论预算绩效评价中引入准实验研究方法的可行性

朱一菲

（上海市民防特种救援中心， 上海 黄浦 200020）

预算绩效管理是我国在政府绩效领域做出的一项独特创新， 财政部在2011 年首次提出此概念[1]。2018 年9 月中共中央、 国务院联合印发了 《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，标志着我国的预算绩效管理进入了一个崭新阶段[2]。作为我国在政府绩效领域的一项创新， 预算绩效管理成功结合了绩效预算理念和我国的行政实际， 不断发展进步， 取得了非常显著的成效， 但也存在一些问题， 本文对此予以分析。

1 预算绩效管理的源流与在我国的现状

政府绩效概念最早源自西方国家。 20 世纪70年代末至80 年代初， 西方主要发达国家出现了“新公共管理” 运动， 该运动使得绩效与绩效评价概念全面渗透至各发达国家的政府管理领域， 也促使相关领域开始更加注重行政结果及其全面效益的评估。 同期， 为了改善财政收支矛盾， 在这些国家的预算管理领域中， 将绩效理念与预算概念联系起来， 形成了绩效预算。 21 世纪以来， 部分国家开始将绩效评价的内容和结果公开， 引入了公众满意度测评、 平衡记分卡等评价手段， 逐步形成了现在的西方绩效评价体系[3]。

我国的政府绩效概念最早产生于20 世纪80 年代早期。 当时， 我国首先实施了以岗位责任制和目标责任制为形式的评价制度， 但在很长一段时期，这些制度都较侧重对经济效益的评价[4]。 20 世纪90年代后期至21 世纪初期， 正式引入绩效概念后，这套制度开始向注重行政结果及其政治、 经济、 社会全面效益的现代绩效评价转变。 近年来， 我国的政府绩效管理与评价制度逐步发展完善、 推陈出新， 从2011 年起， 将绩效评价试点获取的经验与西方国家绩效预算实例相结合， 提出了预算绩效管理这一全新的管理模式。 此模式以预算为管理对象、 以绩效评价为主要手段， 融合了国外绩效预算理念与中国政府绩效管理的特色， “将预算管理与绩效管理有机结合， 拓展了绩效预算的管理方法”，最终目标是实现对政府行政行为 “事前有目标， 事中有监控， 事后有评价” 的全过程管理[5]。

作为一项新生的制度， 随着其使用范围的扩大和时间的推移， 各级相关部门也在不断地探索研究， 并尝试提出改革的方法。 如2011 年财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》中将三级评价指标框架引入财政口径的绩效评价[6]， 使得从财政角度对行政行为进行量化绩效评价成为各级政府的共识； 2015 年财政部在 《中央部门预算绩效目标管理办法》中提出基本支出、 项目支出以及部门 （单位） 整体支出都要设定绩效目标[7]， 改变了以往主要对项目支出预算实施绩效评价的旧例； 2017 年由财政部出台、 2019 年正式实施的政府会计制度，将政府的财务会计制度从收付实现制改为权责发生制[8]， 使准确计量政府及事业单位的负债成为可能，提供了将政府负债纳入预算绩效管理范畴的制度工具； 2019 年 《上海市市级预算部门 （单位） 整体支出绩效管理办法 （试行）》和 《上海市市级财政政策预算绩效管理办法 （试行）》中都提出， 将预算绩效管理过程补充为事前绩效评估、 绩效目标编报、 绩效目标审核， 事中绩效跟踪内容， 事后政策绩效自评和重点评价、 绩效信息公开， 并且对事前评估的内容、 事中跟踪的结果、 事后评价的结果都提出了应用要求[9-10]， 为预算绩效管理形成一套完整的事前、 事中、 事后管理过程提供了极具价值的范例。

2 现有预算绩效管理评价体系的问题

不难看出， 整个预算绩效管理过程可以分为事前、 事中、 事后3 个环节， 而绩效评价作为 “全过程预算绩效管理链条” 的最后一环， 对绩效管理结果有着直接的评价作用。 因此， 本文从预算绩效评价环节引入经济研究方法的可行性入手， 进行探究和分析。 绩效评价现有实施方法存在整体性问题、专业性问题和有效性问题3 个方面。

1） 整体性问题。 分级预算制度使得每级财政只对本级预算绩效负责， 如果某项政策需要跨级联动、 分级投入， 那么预算使用部门的自评、 财政层面的重点评价以及审计层面的绩效监管都仅对自己负责的层面进行评价。 在这样的前提下， 缺乏对整体实施效果的评价， 也就无法对政策形成一个自上而下、 整体统一的评价结果。

2） 专业性问题。 绩效目标设定的可行性和合理性是预算绩效评价的关键， 现行预算绩效目标的编报权限在各级预算使用部门， 由同级财政审核目标的可行性和合理性。 在实际工作中， 各方协作确定绩效目标是一项复杂的工作， 因此， 无论是业务部门还是财政部门， 都需要大量技术水平和专业素质兼备的复合型人才。 他们既需要熟悉具体的部门业务， 又需要具备财务、 数理统计、 经济、 管理等知识。 然而， 由于地区发展不平衡、 人员编制不足、 人员结构不合理等原因， 一些机构缺少相关专业人员， 因此， 必然会对预算绩效目标的可行性和合理性产生影响。

3） 有效性问题。 绩效目标分定性目标和定量目标两个类型， 定性目标侧重于给出 “是” 或“否” 的评价， 而定量目标则通过数据对比得出结论。 定量的绩效目标既可以从时间纵向维度与历史数据进行对比， 也可以从空间横向维度与不同地区数据进行对比。 因此， 设定定量的绩效目标显然更加清晰明确、 具有更好的可行性。 一直以来， 绩效目标的定量化一直是难点， 主要有3 个方面原因，一是某些部门业务复杂， 要求目标制定者有着较高的业务水平。 二是某些部门倾向于制定较低的定量目标或用定性目标代替定量目标。 因为定量化绩效目标的数值直接影响评价结果， 然而， 现行体制下目标设定者与执行者是同一部门的， 因此如果使用上述方法， 则更容易获得更好的评价。 三是目标实现存在诸多影响因素， 即使达到绩效目标， 也无法证明绩效目标的设定在其中起到了积极影响。 如一些部门业务数据的增长很可能是由于经济周期波动、 自然环境变化等因素带来的自然增长。 在确认预算绩效管理的效果时， 如无法完全剔除这些因素的影响， 或是在设定绩效目标时忽略了这些因素，则预算绩效管理的有效性将会受到影响。

3 引入准实验研究方法的可行性探究

1） 引入准实验研究的原因。 为了解决上述问题， 笔者建议可以引入准实验研究 （Quasi-experimental Study） 方法去解决。 准实验研究在经济学研究领域中被归类为一种实证分析 （Positive Analysis）的研究方法。 经济学分析方法可分为实证分析和规范分析 （Normative Analysis）。 在经济学研究领域中， 实证分析是利用一些统计学和计量经济学方法， 研究两个事件之间的关联关系 （是否有影响）、因果关系 （谁导致了谁） 以及数量关系 （关联关系和因果关系的影响程度）； 规范分析则更倾向于使用已有的、 广泛认可的理论模型进行进一步推导。由于绩效管理制度对预算绩效评价的要求是 “既关注预算资金的直接产出和效果， 又关注宏观政策目标的实现程度； 既关注新出台政策、 项目的科学性和精准度， 又兼顾延续政策、 项目的必要性和有效性”[11]， 因而需要通过对预算执行数据的分析， 研究行政行为和行政结果之间的关系及影响程度。 因此， 对于绩效评价而言， 引入实证分析更契合要求。 其中， 实证分析最严谨科学的方法是基于控制变量法的对照组实验。 该方法是在总体中随机抽取两组样本， 一组对其施加影响事件作为实验组（Treatment Group）， 另一组不施加影响事件作为对照组 （Control Group）， 以被施加的影响事件作为唯一自变量。 该方法的目的是为了证明实验组发生的变化是由该影响事件带来的、 而不是其他因素。 然而， 由于在实际的社会条件中， 很难严格按照控制变量法和对照法来进行实验， 因此在实际的研究中一般会适当放宽约束条件， 采取被称为准实验研究或自然实验 （Nature Experiments） 的方法进行研究。 准实验研究不会主动抽取随机样本施加影响事件， 而是在总体中通过观察与观测， 发现一组可以模拟随机安排的数据， 再将这组数据以是否被施加影响事件为依据， 分别组成实验组和对照组， 再按照实验的方法进行判别， 从而得出结论[12]。

2） 准实验研究方法下预算实施效果探究。 将准实验研究的方法运用于预算绩效管理， 笔者认为可以运用以下方法进行研究和探讨。 在考核一项政策的有效性时， 按预算投入的大小， 将政策实施区域分为重点试点地区 （投入额高于平均水平）、 一般试点地区 （投入额低于平均水平） 以及非试点地区 （投入额为零）。 以空间为维度、 以政策的预算投入规模为自变量， 比较试点地区和非试点地区，通过研究政策实施规模差异导致的政策结果差异，来判断该项预算的实施效果。 具体内容见表1。 作为一种考核方法， 该准实验研究方法直接对政策的整体有效性进行考量， 从而解决了整体性问题； 避免了预算绩效的目标设定环节， 从而规避了专业性问题。 该方法考核结果直观， 可以较直观地看出不同预算实施方法产生的政策结果及其量化差异， 明确地了解行政行为和行政结果之间的关系及影响程度， 从而较好地解决了有效性问题。

3） 准实验研究方法的局限性。 作为一种探究性方法， 准实验研究方法用于预算绩效管理也有其局限性。 一是大部分准实验研究更适用于上级对下级进行战略层面的整体评价， 而用于单个项目预算进行自评时则欠佳。 二是准实验研究需要大量的数据支持， 因此需耗费较多的时间和资金成本。 三是由于并非所有政策事件的数据都可以模拟随机安排， 因此并不是所有政策事件都可以使用该方法。四是该研究中需要未受到影响事件影响的对照组，如果某政策事件是全面放开的， 则没有对照组可言， 也就无法用准实验研究做出评价。

表1 准实验研究方法下政策实施结果与预算绩效管理评价结果关系示意表

4 结束语

综上所述， 我国预算绩效管理经过若干年的摸索与实践， 已经形成了一套较为完整的管理模式。这套管理模式既吸收了国外的经验， 又紧密结合了我国的行政实践， 但仍存在改进和发展的空间。 当下， 预算绩效管理进入了崭新的阶段， 同时也是创新发展的关键时期， 将预算绩效管理与经济学研究方法相结合， 也不失为一种有益的尝试与创新。