公安机关网络市场监督执法探析

林志城

（中国人民公安大学，北京100038）

2020年6月，中国互联网信息中心（CNNIC）公布的第46次《中国互联网发展状况统计报告》指出，截至2020年6月，我国网络支付用户规模达8.05亿，较2020年3月增长4.8%，占网民整体的85.7%，移动支付市场规模连续三年全球第一。[1]由此可见，在“互联网+”迅速发展的社会背景下，以电子商务、大数据、智能AI为代表的网络市场凭借其强大的资源优势和服务优势，推动我国网络市场持续增长。然而，在网络市场不断发展壮大的同时，网络贩假、网络诈骗、网络传销等现象频发，网络市场监管问题日益凸显，网络安全面临挑战。自十八大以来，党中央持续关注网络安全建设，成立了中共中央网络安全和信息化领导小组。2016年，第十二届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》），以立法的方式保障我国网络安全。十九大以来，党中央从总体国家安全观出发，对加强网络安全建设作出了进一步指示，在原网络安全和信息化领导小组的基础上成立中共中央网络安全和信息化委员会，对网络安全建设提出了更高要求。

公安机关是网络监管的主体之一，肩负着维护我国网络安全的重要职责使命。公安机关网络市场监督执法是公安机关网络监管工作的重要组成部分，因此有必要将公安机关网络市场监督执法作为一个子命题加以研究。公安机关网络市场监督执法是指公安机关在法律规定的职责范围之内，依照相关法律法规对我国网络市场内的交易主体及主体之间的交易行为进行监督和管理，以确保我国网络信息安全和空间主权不受侵犯。《网络安全法》的出台，从顶层设计上对公安机关网络市场监督执法提供方向，让公安机关网络市场监管工作有了坚实的保障。但是，在互联网技术不断革新，网络市场环境不断更迭的形势下，公安机关在网络市场监督执法的实践中仍然面临着诸多问题，解决公安机关监管难、执法难等一系列问题迫在眉睫。

一、公安机关网络市场监督执法的现实困境

（一）网络市场监督执法所适用的法律法规滞后

公安机关是网络市场监管的主体之一，属于执法部门，这就要求公安机关开展的网络市场监督执法活动必须在现有的法律法规下进行。时至今日，我国法律体系中有十余部法律涉及公安机关网络市场监督执法，包括《刑法》《人民警察法》《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》《网络安全法》等，为公安机关网络市场监督执法作出了明确的法律指导，但是仍然存在法律缺乏时效性、专门法律不健全、法律之间难以衔接的问题。

首先，我国公安机关可适用于网络市场监督执法的法律依据较多，但是从这些法律法规的出台时间来看，基本集中于二十世纪九十年代末及二十一世纪初。众所周知，当时我国的网络发展正处于起步阶段，网络普及率还不高，还未形成如今规模的网络市场，所制定的有关法律法规必然更加符合我国网络市场发展的初级阶段。反观现在，我国网络市场已经迈向现代化和全球化，而相关的法律却没有及时修订更新，至2017正式实施《网络安全法》为止，中间存在较长一段时间的空白期。单独依据《网络安全法》进行网络市场监督执法，必然造成监督执法执行力差的现象，法律依据明显不足，具体表现在保障网络市场信息安全方面。互联网技术的高速发展，各种网络应用层出不穷，当前正处于4G时代向5G时代过渡时期，信息传播速率正不断提高，互联网直播、短视频等新的信息载体迅速发展，但缺乏一套对网络市场有害信息统一规范的法律。在维护网络市场空间安全方面，只有《网络安全法》对网络空间运行安全的内容作出了相关规定。在目前《网络安全法》相关司法解释及行政法规尚未出台的情况下，各地公安机关在网络市场监督执法过程中的自由裁量权过大。其次，网络市场安全涉及市场交易主体信息安全、商品安全、财产安全等多个方面，仅仅依靠《网络安全法》难以支撑公安机关网络市场监督执法活动，还需要制定专门的法律法规。最后，自《网络安全法》正式实施以来，公安机关在网络市场监督实践中出现了无法与其他法律法规良好衔接的情况。例如在《网络安全法中》规定了公安机关在某些情况下应当按照《刑法》具体要求进行考量，但是在现行刑法中却无法找到相关条款，这使得公安机关网络市场监督执法的权威性大打折扣。

（二）网络市场监督执法取证困难

当前，网络市场违法行为多发，违法手段复杂多样，加之网络具有极大的开放性和自由度，这就对公安机关网络市场监督执法取证工作带来了挑战。网络市场违法行为取证工作往往需要跨地区、跨部门调取证据资料。在网络市场监督执法实践中，由于在协助调查方面相关制度规范较为匮乏，协助调查对象缺乏客观约束，主观性突出，非正式沟通现象居多，加之电子数据证据相较传统证据更具风险，证据收集工作往往进展缓慢，甚至会因为调取不到关键证据而陷入僵局。

首先，网络市场监督执法实践中所要提取的证据大多以电子数据证据的形态呈现，数据的传输性、复制性、再生性决定了电子数据证据在取证、传输的过程中存在被损坏、伪造、篡改的风险。虽然2014年《行政诉讼法》的修订将电子数据证据增列至证据分类中，但时至今日依然没有出台相关细则。电子数据证据应当如何固定，如何有效规避证据调取过程中的风险，实践中依然没有相关法律的保障，这就导致公安机关在电子数据证据取证过程中无所适从。其次，面对网络市场技术革新和市场行为模式的日新月异，传统的市场监管取证模式已经无法适用于网络市场监督执法的取证实践。如果将网络市场比作一片水域，公安机关就是各水域内的滤网。目前大数据的广泛应用已经使得过去相对独立的水域联结起来，通过数据计算分析不同消费者的消费倾向，为市场交易主体提供最佳服务，而公安机关却仍然没有大数据整合而成的全国网络市场监督执法信息平台可以使用。这就造成了公安机关不仅缺少电子数据证据的配套提取设备和高效的技术手段，而且对于网络市场交易主体的实时追踪、交易活动的数据监测、疑似违法活动的返向追踪等监督执法手段也存在欠缺。最后，网络监督执法取证对于公安机关取证人员的专业素质提出了一定要求。网络市场是线上虚拟商品信息的发布与线下商业实体的结合，因此公安机关网络监督执法取证人员不仅需要法律素质过硬，还必须熟练网络市场的运作模式。面对不断出现的新型网络市场犯罪模式，一些公安民警极易陷入“赤手空拳”的窘境。

（三）网络市场监督执法权限难以界定

公安机关网络市场监督执法权限难以界定。首先，对网络市场违法行为定罪量刑的具体条款在我国《刑法》中还未有明确规定，这就造成公安机关在对网络市场的违法行为查处时没有明确的入罪标准可以参照。同时，如果公安机关在网络市场违法行为查处的过程中，主要依据《治安管理处罚法》《计算机信息系统安全保护条例》进行行政处罚，就很容易造成“罪惩不对等”的现象，使得网络市场上的违法犯罪分子无法得到对等的法律惩罚，这就弱化了公安机关网络市场监督执法的预防、威慑功能。其次，由于网络市场处在多部门协同监管之下，公安部门、网信部门、电信主管部门等多个部门对网络市场都拥有管辖义务和管辖权，这就造成了网络市场违法行为多重管辖的局面。因此在公安机关网络市场监督执法实践中，由于所属不同部门的差距，对于具体的网络市场违法行为所依据的法律必然不同，从而造成“同一违法行为多部门处罚、适用法律相异、惩罚幅度不一”的情况。管辖权划分不清，无法找到明确的法律条文来适用网络违法犯罪行为，实则是在给执法造成阻力。最后，网络市场各类信息的存储一般都由网络市场运营者各自进行，各网络运营者之间、网络运营者和公安机关之间信息互通的情况少。在我国网络市场发展的很长一段时间内，网络市场安全的监管主体并不包括网络运营者，也没有明确的法律规定在必要时网络运营者应当将所需要的网络市场基础数据信息提供给公安机关，协助公安机关网络市场的监督执法。因此，公安机关进行网络市场监督执法过程中，就必须要投入大量的人财物进行基础信息库的整理，导致公安机关资源的分流，给公安机关网络市场监督执法增加了负担。《网络安全法》出台之后，网络市场运营者就被明确要求对公安机关及其他部门的依法监督检查提供必要的协助，但是实践中仍然存在数据调取缓慢甚至无法调取的情况，即使能够与网络市场运营者进行信息数据的互通，但对于网络市场中的违法交易行为、违法犯罪人员的网络轨迹仍然难以及时发现、追踪和查处。因此在各部门权责划分还未明晰的情况下，公安机关网络市场监督执法仍然面临着诸多挑战。

二、完善公安机关网络监督执法的建议

网络市场安全关乎我国总体国家安全观建设，关乎网络信息安全和网络空间主权，关乎社会经济的稳定发展，关乎重点产业行业的信息化体系建设。完善公安机关网络市场监督执法是维护网络市场安全的题中之要。

（一）完善公安机关网络市场监管法律体系

完善网络市场监管法律体系是助推公安机关网络监督执法的首要之务。首先，应当加快界定公安机关网络市场监督执法标准。目前我国《网络安全法》的出台和实施从顶层设计上构建了网络安全法律框架，但是还未形成从上至下完善的法律体系。各级公安机关应当加快建立网络监督执法相应的行政法规和部门规章，按照区域特色，多层次细化网络监督执法细则，因地制宜地在公安机关内设权威监管部门进行详细的权责规定，指导网络市场监督执法实践，保证监督执法合理、合规、合法。

其次，应当加强网络市场监管专门立法。由于网络市场覆盖各行各业，所以需要出台专门的法律法规，对网络市场安全进行针对性约束。第一，建议制定网络数据安全法。在“互联网+”时代，以5G、大数据、区块链等互联网技术为载体，网络市场数据的运算量级、传输速度都呈现出爆炸式增长，数据库互通与交叉融合，使得网络市场数据安全与网络安全的关系更加紧密，一旦发生数据泄露的情况，将不单单是公民的个人隐私受到侵犯，国家的整体利益都将暴露于风险之中。制定有关网络市场数据安全的相关法律规范，有助于从法律角度规定数据的分类、量级、获取、存储、传输，制定电子数据证据固定标准和操作规范，以有效解决公安机关与网络市场运营者数据互通的问题，和《网络安全法》共同构成维护网络市场安全的法律体系。第二，建议制定网络市场信息准则，明确进入网络市场交易主体的信息填报、审核、保密、适当公开的详细规定，设立网络交易主体身份诚信制度，形成网络市场内的行业自律，加强公安机关网络市场监督执法效能。

最后，应当加强现行相关法律之间的衔接。其一，规范刑罚标准，衔接刑法。公安机关具有网络市场监管的执行权和处罚权，但是对于违反《网络安全法》的违法犯罪行为应作何种处罚并没有直接的依据，何种程度为犯罪行为、何种程度为行政违法行为难以认定，仅规定“违反本法的，又构成犯罪的，依照刑法处罚”。但是《刑法》中同样没有相应的法律条文作出解释。因此，针对《网络安全法》《刑法》出台相应的司法解释十分必要，以补充刑法未作出说明的犯罪行为，提供公安机关办理网络市场案件更为明晰的法理依据。其二，规范执法职权，衔接行政法。目前，根据《网络安全法》，网络监管的主体部门所对应的监管职能虽已明晰，但是具体职权划分还未明确，各部门均享有《行政法》的执法权。因此，针对《网络安全法》《行政法》出台相关的司法解释也十分必要，可有效避免网络市场各部门执法职权的交叉重叠，提高公安机关网络市场监督执法的效力与效能。其三，衔接国际法律。网络安全是一个全球关注的热点话题，法国、德国等国家已经形成了较为完备的网络安全监管法律体系。与国际网络安全相关法律衔接，可以将有益于国内法律发展的国际法律转化为国内法，同时可以将国内法律的先进内容向国际输送，加强与国际法律之间的衔接交流，为公安机关在进行跨国网络市场监督活动中争取话语权。[2]

（二）完善公安机关网络市场监督执法取证

首先，完善公安机关网络市场监督执法取证绿色通道。鼓励网络市场运营者开通线上线下协查通道，包括电商平台、第三方支付平台、基础数据服务器公司等在内的网络市场参与者应该积极承担社会责任，具体可包括：本单位或公司设立网络市场基础数据协查取证的岗位，确保协查取证工作落实到个人，同时应当制定合理的协查取证工作标准，在确保安全的情况下突出高效，以此推进公安机关网络监督执法取证工作。其次，落实电子数据证据固定标准和操作规范。公安机关在电子数据取证的过程中要保证电子数据的真实性和完整性。这就要求公安机关固定的电子数据证据必须是第三方数据库中的原生数据，固定过程必须符合相关操作规范，同时应当确保数据传输通道的独立性和封闭性，保证电子数据证据的真实、合法，以此消除违法取证隐患，提高公安机关网络市场监督执法的效能，降低执法风险。最后，加强公安机关网络执法取证专业技术人才队伍建设。公安机关应该直面当前网络监管取证的痛点难点，对相应部门的在职民警开展定向培训，同时可以向社会招录相关专业的新警，夯实基层一线网络监管部门的专业基础。同时配套建立专业人才晋升机制，创造条件让专业人才在网络市场监督执法过程中“发光发热”，干出成绩，确保公安机关网络市场监督执法工作的连续性、稳定性。[3]

（三）完善公安机关网络市场协作执法程序

《网络安全法》的出台，确定了公安机关作为网络安全监管主体的地位，规定了公安机关的监管内容，赋予公安机关网络市场监督执法权，但是具体的执法程序还未进行详细规制。因此，若想破除公安机关网络市场监督执法的困境，还需要细化监督执法程序，制定完备的规章制度，对公安机关网络市场监督执法进行程序规范。同时，围绕法律的时效性展开相关法律法规的梳理排查，对存在冲突的法律进行适应性修订，以便公安机关在网络市场监督执法细则运用时能够确保准确、高效、明晰。此外，完善公安机关网络市场协作执法程序，还需要健全相关的专门法律，比如网络数据安全法、网络市场信息准则等等，以此加强公安机关网络市场监督执法的针对性，在执法实践中可以根据具体情况适用不同法律条款。

公安机关是网络安全监管的主体之一，网络市场安全的真正实现不能仅靠公安机关，还涉及多个政府部门、网络市场运营者以及行业协会。只有相互之间实现协调配合，才能实现网络市场的平稳发展。首先，公安机关要与网信部门、各大网络运营商之间建立常态化信息互通机制。充分将数据资源整合利用，在各级公安机关建立中小网络市场运营者数据定时报备制度，形成以公安机关为主，网信和第三方运营者为辅的管控模式，切实将公安机关网络市场监管的权威性树立起来。其次，要实现公安机关与行业协会之间的权责明晰和信息共享。对于二者之间职能交叉的部分，应当明确公安机关的主体监管地位，防止重复监管或者监管缺位的现象发生。可以依托行业协会的关键基础设施，强化公安机关的数据分析能力，共同致力于维护网络市场安全。公安机关可以在法律允许的范围内，向行业协会共享最新数据，以促进行业协会的良性发展，同时也要鼓励行业协会向公安机关提供数据信息，积极探索公安网络协同监管系统，不断完善公安机关网络市场监督执法。

三、结语

对公安机关网络监督执法现实困境的总结并提出针对性的完善建议，是推动市场监督管理工作发展的必由之路。公安机关作为网络市场监督的主体之一，应当进一步完善网络市场监管法律体系，优化执法取证模式，完善执法程序，切实维护好网络市场安全。