环境审计服务于国家治理的路径分析

(兰州财经大学 甘肃 兰州 730020)

一、引言

进入工业化社会以来，人类社会发生了翻天覆地的变化，伴随着市场经济的飞速发展，一系列环境污染问题日益突出。社会经济水平的逐渐提高和人类物质生活享受的不断增加，在很大程度上是以牺牲环境与资源为代价的。近几年，环境问题的关注度不断上升，而环境问题的解决不仅仅需要环境保护意识的提高，更需要一系列的综合治理措施和方法。作为公共环境责任的受托人，政府对保护环境和治理环境污染有着义不容辞的责任，因此为了维护公众利益，许多政府审计机构逐渐发展出来了专门的环境审计。随着民主与法治的不断发展与完善，环境保护工程项目的绩效得到了公众的关注。与发达国家相比，我国在环境审计领域上研究较迟，属于起步阶段。无论是在理论方面，还是在实践方面，都是相当欠缺的。本文希望在现有研究成果的基础上，探讨环境审计服务于国家治理的路径选择。

二、文献回顾

(一)国家治理理论

当代国家治理理论的研究表明，“政府-市场-社会”三位一体的简约国家治理机制可以满足复杂的现代国家结构的需求。社会公众作为委托人，对国家治理存在内在需求。依据现代治理理论，国家治理的主体是多元的，因此国家治理需要在政府治理、社会治理、市场治理之间进行配置，其中政府治理占据主体地位，是国家治理的核心。政府治理的运行机制具体包括权力配置及运行系统、任务及资源分配系统和问责系统，政府通过这些机制来实现治理。

国内不同学者对国家治理的内涵有着不同的观点，但这些观点可以被概括为：国家治理是国家权力机构中政府及其代理人作为主体在一定范围内通过政府、市场与社会的相互协调，使得公共资源被有效配置，对国家事务进行控制、管理和服务的过程。国家治理的基本要素是分权和问责，目的在于确保国家经济安全、捍卫国家利益、确保人民权益、维护社会稳定、实现科学发展，一切国家治理活动都是国家意志的体现。

(一)环境审计内涵

关于环境审计的定义，专业组织有其规范表述。鉴于环境审计的重要性，国际组织对其进行了大量的研究，并发布了相关的指引和规范。其中，比较著名的机构有国际商会(ICC)、美国环保局(EPA)、国际标准化组织(ISO)等。国际商会(ICC)在1991年完善了《关于环境审计的意见书》，对环境审计的解释更加具体化，认为环境审计是环境管理的工具，它是对与环境有关的组织、管理和设备等的业绩进行系统的、有说服力的、客观的估价，并通过有助于环境管理和控制的政策鉴证等手段，来达到保护环境的目的。环境审计评估公司、机构和政府的生产经营活动是否符合相关法律法规对环境保护的规定，确定组织如何影响环境和消耗资源，从而对环境责任主体的行为进行调整和惩罚。

对于环境审计的内涵，国内学者有不同的说法。随着环境问题的恶化以及可持续发展观念的深入，环境审计作为受托经济责任在环境领域的拓展日益受到国家、企业、社会公众的高度重视，许多学者从不同角度对其进行了解释。陈正兴在其环境审计专著中认为环境审计是对抑制、消除或改善生产活动过程中产生的环境问题等相关经济活动的真实性、合法件、效益性进行监督、鉴证、评价，使之符合可持续发展要求的一种独立监督行为。李雪、杨智慧认为环境审计是指国家审计机关、内部审计机构、社会审计组织三方依据环境审计准则，从公允性、合法性、效益性三个方面对被审计单位的受托环境责任履行情况进行鉴证。杨树滋、王德升认为，环境审计是对环保组织、环保管理系统及程序的管理手段。陈思维认为，环境审计是指内部审计机构、注册会计师和审计机关，对政府和企事业单位的有关经济活动的环境影响及环境管理系统进行监督、鉴证和评价，并使之符合可持续发展要求的审计活动。黄道国、邵云帆提出了多元环境审计工作格局构建的设想。他们认为多元环境审计是指审计主体从资金、政策、管理、项目四个方面，通过不同方式对不同的审计客体进行相关问题审计，这种设想对环境审计的进步发展有很大的推动作用。环境问题的复杂性与动态性决定了环境问题的解决需要从不同角度出发，并运用不同的方式将相关环境问题的审计客体进行多元环境审计。

(二)国家治理与环境审计的关系

国家治理的本质是对公共权力的运用，由于国家治理机制的内生缺陷和国家治理过程中存在的问题，公共权力在实际运用中，有可能被用来谋取私利，环境项目有可能没有得到有效地落实，从而导致社会环境矛盾不能得到显著地缓解。

1.国家治理对环境审计的内在需求。环境审计是一种管理控制过程，但由于其特殊的职能，与其他部门的经济管理活动无关联，所以它具备独立性，对公共权力可以起到有效的监督制约作用，可促进政府及公共部门更好地履行受托环境责任，即环境项目的有效完成。因此环境审计是国家治理的重要组成部分。

2.环境审计的具体需求分析。根据制度经济学，某一项制度的选择及其变迁可以用“需求—供给”的模式进行分析，环境审计是国家治理框架下一项重要的制度安排，因此该制度的顺利推进依赖于相关利益主体对此制度的需求。环境审计的需求主要来自两个方面：社会公众和政府及公共部门。社会公众作为社会公共资源的委托者，希望政府及公共部门的公共权力能够得到有效监督，从而使政府及公共部门的受托环境责任被有效地履行。因此社会公众对环境审计自然有需求。政府及公共部门对环境审计同样存在需求，上级单位希望了解下级单位的资源使用效率。环境审计恰好可以满足这些需求。

三、环境审计对国家治理的作用

(一)有利于促进生态文明建设，构建生态文明社会

随着工业化进程的加快，人们片面追求经济增长而忽视环境的保护和治理，导致人类生活和生存环境严重恶化。因此，政府开始意识到一味的追求经济增长而忽视了环境问题的发展模式是不可取的，而要想实现生态文明社会，其主要手段就是加强生态建设，促进人与自然协调发展，开展一切活动时都要考虑到生态环境。在我国，不同的行业群体构成了社会庞大的市场经济，每个行业都不应忽视自己应当担当的社会责任，但若只是仅仅依托于个人、企业去执行规定的有关环境资源方面的相关制度，那必然不会有好的成效，此时就需要政府介入，充分发挥环境审计的作用，监督个人、企业以及其他社会组织机构依照有关的法规和政策有序地开展经营活动,提出相应的审计建议，加强生态文明建设的路径，推进生态文明建设的有序进行，努力构建生态文明社会。

(二)有利于落实环境保护政策

目前，我国环境的发展已经取得了初步的成效，但仍有一些方面做得不够，比如大气污染、水污染等问题的治理还是很薄弱，这些问题关乎到我们每一个人，与我们的生活息息相关，所以说环境保护是非常重要的。近几年来，国家为了更好地落实环境政策，根据地方具体情况制定符合当地的一系列政策，但仍有一些地方政府一味追求经济效益，往往忽视国家政策，严重影响了执行的效果。实施环境审计，能够鉴证并监督政府及企业的环境责任履行情况，有助于国家环境政策得到进一步的贯彻和落实。

(三)有利于加快转变经济发展方式的步伐

我国经济发展一直是以高耗能、低收益为主，这种经济发展方式必然导致资源的浪费，因此我们必须改变这种发展方式。环境审计的开展有利于完善“粗放型”经济增长模式，减少环境污染，提高自然资源利用率。其次环境审计的出现使我国逐步淘汰落后的生产能力，迫使企业寻求更好的发展方式，大力发展科学技术,进行产业调整,以便更好地分配资源，从而加速我国经济发展模式转变的步伐。

四、环境审计服务国家治理的路径

(一)坚持可持续发展，推进多元化审计

首先，从审计主体角度上来说，应该扩充环境审计的主体。我国目前进行环境审计的主体是以政府部门为主，这就导致了政府部门责任过重，而且不利于管理，因此，在以国家审计机关为核心领导的政府环境审计的基础之上，进一步强调社会环境审计和企业内部环境审计的重要性，通过各审计组织间的相互配合来全方位服务于国家治理。

其次，丰富环境审计的对象。我国现阶段的环境审计对象以资金和项目为主，但是我们可以发现环境审计发展较好的国家已经将政府的政策和工程的进展列为审计对象。所以，我国有必要将政府的政策纳入审计对象中。通常我国的政策是由国家颁布，再由当地政府进行相应的宣传来传播的。但是，对于居住在偏僻的山村中的信息闭塞的村民们来说，及时地了解国家的新政策就不那么容易了，这对国家的建设将起很大的阻碍作用。除此之外，我国还可以考虑将政策的审计结果作为政府官员的考核内容之一，以此激励政府官员。其次，我国有必要将工程的进展列入审计对象中。在经济高速发展的今天，一个个大工程在全国各地兴起,然而工程进展到底如何，我们民众都一概不知。这就需要政府将工程进展情况纳入审计范围内，同时及时跟进工程的进展，并且及时地发布审计报告，将审计结果透明化，让民众拥有更多的知情权。

最后，推进环境审计信息化建设。一方面，构建环境审计数据平台，建立环境审计信息云，实现各类环境信息资源的充分共享和有效管理。另一方面，建立环境审计应用平台，建立环境审计服务云。通过自动化的环境监测系统以及智能化的环境资源数据分析平台对污染源进行控制，以有助于环境管理效果的真实反映。

(二)加强完善环境审计法制建设

首先，从审计依据角度上来说，我国应努力完善法律体系。虽然我国已经建立了相对健全的法律来规范各项审计工作，但是我国的审计工作尚未发展成熟，这就需要在发展环境审计的同时完善我国的法律体系。首先，政府有义务和责任来健全我国的法律体系。在依法治国的基本方针下，我国的法律需要得到一步步的完善，以保障人民的基本权益。其次，企业和会计师事务所有义务为规范我国的法律体系做出相应的贡献。审计人员可以对法律中不健全的地方提出质疑和完善建议，可以帮忙健全公司的各项规章制度。

其次，建立普适的环境审计准则体系。从不同审计对象出发，围绕环境审计内容、方法、程序和报告准则等方面分别确定具有权威性的审计标准和评价指标，并建立与之对应的环境审计操作规范与工作细则，明确各审计机构在环境管理体系中的职责和权利。同时，积极借鉴国际环境标准，形成与国际趋同的标准化、一体化的环境审计规范流程，全面提升环境审计工作质量。

(三)培养环境审计人才

环境审计是集环境、财务和社科等多学科为一体的专业性学科，审计人员需要具有综合知识和专业技术。目前审计人员多出身于财务和审计专业，环境和工程专业知识和技能较为缺乏，致使环境审计停留在表面现象，无法发现本质问题，影响环境审计的质量。

环境审计必须要从内至外构建专业的环境审计人才培养模式，形成以审计专业人员、环保领域专家和理论研究人员三者深度融合的审计人才结构。一方面，引入环保领域和审计领域中理论储备完善和实践经验丰富的专家参与环境审计工作，充分发挥其带动效应。另一方面，坚持以实践为指导发展审计队伍，加强审计团队间的跨国合作交流，借鉴国外优秀的环境审计方法和经验，使审计人员的理论知识与专业素养始终保持在国际化的高水平之上。

(四)依法查处相关责任人员,促进反腐倡廉建设

通过环境审计，可以加大环境审计结果的责任追究和处理处罚力度，并形成责任追究制度，加强对相关责任人的责任追究。通过有效监督地方政府及其部履行环保职责的过程，对未认真履行环境保护责任的行为进行问责、追责,并将环境责任履行情况作为考评、任用、奖惩领导干部的标准之一。以此来提高责任人的环境保护意识，增强其履行保护环境、节约资源职责的主动性和积极性。同时，通过环境审计，可以揭示挤占、挪用、滞留、闲置、虚报冒领、个人侵占环境专项资金和环境保护政策落实不到位以及工程建设过程中招标、施工等环节存在的弄虚作假等违规违法问题，与公安、检察、监察等有关部门建立协调配合机制，加强与这些部门的沟通配合，针对审计发现的重大违法违规问题，及时查处和公开曝光相关责任人，既能起到了惩前毖后的作用，又可以为国家挽回经济损失，推动反腐倡廉建设。

五、结语

环境审计是以整个社会的环境治理与生态保护为出发点，谋求社会、经济与自然的和谐发展的审计活动。作为一项为可持续发展而进行的监督、评价活动，环境审计需要以国家为导向。首先，只有国家政府部门将环境审计摆在一个重要的位置，并加大环境保护意识的宣传，在环境审计方面起到模范带头作用，才能促进环境审计的进一步发展。其次，环境审计不同于传统审计，既需要一批专业性环境审计从业人员，又需要一套完整的环境审计标准与评价体系。只有国家政府部门加大对审计从业人员的培养并构建符合我国国情的环境审计准则和评价指标体系，才能促使我国的环境审计工作规范化、制度化。最后，由于环境问题的广泛性、复杂性与动态性，环境问题的解决需要全世界的合作。在借鉴国外已有成果的基础上，我国需要加强与国外的交流与合作，从而使环境审计工作达到事半功倍的效果。