基于商业银行视角的政府债务风险审计重点与策略

(中国建设银行成都审计分部 四川 成都 610000)

地方政府在发展地方经济时，普遍通过政府投资类项目和基础设施建设拉动经济增长，但由于存在财政预算约束和财力限制，政府具有强烈的融资需求。而在资金供给端，商业银行、信托等金融机构亦存在“政府信仰”，更倾向于办理融资金额大、隐含政府兜底、风险相对较低的政府类业务。在需求、供给端两方面因素作用下，近年来地方政府债务规模快速增长，政府债务风险突显。

一、当前阶段做好政府类业务审计的意义

2018年，中央启动“三大攻坚战”，要求防范化解重大风险，通过置换存量债务、规范政府举债融资行为等方式进行治理，取得了良好成效，风险整体可控。但当前尤其需要关注以下方面：一是2020年以来受其他因素冲击，国内经济下行压力增大，政府财政收入减少，偿债能力减弱，部分经济欠发达、财力较弱的地区债务风险加大。二是为应对其他因素影响，各地实施更加积极的财政政策，政府债务规模或将增加，同时个别区域的政府可能因财政困难重回违规举债老路。三是从偿债压力看，地方政府过去形成的大量债务，将在未来1至3年内进入还款高峰期，债务集中到期风险不容忽视。

在此背景下，商业银行等金融机构应充分发挥内部审计在风险管理中“第三道防线”重要作用，以风险为导向加强政府类业务的常态审计和监测分析，促进各级经营机构规范经营行为，前瞻有效识别潜在风险，避免财政风险转嫁至金融部门。

二、主要风险和问题表现

(一)地方政府财政风险。当前我国政府债务风险总体可控，但已出现结构性分化，部分经济欠发达地区、低层级区县风险开始积聚，陆续出现城投债违约、政信项目逾期、政府无法履约付费等现象。由于政府债务风险隐蔽性强，未出险时不易识别，一旦暴露则有群发性、成片性、大额化倾向。

1.部分地区地方政府债务率突破警戒线。部分省份经济发展水平相对欠佳，财政实力较弱，产业支撑不足，政府债务率高，多因素叠加，存在债务风险隐患。以政府债务率1衡量，截至2019年末，有贵州(149%)、辽宁(145%)、内蒙古(130%)、、云南(110%)、天津(107%)、湖南(102%)6个省(市)的债务率高于国际通行警戒线。

2.部分三四线城市和低层级区县风险积聚。部分地区人口持续减少，产业不断外流，成为“收缩型城市”，以往因基建举借的大量债务不能发挥效益反而变成沉重负担。这些区域因自身财力弱，行政地位低，加之上级政府救助意愿不高，债务风险容易暴露。

3.政府在企业融资和救助时采取“双重标准”。过去金融机构判断政府类业务的风险主要依靠政府信用，存在政府兜底“幻觉”，对客户基本面、项目盈利、资产状况审慎评估不足。从近年来国内出现的政府类业务违约情况看，部分地方政府对城投公司、政府背景企业出现风险后的态度开始发生转变，这类客户融资时政府通常强调其隐含政府信用，具有服务地方建设的“平台身份”，但在出现风险后，政府又将其作为“市场化运作”的一般国企，视情况选择性救助。

(二)融资客户自身风险。1.偿债风险。一些政府类融资客户与地方政府“政企难分”，政府为企业注入低效或难以处置的资产，借此虚增资产，粉饰财务报表，如林权、手续不全的土地、不能控制的国有企业股权、公益性资产等。2.经营风险。部分政府类融资客户严重依赖地方政府，自身缺乏市场竞争力和稳定盈利能力，不具备商业可持续性，主要依靠滚动融资和财政资金维持生存，自身还款能力极差，一旦项目出现问题或再融资环境收紧，极易因流动性风险触发债务违约。

(三)担保链代偿风险。政府背景类企业对外担保负担普遍较重，表现形式多样：一是政府背景类企业连环担保、交叉担保，构成复杂担保圈；二是政府安排政府背景类企业为重大招商引资项目提供担保；三是地方政府为化解风险，安排政府背景类企业牵头实施债务重组等。由于政府背景类企业自身造血能力不足，代偿能力差，信用风险易沿担保链扩散放大，近年来国内多地已出现担保圈引起的债务危机。

(四)银行内部经营管理问题。近年来，国家反复强调坚决打消金融机构认为政府会兜底的幻觉，但由于政府类业务金额大、隐含政府信用，加之当前经济下行压力犹存，客户选择不易，部分经办行在信贷经营管理中仍然存在“政府信仰”，未严格落实国家政策要求，助长了地方政府的违规举债行为。

三、审计策略及方法

根据政府类业务特征，综合运用内外部数据，建立“自上而下”从区域风险、到客户风险的审计策略，重点分析区域综合财力、债务水平、债务集中到期时间，在此基础上，关注借款人及项目情况。

1.分析区域财力和债务负担，与银行信贷投放规模进行对比。一是全面收集相关地区的政府债务余额、城投债发行规模、财政收入等数据，通过政府债务率、负债率等研判财政压力；二是多方面了解政府还款意愿与环境风险，审计时重点关注是否已出现地方政府借整改之机逃废债、政信项目或城投债违约、政府背景类客户大面积出现还款计划调整等情况。

2.分析债务集中到期情况。以往地方政府主要通过再融资方式维持还款，在严监管背景下，地方政府再融资环境收紧，违规举债问责力度加大，商业银行也面临着规范操作和市场化运作的要求，一旦政府借新还旧机制失灵，债务违约就会一触即发。据Wind统计，江苏、浙江、天津、湖南、四川、重庆等省市未来1-3年城投债集中到期，金额均在2000亿元以上，届时可能对地方政府财政形成压力，这些区域特别是低层级、经济欠发达地区的债务应予以重点关注。

3.关注财政支出责任是否落实，政府是否按约定支付。在政府购买服务中，还款来源为承接主体提供服务后获得的营业收入，即政府向承接主体支付的购买服务资金。在PPP项目中，还款来源为社会资本方履约后取得的营业收入，包括使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三种方式。审计时应核实还款来源，关注财政支出责任是否按财政年度纳入预算管理，后续是否足额支付给借款人。

4.关注二类或三类存量债务借款人的财务状况。地方政府债务分为三类，分别是政府负有偿还责任的债务(一类债务)、负有担保责任的债务(二类债务)、负有一定救助责任的债务(三类债务)。据财政部通报，由政府承担偿还责任的一类债务已于2018年底全部置换完毕。对于未置换的二三类债务，由于依靠借款人自身偿债，地方政府仅视情况承担一定担保或救助责任，审计时需重点关注企业财务状况，重点查找资产负债率畸高、连续三年亏损、资不抵债的企业。

5.关注项目建设进度。关注融资业务涉及的项目是否存在停缓建、减产、超概、未按预期完工等情况，若涉及政府购买服务或PPP项目，需关注出现项目建设风险后，对应财政支出能否及时到位，以避免信贷业务主要还款来源悬空。

【注释】

①债务率=债务余额/综合财力，其中，综合财力=公共财政收入+中央转移支付和税收返还+政府性基金。