走在全国前列，但各自为政的立法模式无形之中消耗了长三角的立法资源。通过协作立法解决三省一市对垃圾的定义、垃圾分类处置的标准的统一，消除监督和管理方面的差异。其次，在大气污染防治立法中，浙江、江苏和上海要消除立法内容上的冲突，例如在各自的《大气污染防治条例》中，曾对政府责任做出规定，三地却分别列举了6、4和8种类型，只有统一生态环境管理政府的责任类型，才能做到追责有力。[4]此外，在各自的水污染防治条例中，消除污染标准的不统一，实现执法上的一致性。

三、长三角一体化中环境立法程序的协作

首先，长三角地区的地方人大常委会法制工作机构建立立法成果和立法信息共享机制。在立法前论证阶段，科学调动立法资源，在立法调研、协商中实现三省一市法工委、法制办的充分参与，及时预测可能存在的法律冲突。草案要向三省一市范围内的全社会公布，收到草案意见后由立法协调联席委员会进行审议，再通过各省人大法工委、政府法制办进行审议。涉及到立法条文的冲突，要在长三角立法协调联席委员会领导下，三省一市人大法工委、法制办联合进行沟通、协调，提出解决方案。

其次，依据《立法法》的法律效力原则来解决三省一市已有地方性法规、地方规章之间的冲突。根据特别法优于一般法原则，三省一市协作后立法，将在各自行政区域内实施，各自行政区域内的地方性法规、地方规章，在原则、规制上不能与统一立法相冲突，否则统一后的法律优先适用。当然，统一立法空白的领域，三省一市则可以根据具体情况，由各立法主体在符合《立法法》和各自《地方性立法条例》的前提下进行“创设性”立法。

再次，尝试建立交叉备案制度。各省之间互相对协作立法的法律、规章进行备案，交叉备案制度有利于破除各自立法机关上下级之间的相互袒护，及时发现区域立法中存在的冲突，可以极大地推动长三角立法协作工作的顺利进行。