行政允诺的法律性质研究

刘 洁

（西安工程大学，陕西 西安710600）

行政权内涵中带有行政机关自由裁量的特性和服务人民的特质，行政允诺行为很好地契合了这一点。法律自身的周延性不足，并且社会现实生活提出了多种多样的需要，在这种情况下，行政机关探索运用行政允诺这种新型公共服务方法来达到追求国家与公民深入合作的目标。行政允诺到底是不是行政行为？学术界也没有给出一个确切的结论，涉及行政允诺的案件，就不可避免会出现行政相对人会以民事诉讼为案由起诉。如果是行政行为，又属于哪种行政行为呢？人民法院能不能受理呢？一个行政行为只有为具体行政行为时才是可诉的，抽象行政行为因其自身的附带性，不能单独、直接提起诉讼。与英美法系国家不一样的是：大陆法系对“行政行为”这一概念已得到深切认同和广泛应用，但是，行政允诺并不是标准的行政行为，所以对其进行研究时不能套用现有的行政行为的理论。因此，行政允诺的性质的确是一个值得关注和探讨的问题。

一、行政允诺的内涵

行政允诺具有柔性非强制的特征，为行政机关所采用以达到温和行政的目的。虽然近年来行政允诺在理论界和实务界都异常活跃，但至今学界还没对这种行为的概念内涵给出一个接受度较高的答案。行政允诺的内涵既具有狭义的，亦具有广义的。广义而言，只要行政主体所作意思表示的目的为意欲为自身设定为一定行为或不为一定行为的义务，就可认定该行政主体作出了行政允诺。它包含两种类型：附条件允诺和无条件允诺。附条件允诺指的是要求行政相对人完成了行政主体提出的特定行为后，行政主体才据此对其作出授意行为的意思表示行为。[1]这种允诺需要相对人与行政机关有序配合。无条件允诺指行政主体单纯使自己负以义务，并不要求相对人积极作出行为予以配合。从法律效果上来分析，不要求相对人作出一定行为来参与其中，一般不会且不可能构成实质意义上的权利义务关系，因此这种行为只有宽泛的宣誓意义。狭义的行政允诺，仅指实质上能够产生法律效力并形成当事人之间权利义务关系的承诺，即附条件的行政允诺。无论从哪种意义上来说，行政允诺都是行政机关为了实现自己追求的行政管理目标、增进社会福祉，通过发布规范性文件或通告的方式作出承诺将为或不为一定行为的意思表示。[2]

二、行政允诺的法律性质分析

学界从不缺少对行政允诺的法律性质的讨论，但是至今仍尚未形成接受度较高的统一意见。分析我国学者的观点，有的认为其是行政行为，有的认为其是行政合同行为，还有的认为在不同情形下行政允诺的性质是不同的，要具体情况具体分析。为什么学者们对这个问题会产生如此之大的分歧？笔者认为是主要由于以下这两个原因：一是学者们分析问题时依据的行政行为基本理论是不同的，行政行为理论如今在学界仍没有得到统一；二是这些学者在得出结论时大多仅立足于一种形式的行政允诺行为。但事实上，随着社会生活的日新月异，服务承诺制的不断推广，作出承诺的主体、承诺面对的对象以及承诺的内容等也不断得到更新。所以，对行政允诺的法律性质也要根据具体情形，条分缕析，最后得出令人信服的结论。

虽然司法解释认可了行政允诺为行政行为的法律地位，但理论上并无统一的答案，实践中也是模糊不清的，所以去深入研究行政允诺的性质是相当有必要的，是不是可能为抽象也可能为具体行政行为？根据一般理论，行政行为是行政主体作出的行使职权、履行行政职责并具有法律意义的行为。由此可知，行政行为的构成要素有三：主体要素，职权、职责要素和法律要素。那么行政允诺是否符合现在学界接受度较高的理论所示的行政行为构成要件呢？首先，行政行为必然应是行政机关的行为。作出的行政允诺行为的也是行政机关。其他社会组织或个人即使作出允诺也属于民事允诺，并非行政允诺。其次，行政允诺行为也是符合行政行为的职权要素的。行政机关行使行政职权的行为是行政行为。行政允诺也是行政机关基于行政管理的需要且法律赋予其职权而为的行为。具有相关行政职权的部门都可以作为行政允诺的作出者，只要其作出允诺的内容都在自己职权范围之内。因此，可以说，任何行政允诺都必须包含行政职权要素。也可以这样说，如果一个行为没有包含行政职权要素,哪怕是由行政机关作出的，也不能认为是行政允诺。需要特别说明的是，要灵活理解行政允诺中的职权要素。在现代行政涉及社会事务如此错综复杂的背景下，立法者不可能涵盖社会事务的所有方面并对其进行细致入微规定。因此，自由裁量权的存在显然是必要的，自由裁量权就成为行政权的一个突出特征。行政允诺正是行政主体运用行政裁量权处理社会事务的典型表现状态之一。行政机关可以灵活机动地决定是否采用允诺方式和允诺的具体内容完成具体行政执法任务。最后，判断行政允诺是否具备法律效果要件。所谓法律效果要素，是指行政机关的特定行为会引起权利、义务的变更，包含潜在与实然、实体与程序以及当下与将来之效果。[3]本文认为行政允诺的内容与对象是判断其能否产生法律效果的决定因素，可分为以下三个方面：

（一）作为抽象行政行为的允诺

在具体的行政执法过程中，有好多行政主体常常都会发布行政允诺书来给大众作允诺，承诺为大众提供服务，而且都是以自己的名义在法律、法规规定的范围内或者根据职权作出的。这些允诺中如果从根本上来说就是依自己本来就有的职权作出的，它的依据就不是具体法律规定，但这还是给自己设定义务，为他人设定权利的行为，这就会影响对方的相关利益，自然而然就产生了法律上的效果。除此之外，就算是根据现有法律法规相关规定作出的，也会有这一类规定——细化了、具体了法律对自己的要求。从表面看起来它好像有现有的法律规范来源，但从根本上来说，它还是给自己设定了新的权利义务。虽然在性质上和原来的法律规范设定的权利义务没有区别，但两者势必在内涵或者外延还是会有一定的不同。所以具体到这种情形，行政允诺是抽象行政行为。

（二）作为具体行政行为的行政允诺

前面有很多学者已研究过行政允诺的性质，且很多都注重区分行政允诺的行为本身和行政允诺的后续相关行为进行分别研究。如此便又产生了一个问题，诉讼中法院的审理对象一般只能是具体行政行为，而除了特定情形下的附带审查，审判时对抽象行政行为则不得碰触。这时又有人提出等到特定的相对人出现，抽象行政行为都能变成具体行政行为。那么照这样去类推，只要等到相对人出现，就能转化，势必所有的抽象行政行为终有一天都能转化为具体行政行为，这是不合逻辑的，这是将行政允诺人为地阶段化了。[4]对这样附条件的行政行为无论怎样去研究分析都和原来的相去甚远，研究的对象就出现错误了。

这些学者的研究其实总结下来有两点问题，一是对研究对象把握错误。我们的初衷是要讨论行政允诺行为本身的性质，从来不是因为行政主体后来又作出的一个行为反过来去影响前一行为的性质，这样一来，研究的就是随后行为的性质，并非最初的研究对象——行政允诺的性质了，比如在研究预先合同行为时，并不是因为它后来将会形成行政协议——一种行政行为而认定它为行政行为，根本上是因为预先合同行为自身就带有处理性，能影响当事人权益。因此，在研究行政允诺这个行为其本身的性质时，可以通过看其对象和内容是否影响到相对人的权益来判断它的性质，而不可以通过其后续的执行等相关行为来倒过去推它的性质。二是有些学者对行政允诺本身性质的认识就有问题，行政允诺可以为具体行政行为的，并不只能是抽象的行政行为。

因此对以上论述进行总结，发现应以相对人是否特定来直接判断具体行政行是否已经达成，如行政机关作出允诺对积极主动拆迁的特定范围内的拆迁人群给予奖励，率先完成拆迁的先获得奖励，只要拆迁人完成就可以；以及民政部门答应的要帮助有困难的人等。从上面举出的一些例子可以看出，行政允诺只要作出便启动行政程序，并有公法层面的法律效果。这种法律效果既包括了现下的法律效力，也包括未来可能的法律效力。这些法律效果都会对相对人产生影响，后续的那些实施、执行等行为根本不会对它的性质产生任何影响，因此，被认为是具体行政行为。

（三）作为行政事实行为的行政允诺

目前许多的行政允诺行为都是行政机关根据原本已经就有的法律法规的明确规定来对不特定的多数人作出的。比如，《道路交通安全法》第93条规定如果机动车驾驶人轻度违法，比如违规停放车辆，经口头警告后立即驾车离开的将不予以处罚。某市公安交警部门便出台相关措施，对违停、临停等行为，民警指出后马上改正的，不再处罚。另外，行政机关常常通过发布允诺书的方式来展示自己为民服务的精神、忠于职守的品质、提高效率的追求等。这些承诺的内容一般都是对已有的法律规定的重述，或依据的是机关内部对其工作人员的具体要求，是对保证其工作人员遵纪守法、恪守职责的表态。这类行为不会影响现存的行政法律关系，没有衍生出任何新的法律效果，因此，这仍属于行政事实行为。

经过以上讨论分析，可以得出结论，具体情况下不同行政允诺具有不同的性质，可为抽象行政行为，可为具体行政行为，还有不会实际影响行政法律关系的行政事实行为。

三、结语

经过研究得出下列结论：有些行政允诺是行政行为，有些不是，而属于行政行为的那些行政允诺，可能是具体行政行为，也可能是抽象行政行为。它的性质也是多种多样的，我们要对其性质进行全面地把握，才能让行政相对人在权益受到侵害时知道该采取何种途径救济自己的权利，才能使法院作出裁判时有统一的依据，这仍然需要我们坚持不懈地努力与探索。