新时代基层纪检监察的实践困境与解决策略

王 巍

（中共滁州市委党校，安徽滁州 239000）

改革纪检监察体制是推进新时代全面从严治党的内在要求，也是推进新时代政治文明建设的题中之义。新时代纪检监察体制改革向纵深推进，基层纪检监察体制得到“重塑”，纪检和监察实现协同与融合，纪检监察的整体效能实现“跃升”，体制改革的“红利”充分释放，但与此同时，当前基层纪检监察仍然存在诸多实践困境，因此，探究解决困境的有效策略有助于提升新时代基层纪检监察的实践效能，构筑协调性纪检监察制度网络。

1 新时代基层纪检监察体制改革的重要举措与成效

1.1 重要举措

第一，加强党委对纪检监察体制改革的领导。县乡党委按照中央和省、市关于国家监察体制改革的相关要求，成立改革领导小组，由县乡党委书记担任改革领导小组组长，传达学习中央和省委、市委关于推进国家监察体制改革的会议精神和重大决策部署，研究贯彻落实改革的具体举措，通过常委会会议、改革领导小组会议推进县乡监察体制改革的有效落实。

第二，推进编制划转和人员转隶。在县乡党委的领导下成立监察委员会，在县乡两级设立纪监派驻机构，实现对县乡部门的全覆盖监督，并明确领导体制、职能职责和机构设置。同时，对编制和人员进行全域统筹，在保证原纪委机关人员编制不变的前提下，推动检察院或法院等部门向纪委监委的人员转隶和编制划转，由检察人员或法官转任到纪委监委机关，充实执纪审查一线队伍。另外，腾挪或新建办公场所，落实谈话场所，推进纪委监委合署办公，保障纪委监委办公场地需求。

第三，加强纪检监察业务培训。基层监察委员会成立后，针对纪检干部和转隶干部各自的短板，基层纪委监委机关普遍通过岗位学习、换岗交流、课堂微教学等方式对纪检干部和转隶干部进行业务培训。同时，组织典型案例分析、以案学纪释法等活动提升纪检干部和转隶干部的业务实践水平，提升转岗业务能力与业务水平。

第四，推进工作交流和身份转换。基层纪委监委通过人员交叉配备、混合编成等方式推进纪检干部与转隶干部工作交流，加强认知与实践互动，提升思想耦合度和人际亲和度。同时，加强对转隶人员的关心关爱工作，通过对转隶人员开展全覆盖谈心谈话，推动转隶人员从思想上、行动上融入纪检监察队伍，实现身份认同。此外，基层纪委监委通过开展干部职工文体活动，强化双向互动，加强双向了解，增进（双向）情感交流，实现团体情感融入和团体身份转换，有效凝聚基层纪检监察工作合力。

1.2 主要成效

基层纪检监察体制通过新时代的改革实现了执纪监察效能的整体“跃升”，取得了显著成效。

第一，实现流程重置和监察延伸。

规范和完善了基层执纪审查工作流程，通过对谈话函询、初步核实、立案审查、案件审理和监督管理等关键环节的梳理细化和流程再造，有效解决了基层纪委监委内部协调衔接问题，确保办事有据、工作有序。同时，推进了监察职能向基层延伸，通过乡镇（街道）监察办公室的设立以及村社纪检员、监察信息员、廉情监督员的配备，充分发挥群众监督、社会监督的功能，实现了监督触角和监督网络的有效延伸。

第二，提升了监督效能。

基层纪委监委围绕“重大决策部署、重要时间节点、重要项目、重点事项、重点工作”开展“靶向”监督，采取日常检查、专项督查等方式，深入贯彻落实中央八项规定精神，重点整治违规发放津补贴、违规收送礼品礼金、超标使用办公房、利用名贵特产类特殊资源或地方特产谋取私利等问题，有效查处并通报违反中央八项规定精神案件；通过整合发改、审计、目督等监督力量，推动重大项目动态跟踪督查；通过常态化治理“微腐败”，严肃查处侵害群众利益的不正之风和腐败案件；通过扶贫专项治理和项目督查，查处履职不力问题和违纪违规案件；通过开展扫黑除恶专项斗争监督执纪问责，查处涉黑涉恶腐败问题；通过开展不作为及“懒散拖”问题专项治理，严肃查处消极避事、畏缩避难、推诿避责问题。

第三，增强了纪法衔接。基层纪委监委通过纪检监察干部和转隶干部混编调查的方式，有效发挥了纪检监察干部的思想工作优势和转隶干部的法律专长优势，提升了案件移送审查效率。同时，通过基层纪委监委与域内反腐败司法单位合作，推进党员和监察对象信息采集和动态管理工作，实现了监督对象的全覆盖；通过基层纪委监委与司法机关和行政执法机关协作配合建立党员与国家机关工作人员违纪违法、涉嫌犯罪案件线索移送机制，按照案件管辖有关规定及时向有管辖权的机关移送，增强了纪法衔接和纪法协同效能。

2 新时代基层纪检监察的实践困境

尽管基层纪检监察体制已经进行了新时代改革，有效构筑了新时代基层纪检监察的制度性基础，但是在当前基层纪检监察的实践过程中仍然存在着机制效能困境、监督名实困境、队伍建设困境和法规执行困境。

2.1 机制效能困境

第一，在纪检监察实践中，上级纪检监察机关制发的相关制度机制并没有抄送同级的政法机关，同时，基层纪检监察机关与基层公安机关、检察机关和审判机关协调配合机制“粗放”，缺乏可实践的程序化、精细化机制“安排”，致使基层纪检监察机关和基层政法机关横向实践协同缺失，监督机制的整合性被横向行政机关的职能化身份“撕裂”而呈现碎片化特征，削弱了横向监督机制效能。

第二，机制固化工作成果存在短板，对工作的总结提炼不充分，没有完全把务实管用的经验做法固化为机制，基层成果机制化效能较低，从体制机制层面解决共性问题做得不到位。

第三，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）赋予了基层人民代表大会及其常务委员会对基层监察委员会的审议权、询问权和质询权，但是在基层实践中并没有具体的实施意见，导致人大审议和质询（纪检监察机关）机制可操作性欠损，人大审议和质询机制效能衰减。

2.2 监督名实困境

第一，在监督重大决策部署方面，因为重大决策部署涉及面广、任务重，因此，对于一些政策措施的落实，更多的还是需要牵头部门或行业部门负责抓落实，基层纪委监委的“业务性”监督事实上难以全覆盖，这就衍生出基层纪委监委监督之“名”与监督之“实”的分离、基层纪委监委监督之“责”与监督之“权”的分化。

第二，由于基层信访人对基层纪委监委受理范围理解有偏差，误认为基层纪委监委“包治百病”，导致涉法涉诉、土地纠纷等业务范围外举报较多。同时，不实举报和“戴帽”信访问题突出，有些基层信访人凭借主观臆断给举报对象扣上不作为、乱作为的“帽子”，特别是在个人利益诉求没有得到满足的情况下表现得尤为明显，这种现象与重复信访和越级信访现象共同消耗了基层信访举报工作的大量资源和精力，导致基层信访举报的查实率和成案率偏低。基层信访举报的查实率和成案率偏低实质上是基层纪委监委“名义”监督的主观认定与基层纪委监委“实际”监督的客观事实分离、基层纪委监委监督的“工具化之名”与基层纪委监委监督的“功能性之实”分化的逻辑结果。

2.3 队伍建设困境

第一，基层纪检监察干部办案理念与办案思维固化。转隶干部办案习惯关注违法犯罪，只管“树木”不护“森林”，依纪依规办案思维比较欠缺，不能很好地将党纪党规和法律法规有机结合在一起。

第二，基层纪检监察干部业务能力不强。在基层纪委监委合署办公后，原基层纪检干部既要执纪又要执法，客观上对业务能力和业务水平提出了更高的要求，但是部分基层纪检干部仍然存在能力不足和本领恐慌，对国家法律法规不熟悉，办理职务违法和职务犯罪案件的能力不足。同时，基层监察事务涉及面广、情况繁杂，需要专业化、精细化的“业务”处理能力，但是现阶段基层监察队伍力量普遍薄弱，业务能力参差不齐，难以适应新时代反腐败工作要求。

第三，基层巡察队伍力量薄弱。目前，多数基层采取“一次一授权、一轮一组建”的方式抽调人员组成临时巡察组，抽调人员主要从纪检、组织、财政、审计等系统中产生，人员来源渠道狭窄且不稳定，现阶段仍然不能完全满足基层巡察工作常态化需求。

第四，派驻机构干部队伍建设滞后。在政府机构改革后，派驻机构人员普遍缺额较多，年龄结构老化、业务能力弱化、监督工作虚化成为基层现实“写照”。

2.4 法规执行困境

第一，《监察法》虽然明确基层监委有权对职务违法和职务犯罪进行调查，但是没有明确是否可以办理非职务违法犯罪案件。同时，《监察法》赋予了监察机关从宽处罚建议权，但是该条规定比较灵活，条件较为宽泛，既没有对案件范围进行明确界定，也没有对审定程序作出明确说明，导致基层监委使用从宽处罚建议权时十分“审慎”，不敢大胆使用建议权。

第二，基层纪委监委在执行《监察法》时仍然存在较大不确定性，如监察对象涉嫌职务犯罪，立案后是否停发工资；在指定管辖案件中监委与调查、审理部门承担的具体职责并没有明确规定；在进行党纪政务处分时，是否要“双立案”也无明确说明。这些法律法规的“解释性空窗”消弭了基层执纪监察的法理基础，造成了基层执纪监察的“无力感”与“无依感”，给基层纪委监委的日常执纪执法带来“不确定性”困扰，衍生基层法律法规的执行性困境。

3 解决新时代基层纪检监察实践困境的有效策略

3.1 完善工作机制，增强机制效能

第一，在基层纪检监察系统内部，完善“片区协作”工作机制，优化协作方式，明确协作关系、协作原则与协作程序，形成跨区互动、协同监督的工作机制；在基层纪检监察系统外部，健全纪检监察机关与同级司法机关、监督执法部门定期沟通、线索移交和问题通报机制，并明确沟通程序、移交原则和通报方式，制定明确的实施细则，增强机制的可操作性和可执行性，这样通过横向协同工作机制的完善，实现左右联动、内外衔接，增强协同监督效能。

第二，推动实践创新，促进成果转化，推进请示报告、交叉办案、线索集体排查、审查调查专题会审等举措的实践验证，促进验证成果向可及性机制转化，构建实践成果转化激励机制，促成实践举措—实践验证—举措修正—机制固化链式“传导”，完善基层实践成果试点推广机制，缩短基层实践成果机制化周期，增强基层实践成果机制化效能。

第三，依法保障基层人大审议、询问、质询基层纪检监察机关权力，推动出台具体的实施意见和实施细则，明确基层人大监督原则、程序和方式，完善基层人大对基层纪检监察机关的监督机制，增强人大对执纪执法机关的监督效能，有效防范执纪执法机关价值“偏离”、身份“错位”和功能“异化”。

3.2 优化职权配置，促成名实之合

第一，明确基层纪委监委对一般决策部署监督和重大决策部署监督的职责和权力，明确基层纪委监委日常监督和专项监督的职责和权力，明确基层纪委监委对内监督和对外监督的职责和权力，明确基层纪委监委静态监督和动态（跟踪）监督的职责和权力。依据具体监督事项（事由）合理配置基层纪委监委的监督职责与权力，动态设定基层纪委监委的监督职责清单和监督权力清单，推进基层纪委监委监督职权的具象化实践，有效厘清上级纪委监委与基层纪委监委、基层纪委监委与基层党政部门之间的监督职权边界，促成基层纪委监委监督之责、监督之权、监督之项的统一，实现基层纪委监委监督之“名”与监督之“实”的统合。

第二，推进基层信访问题处置职权的合理划分，基层纪委监委与基层信访局合理确定各自受理信访问题边界，合理划定不同信访问题的处置职权和处置程序。基层纪委监委对受理范围内的信访问题承担处置之责，行使调查处分之权；对受理范围外的信访问题承担移送之责，但无调查处置之权。基层纪委监委应该将受理范围外的信访问题线索及时反馈给相关部门，通过纪委监委与政法系统的问题线索“双向”移送制度和定期通报制度实现职责外信访问题的优化处置。这样在职权划分中实现工作协同，有效提高基层信访的查实率和成案率，促成基层纪委监委“名义”监督的主观认定与“实际”监督的客观事实的有效统合。

第三，针对重复信访问题，可以借鉴终审制度，对重复举报的信访问题，经基层纪委监委判定后，不再受理；对不实举报的信访人，可将个人信息纳入征信系统，提高不实举报的违法成本。

3.3 推进人才培养，夯实人才基础

第一，针对当前基层纪委监委纪检干部与转隶干部知识和业务上的“短板”，可开展“纪检人学法律法规、转隶干部学党纪党规”等专题业务培训，实行“一对一”业务传帮带活动，形成互学互助氛围，提升干部业务知识和业务技能。

第二，可以借助互联网开设“微课堂”或“微论坛”，让转隶干部和纪检干部结合自身工作实际，进行案例评讲或阅读分享，将业务培训成果、纪检监察实务及个人经验方法在微博、微信上分享，总结审查调查的关键点及监督执纪经验技巧。

第三，分类组织实战培训或模拟操练，通过跟班学习、岗位锻炼、实战演练、模拟操练等多种方式开展实战化培训或演练，全面提升基层纪检监察干部的业务能力和业务水平。

第四，加大人才选拔力度，拓宽县级纪委监委人才选拔渠道，鼓励县级纪委监委通过定向遴选、统一公招、非定向选调等多种方式选拔纪检监察人才，遴选政治素质过硬、业务能力突出、专业知识扎实的青年党员充实一线纪检监察队伍，选优配强一线纪检监察干部，夯实纪检监察人才基础。

3.4 建构柔性空间，提高执法效能

第一，推进《监察法》法律解释工作，就是否可以办理非职务违法犯罪案件、从宽处罚建议权、指定管辖案件中监委职责等问题进行解释说明，并制定和出台具体的实施意见和实施细则，提供基层纪委监委执纪执法的法律指引，夯实基层纪检监察的法理基础。

第二，有效赋权，充分赋予基层纪检监察机关“自由裁量权”，鼓励基层纪委监委就贯彻执行《监察法》过程中遇到的执行问题进行自主化探索，根据具体情况灵活处置，根据处置效果动态调适，推进自我管理和独立监察的柔性嵌入，有效建构基层纪委监委执纪执法的自主空间和柔性空间，赋予基层纪检监察实践方式自主性、实践过程独立性、实践程序自适性，有效提升基层执纪执法效率。

第三，建立健全基层纪检监察容错机制，提高试错包容度，建构柔性管理空间，消解基层纪检监察干部的试错风险，降低基层纪检监察干部的试错成本，强化基层纪检监察干部的自主探索动机，有效提升基层执纪执法效能。