食品流动摊贩监管问题研究

李 静

（江南大学法学院，江苏 无锡214000）

一、我国食品流动摊贩存在的必要性及主要特点

食品流动摊贩的法律含义具体为何，我国法律并没有对其进行统一定义，只是散见于各地规范性法律文件中。目前学界对于流动摊贩的定义仍然存在争议，但是大部分学者从以下几个方面进行了总结：第一，没有经过工商登记或备案；第二，没有固定的经营场所；第三，经营范围和规模都比较小。

（一）食品流动摊贩存在的必要性

首先，我国食品流动摊贩发展历史悠久，与其相关的记载可以追溯到西周时期，如今还可以在各地景点看到贩卖当地极具特色食品的流动摊贩，这个群体在时时刻刻延续着我国自古以来各具特色的民俗和文化，同时也能促进当地经济发展。其次，流动商贩所售卖的食品不仅承载了几代人的记忆，而且物美价廉，因此受到大部分社会群体的喜爱和追捧，迎合了消费群体多样化的需求。最后，流动摊贩的投资成本，对从业人员没有过多的要求，因此投资风险低，收益多且快，是很多弱势群体极好的就业选择。

（二）食品摊贩的主要特点

我国的食品摊贩第一个明显的特点就是具有很强的流动性，往往占用街边、路口、小巷等禁止占用的地点进行摆摊，当执法人员进行检查时他们可以快速收拾经营设施离开。第二个特点是从业人员类型多样化。因为这份工作对于从业人员的文化素养及背景基本没有要求，并且投资成本低，风险小，在大多数人的承受范围之内，此外这类工作所需要具备的技能也简单易学。第三个特点在于经营证件不齐全，因此也缺乏衡量食品的标准，监管上也非常困难。

二、我国对食品流动摊贩的监管现状

（一）食品流动摊贩监管模式变迁

我国食品安全管理模式大致经历了由卫生部门单独管理，过渡到各部门多层级管理，再发展为由食药监部门进行统一监管，其他部门配合参与、协调的监管模式。初级阶段大概在20世纪50年代，当时食品稀缺，食品安全问题不常见。但是，1995年《食品卫生法》出台以及1998年国务院机构改革，逐步形成了食品安全多部门的监管体制。随着2009年我国《食品安全法》的颁布，为了加强对食品安全工作的领导，国务院成立食品安全委员会，以多部委联合分段监管为基本，进行协调指导工作。从此以后，我国开始全面推行以分段监督为主、品种监管为辅的全新的食品安全监管模式，其创新之处主要表现在将监管对象划分为生产、流通、餐饮服务、初级农产品以及进出口食品等不同的领域，分别由不同的部门进行监管。

（二）食品流动摊贩相关监管法律法规不完善

我国虽然对于食品安全问题越来越重视，但是并没有在立法上对其进行统一规制，而是由2009年《食品安全法》对食品流动摊贩的相关内容设置一个大框架，并将此项权力授予地方人大，通过制定各地方的具体管理办法来对框架进行填充，再各自据此对流动摊贩的食品安全进行监管。2015年虽然对该法进行了重新修订，但是并没有对其管理规定进行质的改变，此外，各地方对此立法也不积极，这就导致了小摊贩食品监管工作的开展缺乏法律依据支持的窘况。同时，多层级的制度规定导致各地区对食品摊贩的要求有所差异，这就代表着统一经营主体在不同的地区要求是不同的，如此一来，达不到严格要求的摊贩们就会纷纷涌向制度较为宽松的地区，这对于制度相对宽松的地区来说，无疑加重了食品监管的负担。目前我国食品安全方面的法律仅对食品生产经营过程中的一部分环节或者某类食品作出了专门规定，具有不连贯性和不协调性的特点。

（三）食品流动摊贩的监管主体不明确

对于食品流动摊贩的监管权归属问题，我国对此并没有进行统一的明确规定，而是将这项权利授予各省、自治区、直辖市根据当地的部门职能划分来确定归属，如此一来各个地方的规定也就有所差异。其实在日常生活中行使这项权力的主要还是城市管理综合执法部门，但问题在于并没有法律法规赋予城管这项执法权力，执法工作缺乏正当性的支撑，而且他们缺乏食品安全方面的专业知识，对于流动摊贩生产销售的产品是否符合监管制度的要求也缺乏判断，实践中模糊的监管方式成为常态，制度上也就逐渐成为了灰色地带。

（四）监管体系模糊不清

在新的《食品安全法》出台以前，我国一直采取的是分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管方式，但是在这种情况下极易出现各个部门之间遇到问题相互扯皮、推卸责任的情况。新的《食品安全法》颁布之后，结束了这种监管模式，在一定程度上改善了监管部门职责混乱的情况，提高了现有的监管水平。但是一法难成体系，食品摊贩监管法规的缺失导致监管体系模糊不清的问题长期存在。

三、国外监管制度比较

（一）新加坡

回顾新加坡食品流动摊贩管理发展历程，1971年起新加坡开始创立并实施小贩迁徙计划，由政府设立小贩局，从而实现国家集中、有序、规范地对食品流动摊贩进行统一管理。该措施实施至今，新加坡已经建立了一百多个摊贩中心，足以容纳三万余个摊贩在此经营。为对流动摊贩所制作销售的食品进行严格管控，政府在摊贩中心设置了完善的卫生设施，以及排烟系统、消防系统等相关配套设施。还雇用专门的清洁人员清理公共卫生，包括统一清洗餐具，在保证餐具卫生的前提下，让摊贩将更多的心思放在如何解决自己摊位的食品安全问题上。同时，政府规定工厂、购物中心、办公大楼和多层工业楼必须在本栋建筑物内设立餐厅，对餐厅的配套设施和食品安全进行严格把控，以方便居民就近用餐，逐渐对非法小贩进行取缔。

新加坡政府为了对饮食店摊实行更加系统的评估和监督，在《公共卫生条例》中规定对食品小贩们进行不同情形不同管理的机制。主要通过每年对小贩们进行综合评比，对于综合表现好的给予奖励，差的则列为重点整治对象，如果食品卫生存在不合格现象，将会被处以罚款以及停业整顿的处罚，同时自费公开道歉。

（二）德国

德国对流动摊贩的规制体现在“流动经营卡”制度，即想进入市场经营就必须先获得经营卡。经营卡的取得要求十分严格，首先，要事先准备好工商登记副本、摊贩从业证书以及销售许可证等证书，向有关部门提出申请，虽然申请和审批手续很严格，但是该卡的效力是永久性的，除了经营范围受限外其余不受限。其次，要获得该区域卫生部门颁发的指导书。最后，如果想将摊点设在在公共道路的两旁，还必须取得专门的使用许可才可以进行销售，申请下来的材料也必须随身携带以备有关机关的随时抽查。如果无照或者证照不全将被处以巨额罚金甚至禁止从事相关行业。

四、我国食品摊贩监管对策分析

（一）统一定义，完善法律法规

前文讲到，我国没有对食品摊贩进行统一定义，而是由各地方分别立法。因此首先，《食品安全法》再进行修订时，应该对食品流动摊贩的含义进行权威、统一的界定。同时对监管制度作出更加细致的规定，而不是简单地让省、自治区、直辖市人大制定具体的管理办法。应该形成以《食品安全法》为主导，其他相关法律规范为补充，与其相协调的监管法律法规体系。其次，对于食品摊贩从业者，应当建立统一的食品摊贩准入制度。经营者从事经营之前应当提前申请取得健康证、卫生许可证等经营证照，但是这一过程在确保程序合法的前提下简化申请程序。为了确保流动摊贩能够准确认识到食品安全的重要性，保证其所生产销售食品的安全性和标准性，应当进行统一培训，实行持证上岗制度。最后，对流动摊贩生产及销售的食品进行实时风险监控。可以要求他们将经营资质的材料、销售食品的原材料及来源信息在摊位显眼位置进行悬挂，让消费者参与到对食品摊贩的监督中来，同时也有利于监管部门的监管。

（二）明确监管主体

新的《食品安全法》对食品安全的监管主体进行了明确，由食药部门负责，其他部门进行协助，所以，明确其监管主体尤为重要，面对食品流动摊贩这类庞大的社会群体，其生产经营的过程以及这期间的种种问题应当由食品药品监督管理部门承担专门的监管职能。其他可能影响市容整洁的问题则由城管进行管理。此外，所有的执法者都应当加强培训并通过考核合格才可以持证上岗，以最大程度保证监管效用。

（三）厘正监管系统

首先，要做的就是以新《食品安全法》为原则，督促各地方积极完成关于食品摊贩管理办法的颁布，形成完整的食品监管体系，为以后监管工作的开展打下基础。其次，监管的主导权是否唯一且稳固，这关乎整个监管体系的衔接，因此应当由专门机构对食品摊贩进行食品安全监管，避免出现监管空白。还应当创新观念及管理模式，加大人才投入，壮大监管力量的同时提升监管人员的业务水平，提升监管效用。对于监管范围而言，应当包括申请经营许可、资格审核、其经营设施设备的检查、采购原材料的登记备案等全程。此外还应当借鉴发达国家和地区的监管经验。最后，应当高效利用互联网技术，建立食品安全大数据库，建立食品数据平台，及时更新和推送新的数据信息。

五、结语

对流动摊贩食品安全的有效监管是对人民群众身体健康的保障，流动摊贩已经成为我国社会结构中不可或缺的一部分，如何对其所生产和销售的食品进行有效监督成了当前食品安全监管领域的重要问题。完善流动摊贩的食品监管受到社会发展过程中诸多因素的影响。首先，要完善相关法律法规，让食品监管及食品安全标准有法可依，才可以使食品监管工作切实进行。其次，要明确食品监管主导权。最后，要在符合我国国情的基础上完善监管体系，让社会大众参与到食品监管中来，形成社会共治的良好局面。