基于经合组织国家经验的我国学前教育治理问题与对策*

樊晓娇

(广东第二师范学院 学前教育学院，广东 广州 510303)

一、研究缘起

学前教育是构建服务全民终身学习教育体系的开端，也是健全国家现代治理体系的重要内容。党的十九大报告首提“幼有所育”战略，既包含公平的取向，也有质量上的追求。当前，学前教育仍是我国教育体系的短板，教育资源不平衡不充分问题依然严峻，加快形成完善的现代学前教育治理格局势在必行。相较之下，经济合作与发展组织较早启动了对学前教育的研究，在过去十年间，经合组织国家出现了扩大学前教育服务的趋势，政府的干预力度持续增大，学前教育作为公共物品的属性愈发明显，在公平性、可获得性、可承受性和高质量方面取得了良好成效，这为我国学前教育治理发展提供了多样化参考。

我国早期教育研究经历了改革开放后的逐步恢复到进入21世纪后的高速发展变迁，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》出台之后，学前教育事业受到前所未有的重视。反映我国学前教育现状的研究成果开始增多，例如：岳经纶和范昕对1949年以来我国儿童照顾政策和体系进行了全面梳理，提出了当前“照顾危机”问题以及背后的人口结构变化、经济转型和家庭形态变迁的原因。(1)岳经纶，范昕.中国儿童照顾政策体系：回顾、反思与重构[J].中国社会科学，2018，(9).陈纯槿和范洁琼从教育均衡的视角对全国31个省级地区的学前教育综合发展水平进行了比较，发现近十年来省际教育公共投入不均衡状况并没有明显变化，城乡之间的学前教育质量差异还存在持续扩大的趋势。(2)陈纯槿，范洁琼.我国学前教育综合发展水平的省际比较与分析[J].学前教育研究，2018，(12).袁同成比较了我国与发达国家在儿童照顾时间成本分担机制上的异同，指出当前国际学前教育发展趋势是借助国家和市场力量降低家庭的照顾水平，而我国在全面二孩政策后家庭照顾时间显著增加，但分担结构不均衡导致女性的生育压力持续增大。(3)袁同成.儿童照顾时间成本分担模式的国际比较与中国关照[J].学前教育研究，2019，(11).范明丽和洪秀敏在对十九大后我国学前教育新政策进行分析后指出，今后学前教育的改革方向应该是在确保公平的前提下，明确政府主导责任，重新配置地方各级权责，实行学前教育绩效管理，并分阶段分区域进行试点改革。(4)范明丽，洪秀敏.我国学前教育管理体制改革的历程与方向——改革开放40周年回眸与展望[J].学前教育研究，2019，(1).总体来说，对我国学前教育治理发展研究主要包括扩大学前教育资源供给、优化现有学前教育机构布局、重构学前教育成本分担机制、探索健全质量评估、加强学前教育师资队伍建设等方面。

为解决困扰我国学前教育发展的瓶颈问题，近年来我国学者十分重视介绍、比较和吸收经合组织国家的经验教训。例如，针对我国学前教育决策机制不明晰的问题，胡福贞等通过回顾美、英、法等国学前教育政策的演变历程，提出应当学习其从“双轨制”管理到一体化管理的思路，倡导整合性的教育管理理念(5)胡福贞，覃莉，宋蓉.当代发达国家学前教育保教政策演变及启示[J].教育科学，2016，(6).。刘智成和曹珊指出我国学前教育缺乏质量标准的问题，提出借鉴经合组织《强壮开端》报告中关于学前教育质量工具包的内容，从明确政府责任、促进家庭社会对学前教育的参与、建立质量评估数据库等方面进行改进。(6)刘智成，曹珊.强势开端Ⅲ：背景、内容及启示[J].学前教育研究，2013，(5).刘磊和毕钰在优化我国教育机构布局问题上，比较了欧盟主要国家对私立机构发展的不同策略，建议采取以英国为代表的后福利制度主义的合同外包策略。(7)刘磊，毕钰.欧盟国家发展私立学前机构的经验探究[J].比较教育研究，2015，(12).霍力岩等对比了中国与经合组织国家在毛入园率、公共财政投入比例、生均经费等方面的差别,发现仍存在明显差距，建议拓宽学前教育资源，提高学前教育整体投入。(8)霍力岩，孙蔷蔷，陈雅川.中国与OECD国家学前教育发展的比较研究[J].基础教育，2017，(3).吕武关注我国学前教育的家庭教育成本，介绍了经合组织国家多种方式降低家庭教育负担比重的具体策略，建议在保证公立幼儿园机构的基础上逐步扩大对私立机构的支持。(9)吕武.近年OECD国家幼儿教育经费投入趋势研究——基于《Education at a Glance：OECD Indicators 2010～2015》报告的分析[J].外国中小学教育，2016，(12).田方、黄瑾考察经合组织国家的早期教育课程设计,发现其通过共建幼小课程教学方法以避免教学质量发生衰退，并建议我国从制度建设和有效监测等方面进行改进等。(10)田方,黄瑾.高质量早期教育成效何以延续?——OECD国家早期教育和保育课程框架的特征分析及启示[J].中国教育学刊，2020，(5).总体而言，现有研究偏重以中微观视角讨论国际学前教育的具体问题，还没有从治理的视角进行宏观透析，对经合组织国家改革背后的逻辑和各项改革之间的关联性阐释不够，所考察国家也多集中于英、美、澳大利亚等国，对其他经合组织国家着墨较少。对此，本文尝试从治理的角度分析当前我国学前教育发展的现状及困局，并以经合组织国家的经验教训为镜鉴，提出应对之道。

二、学前教育治理相关概念解析

尽管学前教育在促进幼儿认知能力方面的价值已经被广为接受，但实现低门槛和高质量的学前教育服务并非易事，“学前教育治理”概念的提出正是对这个问题的系统性回答。大体上，学前教育治理覆盖旨在影响学前教育供给和需求两端的制度设计和具体政策，包括但不限于直接提供学前教育服务、向市场机构提供财政支持、对适龄家庭给予育儿补贴、制订育儿假期等等。学前教育治理的核心在于如何在行政部门内部、跨层级政府之间、公共部门与私人部门之间进行决策分配和责任划分。(11)SB Kamerman.Early childhood education and care:an overview of developments in the OECD countries[J].International Journal of Educational Research,2000,(33).

(一)治理与教育治理

“治理”在一般意义上指协调社会生活的方法和途径，治理理论反映的是20世纪80年代西方国家政府迫于内外双重压力而进行的变革，外部压力是指由于全球经济一体、超国家组织协同以及跨国间政策扩散和交流增加而导致的政府结构变化，而内部压力则源自决策过程中更多的参与者、中层政府的兴起、国家权力的下放和碎片化以及私人部门对公共政策的介入。(12)Andrew C.，M.Goldsmith.From local government to local governance-and beyond?[J].International Political Science Review,1998,(2).治理的重心在于协调过程，强调公私部门的持续互动。(13)俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001，(9).治理涉及市场治理、等级治理和网络治理，其中，市场治理利用供求关系机制调度公共资源，等级治理通过传统的自上而下的官僚体制进行组织，而网络治理则以扁平化类型协调不同行动者的非正式关系。在教育政策领域，治理被视为在内部压力下激发的公共管理类型变革，教育治理意味着多元化的教育治理主体，不同参与者间的伙伴关系，公私部门之间界限的模糊化，以及在明晰的教育目标之下更具弹性的教育政策。遵循善治的理念，教育治理的目标是实现“好的教育”：最低要求是规范教育秩序、提高教育效率，最高要求是提升教育效能、实现教育公平。教育治理体系就是体现上述教育治理理念和目标的制度安排。

(二)学前教育治理

教育治理研究在相当长时期内几乎完全忽略了幼儿早期的教育，这与教育的发展历史有关。在西方，早期教育发端于19世纪初期的私人慈善运动，主要是为有特殊需要的儿童提供生命保护和生活照料。二战后，伴随福利国家的兴起，幼儿保护与儿童教育开始纳入公共事务范畴，但最初仅仅是作为对贫困家庭子女或处境不利儿童的一项社会救济措施。这也解释了为何早期教育未获得如同义务教育般的重视：后者是真正的“教育”系统范畴，而前者不过是社会保障或公民健康事务。(14)Astiz,M.F.,Wiseman,A.W.，Baker,D.P.Slouching towards decentralization:consequences of globalization for curricular control in national education systems[J].Comparative Education Review,2002,(1).

学前教育治理是指各级政府、公共部门和私人机构在实施和管理学前教育政策以及相关服务上所做的努力。学前教育治理在20世纪90年代后逐步成为教育研究与实践的重要议程，原因可以归结为以下几个方面：首先，大脑科学研究表明，生命的头几年对个体的学习能力和环境适应能力至关重要，对早期教育的投入无论对个人还是国家来说都具有重大的经济和社会回报；其次，一个易于获得并且可靠的幼儿保教系统有利于提高妇女就业水平，提高家庭收入并升级消费水平，这又为儿童成长提供更为优渥的条件；再次，早期教育有助于阻断贫困的代际传播，推动生命周期的起点公平与社会阶层间的流动；最后，现代早期教育治理是对传统“保育”和“幼小衔接”两套体系的重新整合，在行政体制设计上尤为复杂。(15)闫坤，孟艳.教育阻断贫困代际传递类型的国际比较研究[J].国外社会科学，2019，(6).

当前对早期教育治理的重要性认知在于相关服务是否易于获得和负担得起，是否符合教育质量的设计要求，是否满足当地教育需求，以及是否能推动教育公平。在政府层面，早期教育治理是协调不同行政部门之间和各级政府之间的教育计划，确保教育目标更为一致。在社会层面，早期教育治理应当有助于更好地匹配服务供给侧与需求侧两端，促进早期教育资源在不同地区间自由流动。在家庭层面，早期教育治理是要确保不同类型的家庭都能获得教育服务。

(三)学前教育治理体系

学前教育治理体系是对全部学前教育参与者的合作过程的规范性描述。参照我国学界对于“教育治理体系”的定义，学前教育治理体系是指以学前教育制度为主体，体现学前教育价值取向，并贯彻相应的学前教育政策的系统。(16)陈金芳，万作芳.教育治理体系与治理能力现代化的几点思考[J].教育研究，2016，(10).对“治理体系”的关注意味着将视角从对具体学前教育政策(如课程设置、财政补贴)或独立项目(如创新计划、评估指标)转向对宏观架构的审视，即讨论所有的学前教育发生过程是如何被“粘合”进一个相互依赖与协同的安排之中。

从经合组织国家近年来的发展动态来看，对学前教育的持续重视使得各国不断改进其治理体系，共同目标为更大的服务覆盖面、更高质量的服务内容、更连贯一致的政策衔接。但在不同国家之间，学前教育治理体系差异很大，体系的基本形态与其行政传统和经济状况密切相关，并依据市场规律及意识形态变迁而不断修正，其结果就是形成了一个糅杂多种机制安排、多级治理和多个参与主体的复杂组合。而在我国，学前教育治理体系包括学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系三部分，其中管理体制是指落实各级政府主导的管理和监督责任机制，办园体制是指各类不同性质幼儿园的发展路径和总体布局，政策保障体制则是指围绕学前教育立法所开展的有关机构规划、资源配置、课程体系、师资队伍建设等的法规体系。

三、我国学前教育治理现状和主要问题

我国学前教育自20世纪80年代开始重新获得发展，在“优生优育”理念的倡导下，学前教育特别是幼儿托管事业快速成长，集体办园和机关单位办园是这一时期的主要办园方式。但随着学前教育在20世纪末逐步进入市场化，学前教育服务尤其是3岁之前的教育服务改由社会力量供给，家庭教育负担随之增大。(17)洪秀敏，陶鑫萌.改革开放40年我国0～3岁早期教育服务的政策与实践[J].学前教育研究，2019，(2).2010年，随着国家教育改革规划和学前教育发展意见的颁布，确立了政府主导、社会参与、公办民办并举的教育治理体系建设方向，学前教育开启了新一轮大发展和大跨越。党的十八大后，在“幼有所育”和教育公平理念的指导下，学前教育投入有了大幅增长，服务能力和教育普及水平快速提升，基本建立起学前教育公共服务体系。

(一)当前我国学前教育治理现状

依据国家学前教育规划要求，我国学前教育的目标包括普及、普惠和优质3个方向，广覆盖、保基本是发展原则。教育部2019年中国学前教育年度报告显示，为了确保学前教育快速普及，中央财政安排168.5亿专项教育资金，通过资源扩容工程向学前教育资源薄弱的省市提供定向支持。随着各项投入明显提升，2018年底我国学前三年毛入园率达到81.7%，普惠性幼儿园覆盖率为73.1%，两项数据逐步接近国务院所提出的85%和80%的目标。历年《中国学前教育统计公报》表明，2019年全国共有注册各类学前教育机构28.12万所，而该数据最早可追溯的1992年为17.25万所，即过去20余年我国幼儿园机构年均新增数量达4000多所；2019年在园幼儿4713.88万人，毛入园率为83.4%，而1990年两项数据分别为1972万人和32.6%，近30年入园率提高了将近50%。此外，全国学前教育教职工491万余人，专任教师276万余人，均为改革开放以来的最高。

为将学前教育从“增量”转向“提质”，我国重点从教学大纲和师资建设两个领域着手推动学前教育高质量发展。2012年教育部制定《3～6岁儿童学习与发展指南》，首次从健康、语言、社会、科学、艺术等角度描述不同阶段儿童的发展标准，推广生活认知和游戏课程的教育理念，初步遏制了教学方式和教学内容“小学化”趋势。同时，为解决学前教育教师队伍不足的瓶颈，近年来我国通过扩大教师编制、转岗、落实师范生对口入职等方式补充教师，并在各省探索非在编教师工资待遇保障制度，农村地区非在编教师薪酬逐步纳入财政预算。同时，通过扩大幼师“国培计划”、规范新教师入职培训和非对口专业教师转岗培训、设置教师行为准则等方式，促进师资水平的提升。

(二)我国学前教育治理存在的问题

1.政府在治理中的职能分散与监督缺位

尽管我国学前教育较之过去有了明显发展，但发展不平衡不充分的问题依然突出，表现为优质学前教育资源供给十分紧张，城乡间学前教育发展水平仍有较大差距，监管体制也比较薄弱。这与政府在学前教育治理中的主体职责不明晰、多部门间职能分散却又存在明显缺位有密切关系。当前，除教育部对学前教育政策和相关标准进行管理外，还有多个部委参与学前教育服务，例如，发展改革部门负责制定学前教育总体规划，卫生健康部门督导学前教育健康保健以及3周岁以下儿童的托育工作，城乡建设部门承担教学用地和配套设施的建设和验收，人力资源与社会保障部门负责教师的薪酬待遇和职称评聘，市场监管部门对民办幼儿园的收费状况进行监督，此外财政、民政以及宣传、政法等机构也拥有学前教育的部分治理权。过多部门参与学前教育治理在实践中带来两个主要问题，一个是财政资金的使用过于分散，往往是用于校园硬件建设上的投入较多，而用于提高教学品质、教师待遇、儿童技能拓展项目等关键领域上的投入较少；另一个是决策冲突和协调难的问题，一个典型例子是小区配套幼儿园建设，由于多个部门间在审批程序上还没有形成并行联动的机制，难以做到规划、建设和投入使用同步推进，新校园“建而不用”的情况屡有出现。多部门分散管理还造成学前教育监督环节的缺位问题，由于各部委在分管领域都拥有部分监督责任，客观上削弱了教育部门的监管意愿，尤其是在最关键的环节即教育内容的质量监督上存在明显短板。调查显示，目前我国共有27个省份没有设立专门的学前教育监督机构，监管责任多交由兼职人员落实，即便是少数设立了专职机构的地方也仅拥有2～3个编制，难以满足质量监管的要求，由此造成一些幼儿园特别是民办幼儿园在课程内容、教师资质、教学设施等与教学质量直接相关的环节上缺乏制度性的监督。

2.地方对学前教育治理参与的积极性不高

“入(公办)园难”和“入(民办)园贵”是当前学前教育广受诟病的两大难题，而地方对学前教育治理的参与度不高则是其中重要根源。按照我国学前教育规划的设计，学前教育服务实行属地化管理原则，地方政府是发展学前教育的责任主体，省、市两级政府负责制定地方性教育规划和相关配套措施，区、县级政府负责执行本区域学前教育的各项工作。但在实践中，由于财权与事权不匹配，地方政府对发展学前教育的积极性不高。在2010年以前，不仅学前教育的财政投入总量低，而且教育支出完全由地方政府承担，城市地区由区、县政府筹集，农村地区则由乡级政府筹集，中央几乎没有任何财政支持。(18)张志勇.亟须通过学前教育立法破解“六大难题”[J].人民教育，2018，(9).2010年以后，这一情况得到了部分改变，不仅新增教育投入向学前教育倾斜，且中央和省、市都增设专项经费，但学前教育投入占全部教育投入的比重仍然偏低，且地域间分布极不平均，越到基层所承担的学前教育成本越高。《中国教育经费统计年鉴》显示，2018年地方学前教育经费投入平均占当地教育财政总投入4%左右，各地方对学前教育的财政供给水平很大程度上取决于地方自身财力，其中北京、上海等少数经济发达地区比重达到9%，而大部分地区均低于4%，东北地区以及西南等省份这一比例只有2%。面对财力紧缺的情况，各地方对公办园生均经费标准的设定普遍偏低，统计显示共有11个省份的年度生均经费标准低于600元，个别省份甚至只有300元左右，远不能满足学前教育的实际支出需求。

除了支出压力以外，学前教育不属于义务教育，在教育考核体系中显示度不强，也是造成地方政府对学前教育参与度不高的原因。在非义务教育体系中，高中教育更能体现地方教育政绩，与高考升学率等指标相比，学前教育入园率等指标在地方教育部门的考核位阶中较低，在地方治理的“锦标赛模式”下，学前教育容易成为被忽视的领域。在这一思维下，地方政府更愿意通过服务购买、将民办幼儿园转为普惠幼儿园等较为简单的方式提高学前教育普及程度，而不是通过提高公办幼儿园、集体办园比例等方式解决入园难问题。

3.学前教育机构过度市场化的挑战

在财政投入总体偏低而地方对学前教育办学积极性不高的情况下，我国学前教育机构市场化的速度加快，自2005年起，民办幼儿园进入快速生长时期，每年新增幼儿园中超过一半为民办幼儿园，超过四分之三的新增幼儿选择入读民办幼儿园，可以认为我国学前教育入学率的攀升主要是依靠民办机构推动。据教育部统计数据显示，2019年我国共有各类性质注册幼儿园281174所，其中民办幼儿园173236所，占全部幼儿园的61.6%，而由地方教育部门开办的公立幼儿园为90015所，仅占32.0%，在西部省份地区，公办幼儿园比例更低，而如果算上更多不在册的民办幼儿园数量，公办和民办幼儿园之间的数量差距更大。事实上，在许多贫困区县往往只有一到两所公立性质幼儿园，其余绝大多数是民办，公立幼儿园在当地影响力不高。

学前教育市场化是提高入园率、满足不同层次家庭教育需求的有效补充，但过度市场化也带来了诸多问题。不少民办园在局部地区形成了某种程度的市场垄断，价格逐年上涨，月均数千甚至上万的“天价园”比比皆是。对此，职能部门要么不闻不问、任其发展，要么在矛盾积累、舆论聚焦的情况下简单“一刀切”予以关停，造成在学幼儿的失学问题。过度市场化还对我国学前教育质量提出了挑战：一是进一步削弱了政府对学前教育的参与意愿，对学前教育的发展把控力和监督力也随之下降；二是加剧了部分民办园教学内容“小学化”倾向；三增加了家庭抚育支出，间接阻碍了家庭生育意愿；四是有损学前教育的公益性定位，违背教育公平的发展目标。此外，由于监督覆盖面不足，许多民办园在办学资金去向、教职人员遴选、教学场地安全等环节存在隐患，容易引发重大公共事件。

四、经合组织国家的实践经验

当前我国学前教育治理存在的三大瓶颈问题，也是世界学前教育治理普遍存在的难题，经合组织及其成员国在多年前即已开始探寻对这些问题的解决之道。1998年，经合组织启动了儿童早期教育和护理研究(Early Childhood Education and Care，ECEC)，旨在分析教育制度与教育政策对学前教育质量的影响，为各国应对治理困境提供行动方案。在该研究的指导下，经合组织成员国相继进行了学前教育治理改革，取得了明显成效。回顾过去20年来经合组织国家的改革路径可以发现，其学前教育治理存在3个关键策略：行政整合、权力下放、适度市场化。尽管不同国家在侧重点上有所差异，但多数国家都遵循了这3个发展策略。

(一)行政职能整合策略

经合组织国家学前教育的行政划分一般分为两种，一种是双层行政模式，另一种是一体化或整合行政模式。在双层行政模式下，国家根据儿童的年龄将相关职能划分为“护理”和“教育”两类，并建立了不同的行政部门与之对应。通常来说，“护理”服务由社会福利部门或公共健康卫生部门负责，而“教育”服务则由教育部门负责。一些传统欧洲国家如法国、意大利、荷兰等迄今为止仍然保留着这种保育-教育相分离的行政结构。在某些情况下，可能会有多个机构或公共项目同时指向同一类儿童群体，造成一定程度的资源浪费。经合组织的研究表明，这种泾渭分明的治理模式还经常引起学前教育法规、资金以及课程体系的平行甚至相互抵触，对于幼儿而言则意味着每隔数年便要在不同的教学体系中进行切换，从而带来身心上的不适应。(19)OECD.Starting Strong:early childhood education and care[R].Paris:OECD Publishing,2001.此外，国家对两个阶段教育工作者的职业定位和薪金也大不相同，处于“护理”阶段的儿童教育服务倾向于雇佣卫生专业出身的工作者，其薪酬相对较低，而在“教育”阶段几乎都由主修教育专业的教师负责，其薪酬也更为丰厚。(20)Clara Silvaa,et al.ECEC in the European Union:analysis and governance of ECEC systems of four member states[J].Open Journal per la formazione in rete,2018,(1).

为克服双层行政模式的弊端，越来越多的国家采用或转向一体化的行政治理结构，学前教育逐渐发展为结合照料护理和知识技能获得，并在教育部主持下整合全部幼儿教育的服务。在这一结构中，全学龄前阶段的教育服务供给被组织为一个连续的综合体系，包括单一决策权、集中管辖、课程连续性、不受地域影响的受教育权、统一的师资认证、形态相近的服务供给机构、一视同仁的财政支持、同一的教育目标。(21)Peter Moss.For a new public early childhood education[J].Forum,2015,(2).在北欧国家如挪威、丹麦等，教育部为6周岁以下儿童提供所有的学前教育服务，针对婴幼儿的发展规划、教学场地、教学设计、开放时间与高年龄段儿童的服务往往相似，儿童往往与接受过相同专业技能培训的教员一起，遵循相同的教学指南，学前教育的费用政策在不同阶段也大致持平。瑞典是最早将幼儿保育和教育进行融合的国家，自1996年将社会责任部的家庭日托班、休闲活动中心、学前班等名目繁多的机构移交教育部统一管理后，瑞典创建了一个完整的学前教育课程体系，在整个学前教育阶段执行相同的教育主题，对所有阶段的教师重新进行资格认定。尽管在政治和哲学层面对于将学前教育完全纳入现行教育制度存在一定的争议，譬如担心这种合并会使对儿童的身心健康政策和其他福利项目边缘化，又或者在一定程度上限制了学前教育的传统教学方法，但更多的研究表明，与多部门分头治理的结构相比，一体化结构是扩大学前教育可获得性、公平性以及减少儿童在不同阶段间多次转化适应的理想选择。(22)A Meade，V Podmore.Early childhood education policy co-ordination under the auspices of the Department/Ministry of Education[R].Paris:Unesco Workshop,2002.

(二)治理权下放策略

与国家层面的行政职能集中化的策略相匹配，大多数经合组织国家正逐步将学前教育服务的供给权和问责权转移给地方政府，这是一种彻底的分权策略(decentralization as devolution)，而不是简单地由地方代为执行的委托分权(decentralization as delegation)，目的是发挥地方教育资源特色和优势、推动决策者接近服务接受者、促进决策民主化以及减少官僚主义。(23)G E Karlsen.Decentralized centralism:framework for a better understanding of governance in the field of education[J].Journal of Education Policy,2000,(5).经合组织在其系列报告《强壮开端》中提出了学前教育服务的4个主要分权维度，即教育公共资金配置权、最低教学条件要求设置权、课程开发与教材编撰权、质量监督权，依照这4个维度对经合组织国家的治理权下放状况进行评估。结果显示，除爱尔兰、捷克和新西兰等3个成员国保持着中央对学前教育的完全治理权外，其余国家均在不同程度上进行了权力下放改革。其中，美国、英国、加拿大、德国等主要经合组织国家采取了以州(省或大区)为主导的学前教育治理方式，国家一级政府不再以具体决策、规定、监管或评估等手段掌控学前教育发展，而是通过一个框架性文件和广泛的培育目标来指导地方教育发展方向，国家议会通常采取整笔不带条件的拨款方式将教育资金转移给地方支配，而州议会拥有教育税收决定权，可以自行拟定学前教育法规，州政府则决定不同性质教育服务机构的比重，制定差异化的教学课程和学习时间。(24)Michiel S.Vries.The rise and fall of decentralization:A comparative analysis of arguments and practices in European countries[J].European Journal of Political Research,2000,(38).挪威、瑞典、芬兰以及日本和韩国等成员国采用的则是分权直达市一级的策略，州(省或郡)一级没有教育管辖权，市议会以及市政府被授权征收学前教育相关税费，自主决定教材选择和教学方式。

放松中央控制的积极影响是有利于各地方根据自身传统和资源特色进行教学安排，同时使得学前教育利益相关者特别是父母有效地参与到学前教育的质量提升和监督工作中。尽管一些国家如法国、意大利和比利时等在中央层面保留了对学前教育治理的法定监督权，但更多地国家倾向于交由地方政府、教育协会以及社区、家长委员会等组织对学前教育进行监督问责。在这些国家中，地方教学顾问、教师和家长能够一起确定教学方案并记录目标实现的进度，家长是当地教育管理委员会的主要成员，可以就师生配比、课程计划等作出决定。当然，伴随着治理权的下放，经合组织国家面临着一个共同的难题，就是如何在提高教育自治权与解决不同地区间教育公平之间取得平衡。农村地区、贫困地带和需要额外支持的儿童学校(如少数民族和特殊教育学校)往往会成为改革中获益较少的一方，地方必须有足够的资金和强有力的政策导向对这些地方的学前教育进行兜底。(25)Kroger T.The dilemma of municipalities:Scandinavian approaches to child day-care provision[J].Journal of Social Policy,2015,(4).

(三)适度市场化策略

学前教育机构市场化或私立化(privatization)是近年来备受关注的话题，适度市场化或者说是可控的市场化逐渐成为发展的共识。按照经合组织的划分标准，学前教育机构分为3类，即公立学校、公助私立学校(government-dependent private institutions)、完全独立的私立学校(independent private institutions)，经合组织认定只要学校接受来自公共财政的资助占其全部运营收入的一半以下，即可视为独立的私立学校，而实际上几乎所有的经合组织国家都获得了公共资金的支持，只是所占比例高低不同。(26)OECD.Starting Strong 2017:Key OECD Indicators on Early Childhood Education and Care[R].Paris:OECD Publishing,2017.当然，在大多数国家，私立教育机构大多属于非营利机构，营利机构规模很小，并且要获得公共资金补贴必须遵守相关的教育法规，满足政府制定的基本办园标准，这也说明学前教育在经合组织国家中更多的被认为是一种公共物品，而不管是否由公共部门提供。

受新公共管理运动的影响，大多数经合组织国家都允许非营利和营利机构参与学前教育供给服务，不过不同国家的市场化程度差异很大，且市场化策略的目标各有不同。来自经合组织的统计报告表明，英国、德国、日本和以色列等国家，3周岁以下儿童的学前教育机构有80%以上属于私立学校，3～6周岁儿童的学前教育机构中也有一半以上属于私立性质。在这些国家看来，市场化是丰富家庭教育选择、改善教育服务质量的治理工具，政府通过大量教育拨款和严格的教育标准控制，实际上将私立学前教育内化为公共资源，同时也借助市场化经营者的管理经验和技术工具来提高教育机构的供给效率和创新能力。新西兰和爱尔兰则是两个几乎完全依靠私立机构提供教育服务的国家，对它们来说市场化的目的在于快速提高学前教育的普及率，尤其是向那些难以获得主流服务的少数群体儿童提供教育服务。在法国、西班牙、意大利等传统大陆国家，因其教育哲学强调平等优先、保障儿童权利，对市场化策略采取了较为谨慎的态度，幼儿入读私立机构的比例一般不超过30%，呈现出以公立为主、私立为辅的混合结构，市场化策略的目的偏重于发展特色教育。(27)Ingela Naumann.Towards the marketization of early childhood education and care?Recent developments in Sweden and the United Kingdom[J].Nordic Journal of Social Research,2011,(2).

值得一提的是，近年来私立学前教育机构的不断扩张引发了经合组织内部的广泛讨论，焦点主要是对学前教育服务监督不足和质量下降的担忧。经合组织曾多次提出市场化与持续低质量的学前教育服务之间的联系，认为只关注服务群体的扩大很可能导致政府失去对这一阶段教育的掌控，长远来说既不会带来社会生产力收益，也不能满足儿童健康成长的要求，还会带来“市场失灵”的后果，因而呼吁各国重新审视对私立学校的约束机制，并建立更强有力的监督。

五、经合组织国家经验对我国的启示及建议

(一)经合组织国家经验的启示

当前经合组织及其成员国对学前教育治理的发展趋势是迈向更为连贯的0～6周岁全龄段课程、更趋于一致的教育目标、更大的公共资源投入、更高标准的教师资格，以及构建多方协同共治的教育服务质量监督。在学前教育治理的3个关键策略，即行政整合、治理权下放和适度市场化上，大多数经合组织国家遵循了相近的发展路径。得益于学前教育治理方式的提升，这些国家在学前教育普及率、公共财政投入占比、生均经费、课程系统化、师资队伍专业化水平等关键指标上均有了长足提升，对当前我国深化学前教育治理改革提供了有价值的参考。

1.从经合组织各国的学前教育行政结构组织来看，国家一级参与学前教育治理决策和服务实施的部委数量很关键，部门参与“越少便是越好”基本获得认同。许多国家已经完成了从多头分管到“保育护理”和“学前教育”双轨并行，再到全年龄段一体化行政的治理变革，这种变革在前期必须付出相对较高的整合成本，例如部门职能的转移、机构人员的调配、多套教育法规的融合修正以及教育工作者的再培训，但长远来看集中化的行政体系更有利于克服不同教育阶段的课程鸿沟，更好地保障幼儿的受教育权，并提升学前教育领域在国家政策议程中的优先地位。将学前教育职能移交给教育部门也意味着学前教育特别是低龄幼儿教育真正成为教育体系的一部分，而不仅仅是由家庭自行决定和提供的备选项目，这对那些不具备教育条件的家庭来说无疑是一个促进起点公平的契机。然而，随着学前教育和初等教育的融合度越来越高，一些传统的学前教育教学方法可能会被侵蚀，“学历化”“小学化”迹象可能会加重，这就需要在教学目标导向上加以约束。

2.与教育行政一体化改革同步协调，将更多的治理职责和权限下放到省(州)一级政府甚至是更低级别政府的策略更有效地满足了不同地区的教育需求和情况。经合组织倡导中央部门不再指定必须遵循的具体教学内容或者教学方式，而是应当设定广泛的教育目标，并提供限制性更少的转移性拨款。地方应当掌握一定的教育公共资金来源，例如专项税费或其他募集方式，并可以就学前教育学制、机构设置、课程安排等问题，与教育利益相关者(社区成员、父母、教学工作者)共同协商。针对部分地区教学资源力量薄弱的状况，中央政府可以制定特别条款以扶持和规范这类地区的教学，作为解决地方自主与保证全国教育公平之间的补充手段。值得仔细斟酌的是对于教学质量的监督权划分问题，目前存在两种截然不同的声音，一种主张认为应当为中央部门保留这一职能，以确保各地区之间的学前教育水平大致相当；另一种主张则认为监督权应当由学校教学督导与家长委员会负责，目的是提高监督的针对性。考虑到当前我国各地学前教育发展状况不平衡较为突出，且教学机构在自我监督能力上并不完善，保留中央一级的教育监督权较为合理。

3.市场化(私立化)是应对教育公共资金短缺、缓解学前教育供求矛盾、丰富家庭教育选择的可行途径，但应当保持适度可控的范围。在经合组织国家中，尽管存在营利性的教育机构，但绝大多数国家将学前教育定位为基本公共服务，因而所有类型的机构都必须遵守本国的教育法规，并与主流教育方向和价值观保持一致。政府会对符合条件的私立机构提供与公立机构一致的政策支持以及经费补贴，同时也会制定最高价格管制避免“天价幼儿园”出现，在特殊情况下还会为经营不善的私立机构提供纾困援助，这些举措的目的就是保证在不同类型学校就读的儿童拥有同等的受教育机会。教育机构市场化也会带来一些挑战，比如部分私立学园会变相降低教学设施标准或缩减教学人员配置，这需要通过完善建园标准、落实教学督查等予以应对。市场化并非放任自流和野蛮生长，相反，市场化要求更周密的约束安排和更有力的引导。

(二)建议

学前教育治理是国家教育事业发展的一项系统性工程，是党和国家致力于解决当前重大民生“痛点”的庄严承诺。改革开放后特别是近十年以来，我国学前教育工作取得了长足进步，但整体上看，受制于历史遗留原因和制度设计等影响，学前教育仍是我国教育体系中的短项，其中突出的问题是职能部门过于分散、协同效果不佳，地方政府有责无权、推动学前教育发展的意愿不强，以及依赖民办私立供给、学前教育的公共属性不明显。而经合组织及其成员国在多年探索的过程中对上述问题上提出了解决之道，即通过减少行政部门参与提高教育决策效率和行动力，通过增强地方权限带动地方学前教育探索积极性，通过规范私立教学机构经营抵御过度市场化风险。基于经合组织国家的实践经验，对我国学前教育治理提出以下建议：

1.明确学前教育的主导部门及其职责

借鉴经合组织提出的对学前教育行政职能进行有效集中的建议，应当在中央层面明确学前教育的主导部门及其职责。按照我国当前的教育职能划分，短期内可以实施以教育部为主导，发展改革、卫生健康、社会保障等部门配合的一主多辅结构，中长期则宜过渡为教育部门单一管理的结构。为确保学前教育发展方向的一致性，解决当前教育方向不明、课程散乱的状况，宜由教育部制订全国学前教育课程指导意见，明确学前教育的培育目标和基本原则。

2.扩大地方对学前教育的自主权

借鉴经合组织国家在扩大地方政府教育治理权力上取得的成效，针对当前我国地方政府参与学前教育服务积极性不高、能力不足的现状，宜建立央地合作、以省级为主的治理模式，重点改善地方政府的财力困境，将学前教育发展纳入教育考核当中。在体制机制上，应当允许地方政府自行拟定学前教育法规，鼓励不同地方在学制安排、入学年限、课程形式等领域有所突破。在提高地方办园能力上，除继续扩大中央教育转移支付外，应当允许地方积极开拓学前教育资源，多渠道挖掘教育空间。在具体教学模式上，应当鼓励先行地区结合自身条件和区域文化自主探索学前教育课程体系。

3.警惕过度市场化陷阱

应当将教育市场化作为我国学前教育多元布局的有效补充，而不是过度依赖市场推动学前教育普及。为及早解决学前教育服务供给不足问题，调动市场力量参与学前教育发展必不可少，但应当坚持“公办园+普惠性民办园+集体办园”为主导的教育布局，坚持学前教育作为公益性事业的特征。对于营利性民办幼儿园，一方面要允许其按照市场规律发展，另一方面也要对其办园理念和教学目标进行引导，同时加强风险防控工作，对其资金去向和师资背景进行摸底排查。

4.为后续改革预留空间

对于一些当下尚未引起重大关切、但在部分经合组织国家中已经呈现的问题，建议在未来《学前教育法》立法工作中予以考虑。比如是否考虑安排学前教育家庭补贴，其适用范围如何确定，不同家庭的申领资格是否有所区别等等。又比如在推动0～3周岁阶段与3～6周岁阶段之间的保育体系衔接、幼小衔接前一年的预备期等节点上，是否借鉴经合组织所提倡的全年龄段统一规划模式，抑或延续当前不同阶段区别对待的方式，或者交由地方自行决策。此外在探索社区办园、建立学前教育质量评估、提高学前教育师资门槛等方面，也需要纳入未来规划考虑中。