关于民办学校资产管理风险管控的研究

郑 克

（温州职业技术学院，浙江温州 325000）

教育资源存在结构性和地区性差异，公办教育资源难以满足全部人民日益增长的教育需求，供给与需求这一突出矛盾为民办教育发展提供了土壤。2016 年修订的《中华人民共和国民办教育促进法》第三条提出民办教育事业属于公益事业，是社会主义教育事业的组成部分。根据2018 年全国教育事业发展统计公报数据统计，全国共有各级各类民办学校18.35 万所，比上年增加5 815 所，占全国比重35.36%；招生1 779.75 万人，比上年增加57.89 万人，增长3.36%；各类教育在校生达5 378.21 万人，比上年增加257.74 万人，增长5.03%。民办教育在国家政策的大力扶持下快速发展，有效缓解了全国各地教育资源不足的矛盾。资产是民办学校的生命线，是民办教育存续发展的基础保障，在民办教育发展的过程中各方都忽视了民办学校的资产管理，各类资产管理违法行为得不到有效监管，民办学校大量校产流失，严重制约了民办教育持续发展。民办学校资产管理风险管控已然成为了民办学校财务管理焦点问题，如何加强风险管控关系到民办教育事业发展和社会稳定，因此加强民办学校资产管理风险管控显得愈发重要。

一、文献综述

（一）国内研究综述

国内诸多学者对民办学校资产管理进行了深入的研究，杨春辉（2019）[1]探析了内部控制与资产管理的关系，通过加强内控意识，建立健全内控机制，提高资产管理效率。韦佩莲（2017）[2]从组织学的角度对资产管理存在的问题进行了分析，提出通过加强机构建设、队伍建设和机制建设全面提高民办学校资产管理水平。朱贺玲和袁本涛（2018）[3]运用新公共管理学提出了政府通过目标管理和表现性评估实现资源优化配置。

吴回生（2019）[4]提出了非营利性民办学校出资人的特别财产权保护，促进非营利性民办学校健康发展。刘强（2018）[5]基于法人财产权模式提出了非营利性高校法人财产权制度建设，实现高校法人独立自主依法办学。田珊（2018）[6]提出了建设信息化管理路径，提高资产管理信息化水平，实现资产精细化管理。

（二）国外文献综述

国外研究学者Carly Lombardo 在研究中提出，对资产有效的管理，可以提高资源的使用效率，可以避免资源的浪费，因此应重视资产管理工作。但在该研究中并未提到相应的管理措施。Yuseon 经过研究经过研究和分析提出，要解决资产管理中的问题需要不断完善资产管理制度，配备专业人员管理，以实现最大的资产利用效率。Raquel Sanvalle 在研究中提出，资产管理工作通过专门的管理软件实现，可以减轻资产管理工作人员的任务压力，使资产管理工作更加高效的开展。Tor shahidehpou 研究认为，资产管理活动是按生命周期进行运动，属于一个动态的管理过程。Nelson M.Anumaka 研究认为，在资产管理中，应加强资产业务流程购置、管理和处置三个环节的管理，要将这3 个环节作为资产管理的关键控制点，从而规范资产管理工作[7]。

（三）国内外研究评述

现有国内研究主要集中于民办学校内部资产管理的研究，涉及制度建设、路径建设、机构建设等方面，提高民办学校内部资产管理水平，达到资源配置优化的目的。国外的资产研究倾向于企业的资产管理研究，尚未对民办学校的资产管理进行深入研究。目前国内外民办学校的相关研究未对政府视角的风险宏观监管进行深入研究，难以为政府加强民办学校资产管理监管提供具有实操性的意见，不利于提高政府提高民办教育宏观管控能力。

二、资产管理存在的问题

（一）产权不确认

财产权是经济所有制的法律表现形式，包括所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等系列权利。新《民办教育促进法》第三十六条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。根据课题组对某市31 所民办学校调研数据分析，5 家办理产权手续，6 家部分办理产权手续，20 家未办理产权手续。举办者通过不办理产权转移手续，以租赁形式让渡资产使用权。目前我国法律法规对民办学校最低出资额未作出明确规定，不确权的行为导致了民办学校资产规模严重缩水，与其办学规模严重不配，进一步加剧了民办学校“低资产高负债”的资产负债结构，民办学校过度利用“财务杠杆效应”，形成了严重的负债危机，对民办学校持续健康发展产生了消极影响。

根据资产的保值增值能力，将土地和房屋（建筑物）划分为重资产，将其他资产归类为轻资产。由于重资产的市场价值较高，重资产的不确权行为进一步导致了民办学校资产规模缩水，轻重资产比例严重失调。对某市133 所民办学校调研数据分析，拥有重资产（房屋及建筑物）的学校仅为60 所，占比仅为45.11%，“轻资产”运营模式成为了民办学校普遍的一种经营模式。60 所拥有重资产的民办学校中，重资产占比过低，与其办学规模严重不匹配。全国各地民办学校破产清算时有发生，由于不确权行为导致民办学校账面资产总额过低和轻重资产比例失调，导致清算收入以弥补终止办学带来后续支出。相对于政府而言，民办学校清算风险很大一部分主要取决于校产变现能力，重资产占比过低，轻资产变现能力弱，大大增加了当地政府的兜底财政负担。

（二）违法侵占校产

某省政府审计报告指出部分民办学校举办者以往来款等形式，长期、无偿占用学校办学经费。北京人文大学资产被侵占案，周某波将北京人文大学校产转移至个人名下公司，然后再将其高价转手卖给了其他企业，获利数亿元[8]。由此可见，民办学校资产被侵占已经成为了民办学校举办者违法获利的一个重要手段。国家法律法规已明确规定了民办学校的法人的财产权，但是由于制度不健全和内外部监督管理不到位，民办学校举办者违法侵占挪用校产的现象普遍存在，严重侵害了民办学校的法人财产权。

（三）账外资产现象

账外资产是民办学校普遍存在的现象，是民办学校举办者获得办学收益的重要渠道之一。某市审计报告指出民办学校在学宿费外无依据收取各类费用。2016—2018 年收取学宿费和伙食费（每年每生5 000 元）之外，按每年每生1 000 元、4 000 元、460 元的标准向学生收取伙食费83.30 万元、晚自修管理费668.80 万元、洗衣费76.91 万元，合计829.01 万元，截留在出纳个人卡内民办学校将超标准收取费用，存入私人账户，而民办学校账上未体现这部分资金，形成大量账外资金。某市某校超标准多收取学费，合计多收取1 370.46 万元。由于账外资产存在隐蔽性较高，政府职能部门监管手段限制，不同职能部门未形成工作合力，种种原因对账外资产难以实现有效监管，导致民办学校存在大量账外资产，这些账外资产源源不断流入举办者个人口袋，严重损害了民办学校资产的完整性，降低了民办学校抗风险能力。

三、原因分析

（一）降低确权损失

新《民办教育促进法》第三十六条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。第五十九条规定，非营利性民办学校清偿债务后剩余财产继续用于其他非营利性学校办学；营利性民办学校清偿债务后的剩余财产，依照公司法有关规定处理。根据课题组调研数据分析，由于历史原因造成，某市所有民办学校均为非营利性民办学校，但是这些非营利性民办学校的绝大多数举办者的办学目的是出于投资办学，获取投资回报，本质上并不属于非营利性民办学校。举办者出于投资成本考量，通过租赁的方式使财产使用权发生转移，举办者依然享有财产的所有权、处置权、和收益权等系列权利，有效规避了确权损失。

（二）建立获利渠道

《民促法》规定非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。非营利性民办学校的举办者将丧失对投资资产的所有权及收益权，但是非营利性民办学校还是成为了举办者首要选择，主要原因是举办者建立违规违法高回报率的获利渠道。非营利性民办学校举办者不办理产权转移，通过租赁的形式让渡资产使用权，一方面降低了确权损失，同时通过租赁形式建立合法获利渠道，每年可以向民办学校收取高额租金，以合法的形式掩盖举办者从民办学校获取办学收益的违法行为。

（三）举办者影响力过大

民办学校由于内部资产管理机制缺失，董事会、理事会或其他决策机构形同虚设，导致举办者对民办学校影响力过大，能对民办学校资产处置行为实施重大影响或者控制，民办学校的资产处置体现举办者个人意志。根据调研分析部分民办学校董事会成员来自学校举办者及其亲属或投资企业股东的比例均超2/3 以上，举办者通过影响或者控制民办学校资产处置决策行为达到资产转移的目的。

（四）外部监督不到位

民办学校重大资产处置缺乏相应监管机制，职能部门与民办学校存在信息不对称的问题，政府职能部门难以及时发现制止民办学校资产恶意处置行为，造成民办学校资产大量流失。政府监管的手段的单一和落后，对民办学校账外资产的违法行为难以及时发现，助长了民办学校举办者获取大量账外资产的违法行为。此外，第三方监督流于形式。基于现有的第三方审计聘任机制，第三方审计缺乏独立性，未能对民办学校重大财务风险点发表具有价值的审计意见，第三方审计未能充分发挥监督作用。现有第三方审计制度未对民办学校应该披露事项未予以明确，第三方有选择性的披露事项，导致政府职能部门执法缺乏有效数据支撑。

（五）违法成本过低

上述提到几所学校的举办者只是被要求对违法所得予以退回，而未对举办者实行惩罚，举办者可以获得巨额的违法收益而违法成本几乎是零，民办学校承担了举办者的所有违法成本。违法成本过低，导致举办者抱有侥幸的心理从事各类违法行为，各类资产违法行为难以得到有效遏制。民办学校的高级管理人员，也未因履职不到位受到任何处罚。这种违法收益与违法成本严重不匹配的情况下，进一步加剧了民办学校资产管理乱象。

四、相关建议措施

（一）建立生均资产挂钩机制

生均资产作为体现办学成本的重要指标，可以有效反映民办学校的办学成本。广大家长选择民办学校的重要原因是民办学校资源配置相比公办学校具有显著优势。从收入与成本匹配的角度分析，民办学校的收费几倍高于公办学校，那么成本也必然高于公办学校。公办学校是满足大众化的教育需求，民办教育是满足个性化教育需求，因此民办学校生均资产至少要不少于同地区和同规模的公办学校生均资产。此外，将资产确权与民办学校核心利益相挂钩，政府职能部门以同地区同规模公办学校生均资产为基准，建立以招生计划、星级评选、财政补贴等系列民办学校核心利益为抓手的审批评定机制，引导鼓励民办学校办理产权转移手续。对低于同地区同规模公办学校生均资产的民办学校，在纯获利政策中实行一票否决制度。将生均资产额与招生计划相挂钩，建立生均资产额、生均建筑面积、生均教师数等指标体系，实现压力倒逼，确保民办学校产权应确尽确。

（二）建立合理奖励机制

目前非营利性民办学校大量账外资产的存在主要原因是由于举办者无法取得合理回报。通过建立合理奖励机制，允许有大量盈余的非营利性民办学校可以向举办者分配办学盈余，以同期银行贷款利率为限，鼓励和引导非营利性民办学校举办者做实、做好、做精民办教育事业，为社会提供优秀的教育资源。目前我国非营利性民办学校的举办的办学目的还是以投资为主，合理奖励机制给非营利性民办学校举办者建立合理获利渠道，有助于缓解民办学校大量账外资产的现象，同时可以引导民办学校举办者立足长远切实做好民办学校。

（三）建立注册资本退回机制

举办者建立“低投入·高负债”投资模式，然后以租赁和借款的形式降低确权损失，导致民办学校资产主要集中在单位价值较低难变现的消耗型资产，资产负债结构不合理，资产保值及抗风险能力不足。建立注册资本退回机制，允许非营利性民办学校在存在清算剩余的情况下可以向投资退回注册资本，消除举办者初始投入的顾虑，引导举办者加大初始投入，优化民办学校资产负债结构，降低民办负债规模，减少民办学校利息费用支出，从而缓解民办学校举办者通过各种违法行为侵占学校办学盈余的现象。

（四）建立分类管理下民办学校重大资产处置机制

在实行分类管理的模式下，重大资产处置也要体现分类管理的理念。营利性民办学校遵照《公司法》相关程序和决议要求，开展重大资产处置工作。非营利性民办学校也要建立重大资产处置机制，对资产处置权利行使人，处置程序、决议方式、决议通过比例进行明确的要求，建立健全民办学校法人治理体系，防止举办者“一言堂”现象出现，真正实现法人财产与举办者个人财产相分离。一是建立集体决策机制。将资产处置事项纳入理事会决议范围，参照社会团体法人理事会运行机制对资产处置事项进行表决。二是建立重资产处置报备机制。民办非营利性学校处置房产和土地处置必须向同级教育职能部门报备，确保政府职能部门了解掌握民办学校重大资产处置情况。三是建立信息公开机制。非营利性民办学可通过职能部门官网和学校相关渠道及时公布学校资产处置情况，充分发挥社会大众监督作用。四是建立资产管理内控机制。民办学校需建立健全内控机制建设，加大对内控机构、权利制衡、职责分离、流程管理等方面的建设力度，确保各主要风险点得到有效防控。资产管理的内控建设主要涉及资产的采购、保管、使用和处置等环节，通过内控机制建设实现相互制约相互监管的机制作用，提高民办学校资产的安全性、效益性和完整性。

（五）推进审计委托制度改革

充分发挥会计师事务审计监督作用关键在于提高会计师事务所的独立性，推进审计委托制度改革，切实提高会计师事务所独立性，充分发挥独立审计监督审查作用。一是保险公司委托制度。民办学校向保险公司购买相应险种，再由保险公司委托会计师事务所对民办学校开展审计工作。二是建立监管部门委托制度。由教育主管部门向民办学校收取审计费用，再由主管部门直接聘请事务所对民办学校进行审计。通过以上两种方式，有效改善会计师事务所在审计市场中的被动局面，有利于提高会计师事务所的独立性，充分发挥外部审计的监督作用。

（六）建立黑名单制

举办者、实际控制人、高级管理人员对民办学校恶意处置资产负有个人责任的应纳入黑名单。对纳入黑名单的个人，根据造成影响程度实行一定年限内或终身不得进入民办教育行业，将恶意处置行为后果与个人责任相挂钩，起到警戒作用，做好风险的源头管控。

（七）提高违法成本

民办学校各类资产违法行为主要是举办者的意志体现，对举办者个人应该予以严厉惩罚，没收违法所得上缴国库，同时予以违法所得数倍罚款，大力提高个人违法成本，从根源上遏制举办者违法思想。除了提高举办者的违法成本外，同时也要强化民办学校高级管理人员责任意识和法律意识。对违法行为负有直接责任的高级管理人员也给予一定程度上的罚款，迫使民办学校管理者尽到相应管理义务，保障民办学校资产完整。