青海藏区乡镇政权建设与地方治理推进机制研究

贺 冬

(1.宜春学院 政法学院，江西 宜春 336000；2.江西财经大学 产业经济研究院，江西 南昌 330013)

实现民族地区的社会稳定是新时期党的民族政策的重要价值取向，也是创新社会治理，构建和谐社会的重要内容。青海藏区是一个以藏族为主的多民族聚居区且基本上属于全民信教地区，自然条件差、发展起点低、历史欠账多，城乡发展差距明显，跨越式发展任务艰巨，多民族杂居，多种宗教并存，多元文化相互碰撞和交汇，是民族关系复杂而敏感的地区，极少数极端民族分裂分子在国际敌对势力的怂恿下不断挑起民族矛盾，试图破坏民族团结，破坏国家的统一。当前青海藏区社会结构正在发生深刻变化，社会矛盾多元多样多发，这对乡镇政权执政的合法性提出了更高的要求。因此，加强乡镇政权建设与提升地方治理能力，对整合青海藏区社会力量，破解地方治理的困境，创新地方治理模式，维护社会稳定，构建和谐社会，实现地方治理体系与治理能力现代化具有十分重要的意义。

一、坚持和改善乡镇党委的领导是推进青海藏区乡镇政权建设与地方治理的根本保证

青海解放之初，革命与反革命，颠覆与反颠覆斗争形势十分严峻。马步芳家族反动军官不甘心失败，密谋策划、网络残余，先后在循化、化隆及贵德的昂拉等地，胁迫煽动群众，挑起了反革命武装暴乱，大肆烧杀劫掠，各县的区、乡基层政府更是横遭叛匪围攻，许多陷于敌手，严重危害人民生命财产安全和刚刚建立起来的人民政权。面对复杂的形势和严峻的挑战，中国共产党根据青海藏区经济社会严重滞后，民族宗教问题交织的复杂情况，制定了“积极慎重”的方针，“如把放弃宗教信仰作为入党的一个条件，那我们在许多少数民族地区的建党工作，就几乎是不可能的。”因此，我党决定，对“虽然有宗教的信念和感情，却承认党纲和党章，并在实际上积极执行党的号召和指示的工作的劳动人民中的觉悟分子和革命知识分子，在经过一定的考验之后，应当允许其入党。不要把放弃宗教信仰作为入党的一个条件，让他们入党后，在长期的党内教育和革命实践中，帮助他们逐步冲淡和消失其宗教信仰。”[1](P16)通过发展少数民族群众入党，建立健全党的基层组织，至1953年底，青海全省新建党支部413个，发展新党员2970名，其中少数民族党员715名。全省党支部综述达到505个，党员总数为5269名，其中少数民族党员732名。与此同时，各级党组织特别注意培养少数民族干部，至1953年底，全省已有少数民族干部3471名，占全省乡以上干部总数的17%。[2](P5)中国共产党的这些建党措施有效地巩固了青海藏区新生人民政权。鉴于解放初期青海藏区的特殊情况，乡镇政权在青海藏区农村牧区广泛宣传党在当时的各项政策，尤其是党的民族、宗教政策，稳定人心，团结各族各界人士；组织民兵和解放军一道剿灭散匪、平息叛乱，巩固各级人民政权；调解民族纠纷，改善民族关系；减租减息，粮油统购，控制物价，发展生产，恢复经济；在农区实施土地改革，推行农业合作化，在牧区试办牧业合作社和公私合营牧场；组建商贸机构，增加商品供给；发展医疗卫生事业，诊治地方病、流行病，提高人民健康水平；扩建、增设各类学校和文化单位，发展教育文化事业；培养民族干部和当地干部，加强各级政权与各族人民的密切联系。[3]中国共产党在解放初期对青海藏区乡镇新生政权的巩固，有效地保持了社会平稳过渡，稳定了社会秩序。

中国共产党是青海藏区乡镇政权建设与地方治理的领导核心，这是由中国共产党在国家政权中的地位和作用决定的。党对国家政权机关的领导，在地方是通过各级党委来实现的，在乡镇则表现为乡镇党委对乡镇政权组织(主要由乡镇人民代表大会和乡镇人民政府构成)的领导。乡镇党委对青海藏区乡镇政权的领导，主要是政治、思想和方针政策组织方面的领导，具体的方式有：一是乡镇党委经过法定程序，使党的路线方针政策变为乡镇政权的强制性措施，实现乡镇党委对乡镇政权的领导；二是通过充分发挥乡镇政权机关的作用，实现乡镇党委对乡镇政权的领导；三是通过党组织的工作，培养、选拔和推荐优秀干部，特别是懂藏汉双语的少数民族干部担任乡镇政权机关的领导职务，实现乡镇党委对乡镇政权的领导；四是通过说服、教育、动员等党的思想政治工作，实现乡镇党委对乡镇政权的领导；五是通过充分发挥共产党员的先锋模范作用，实现乡镇党委对乡镇政权的领导。在我们深入青海藏区六州农村牧区田野调研时发现，以县、乡矛盾纠纷排查调处中心和村(牧)调委会为重点的矛盾纠纷排查调处工作网络不断完善，定期排查、信息预警、应急处置的工作机制不断健全，矛盾纠纷排查化解工作逐步走向经常化、制度化和规范化。然而少数基层干部在处理矛盾纠纷过程中为了求快求稳，常常采取有悖于政策和原则的资金协调办法，无形之中错误引导农牧民群众走“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的不正常途径，致使部分农牧民群众养成无论大事、小事都涌向县、乡政府，寄希望于上级机关和上级领导的行政干预以达到个人或群体的目的。在牧业区，一些群众越界放牧或抢占虫草采挖点，致使纠纷械斗不断发生。一些地方乡镇党委政府每年要花费大量精力，组织大量人力，调解虫草资源纠纷，甚至动用大批警力维持社会秩序，但每年都要面对此类问题，却没有找到根本性的解决办法。乡镇党委对青海藏区地方治理的领导，一是针对当前农村牧区基层党员干部的思想状况及作风方面存在的问题，要加强农村牧区基层干部及农牧民群众思想政治教育，不断丰富教育内容，创新教育形式，注重教育效果，提高党员干部的整体素质；二是建立健全各项规章制度，完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，强化对农村牧区党员干部职权行为的监督制约，规范基层干部的行为。三是从对藏区乡镇高压式维稳的管控走向多元参与，共同合作，构建“党委领导、政府主导、多方参与，共同治理”的社会治理长效机制。总之，乡镇党委是党在青海藏区农村牧区的战斗指挥部，无论是加强和改善乡镇党委对政权建设的领导，还是坚持和改善对地方治理的领导，都必须把加强乡镇党委的自身建设放在首要位置，搞好乡镇政权建设和地方治理就有了根本的保证。

二、发展壮大集体经济是推进青海藏区乡镇政权建设与地方治理的物质基础

“基础不牢，地动山摇”，乡镇政权作为党在青海藏区基层社会的行政力量，肩负着带领农牧民群众脱贫致富，发展经济的重任。随着社会主义市场经济体制在青海藏区的确立，乡镇经济正逐步向以社会分工为基础的专业化和社会化的方向发展，乡镇区域内各生产和经营部门、各企业之间，企业和农户之间，以及生产的各个环节之间的互相依赖、互相制约的关系日益密切。这样一个复杂的经济系统，任何一方面的单独管理，都不能发挥其整体功能和效益。生产的社会化，要求有一个具有权威的中心来统一组织和管理。在乡镇行政区域内，这个中心当然只能是既能代表国家利益又能代表本区域内全体人民利益的乡镇政府。[4](P107)另外青海藏区各类矛盾纠纷的经济内容日益突出，农村牧区经济发展滞后，受藏传佛教的深刻影响，自我发展内生动力不足，贫困落后的面貌没有根本改变。经济利益成为影响青海藏区社会稳定的主要因素，如越界放牧、采挖虫草、草山纠纷、边界冲突等事件的发生，背后无一不带有经济利益的影子，因土地、森林、草原、矿山、水源等方面的利益之争在青海藏区近年来有增无减。青海省是一个农牧业省区，是全国四大牧区之一，大多数农牧民群众生产生活上对资源的依赖程度十分强烈，围绕资源争夺而引发的矛盾纠纷可谓司空见惯。这些矛盾纠纷错综复杂，归根结底都是经济发展滞后，利益分配不均所产生的。

发展壮大集体经济，夯实青海藏区乡镇政权建设与地方治理的物质基础，首先要明确认识，统一思想，增强发展的紧迫观念。乡镇政权机关属于典型的“吃饭”财政，保工资，保运转是每个乡镇政权机关首要考虑的事情。因此，乡镇党委、政府要进一步强化主体意识，把发展壮大集体经济，提高集体经济收入，带领农牧民群众致富，整顿软弱涣散基层党组织，作为当前和今后“三基”建设的重要任务。对经济基础好的村(牧)委会要加强指导，帮助做大做强；对有一定发展潜力的村(牧)委员会要派出得力的指导组帮助找准发展的突破口，促进其加快发展；对经济基础薄弱的村(牧)委会要分析原因，找准优势，拓宽思路，采取强有力的措施帮助发展。其次要积极探索发展壮大集体经济的有效途径。结合青海藏区农牧业优势，成立专业协会、新型农牧民经济合作社等，开展技术指导、信息传递、物资供应、产品加工、市场营销等服务，以有偿服务方式增加集体经济收入。再次要制定落实发展壮大集体经济的优惠政策。积极探索土地、税收、产业、金融等方面的鼓励支持举措，支持集约合法开发和经营集体山林、土地、水面、矿产等资源，把资源转化为经济发展的优势。只有乡镇村牧集体经济壮大发展了，农牧民群众收入增加了，就为乡镇政权建设奠定了强大的物质基础，地方治理问题才能有效缓和，并最终从治理走向善治。

三、培养高素质的干部队伍是推进青海藏区乡镇政权建设与地方治理的决定因素

青海藏区特殊的地域文化、特殊的社会环境、特殊的维稳地位，决定了加强农村牧区干部队伍建设的高度政治性和极端重要性。乡镇政权建设与地方治理的决定因素在于乡镇干部队伍，因为无论职能体系如何重构，组织结构如何调整、运行机制如何规范、体制建设如何调适，如果没有一支精干的、高质量的干部队伍，一切都是空谈。所以建设一支政治强、结构优、素质高的干部队伍，事关青海藏区经济发展进步、社会和谐稳定的大局。长期以来，分裂与反分裂、渗透与反渗透的斗争一直没有停止。民族分裂分子有的活动在国际社会，有的活动在国内地区，或造谣中伤、挑拨离间，或阴谋策划、制造事端，甚至制造骚乱、组织叛乱。青海藏区处在同境内外反华分裂势力斗争的最前沿。近年来，境内外分裂分子在国际反华势力的策动支持下，不断调整策略、变换手法，加紧对青海藏区的渗透破坏和分裂活动，青海藏区反分裂、分渗透的任务更加繁重，斗争形势更加复杂严峻。同时，随着改革开放的不断深化，青海藏区正在步入快速发展期和矛盾多发期。一方面，原来以个人依附于“单位”而存在的社会组织结构逐步被打破，农牧民群众加快向城镇转移，外来人口逐步增加，人口流动日益频繁，不同民族群众之间的文化传统、宗教信仰、风俗习惯和生活方式碰撞交流日益加剧；另一方面，土地流转、草山归属、拆迁安置等问题带来的社会矛盾日益凸显，不同群体之间的利益诉求调和难度加大，突发性群体事件、集体上访、越级上访呈现上升趋势，社会治安形势依然严峻。另外，虽然改革开放后青海藏区经济社会各项事业得到长足发展，农牧民群众生活水平不断提高，发展环境进一步优化，封闭落后的面貌得到极大改善。但由于受历史原因和自然地理条件限制，青海藏区发展基础薄弱、市场开发条件差、自身发展能力弱，经济社会发展相对滞后。与发达地区相比，青海藏区属于经济欠发达地区，农牧民群众致富奔小康的愿望更加迫切，改变贫穷落后面貌的任务更加艰巨。随着行政体制改革不断深入，乡镇政权职能发生了深刻变化，原来简单的管理职能，正在被更加复杂和多元化的工作所取代，青海藏区推动经济发展、改善社会民生、维护和谐稳定等方面的任务越来越重，广大农牧民群众对乡镇政权的要求越来越高。但由于受思想意识和能力素质等方面的制约，青海藏区乡镇干部的执行力、创新性还不强，少数干部工作作风不扎实、工作方法简单粗暴，一定程度上影响了党和政府在农牧民群众心目中的形象，导致青海藏区一些基层边远地区党群干群关系紧张，执政基础薄弱。因此，必须培养一支高素质的干部队伍，必须通过教育培训，着力从思想理念和方法技巧上提高广大基层干部应对复杂局面、处理复杂矛盾的能力，避免因处理不慎而使矛盾激化、事态扩大，努力为青海藏区经济社会发展营造一个安定祥和、团结稳定的社会环境。

青海藏区乡镇政权干部队伍建设必须从实际出发，首先立足于反分裂反渗透的复杂严峻形势。乡镇干部必须在大是大非面前，态度明确，必须针锋相对地与民族分裂主义和非法宗教活动进行斗争，只有这样才能维护青海藏区社会稳定。也只有同各种分裂活动进行坚决有力的斗争，打击民族分裂主义分子的嚣张气焰，使乡镇干部在尖锐复杂的斗争中提高对分裂活动的识别力和抵制力，才能使民族团结进步成为舆论强音、成为社会共识。乡镇干部也只有通过自觉捍卫各民族群众的根本利益，才能在青海藏区基层社会筑牢民族团结、祖国统一的铜墙铁壁。其次立足于青海藏区经济社会文化相对落后的实际，着眼于青海藏区经济社会文化发展的客观要求。正是由于青海藏区经济社会文化发展相对滞后于周边的西宁市、海东市，更远远落后于东部发达地区，加上较为严酷的自然地理条件，使该地区生活条件相对艰苦，乡镇干部待遇偏低，干部流动频繁，断层现象十分突出。再次立足于青海藏区民族关系复杂、宗教氛围浓郁的特点。青海藏区多民族交错聚居，多元文化并存，宗教氛围浓郁。正确处理民族关系，正确对待宗教信仰，这是乡镇干部的一个重要职责，事关青海藏区的社会稳定和国家的长治久安。最后立足于青海藏区乡镇建制的实际和乡镇政权机关的实际，建立一支相对稳定的、精干的乡镇干部队伍。青海藏区经济结构比较复杂，民族成分居多，历史渊源及其流变也呈现出复杂性的特点。在这些因素的影响下，青海藏区的乡镇建制特点迥异。由于该地区自然条件和生活条件较为严酷，财政供给能力低下，而精准扶贫，脱贫攻坚，实现现代化的任务又很繁重，这就要求干部队伍应保持相对稳定，且以精干高效为宜。那么如何提高青海藏区乡镇干部队伍的素质？一是要强化乡镇干部队伍的党性锤炼，进一步强化乡镇干部队伍的党性教育培训，坚持用党的最新理论成果武装基层干部头脑，引导干部队伍坚定政治立场，明辨大是大非，树立正确的民族观、价值观、权力观和事业观。二是健全脱颖而出的选人用人机制。探索科学灵活的选任方式，遵循《干部任用条例》的基本原则，创新乡镇干部队伍选拔程序，探索建立破格提拔制度，给有真才实学的优秀年轻干部搭建平台。在选拔比例上适当地向少数民族干部倾斜，重视在基层和生产一线培养选拨干部，把基层工作经历作为年轻干部选拔任用的重要依据，建立来自基层的党政领导人才培养链。拓宽选人用人视野，进一步扩大干部工作民主，不断创新和改进民主推荐方式方法，探索建立民主推荐权重分析制度，适当加强乡镇领导班子、分管领导和组织部门在干部推荐方面的权重。三是坚持在实践中培养锻炼干部，积极搭建一线磨炼平台，根据年轻干部的个性特点、专业特长、岗位需要及培养目标，选派年轻干部赴综治、维稳、信访、党政、项目推进等一线岗位进行压担锻炼，到重大中心任务和“急难险重”工作中强化实践磨炼，促使年轻干部在最复杂、最困难的环境下接受考验、增长才干。简而言之，在青海藏区基层一线培养高素质的干部队伍是一项重要的组织任务，但只有创新干部选拔任用机制，加上乡镇干部的自身努力，高素质的乡镇干部将会不断在基层涌现，这就为青海藏区乡镇政权建设与地方治理提供具有决定意义的有利条件。

四、提高基层干部依法行政能力是推进青海藏区乡镇政权建设与地方治理的制度保障

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。”依法治理是提高社会治理法治化水平的重要措施，是社会治理的重要组成部分，社会治理的关键是做到依法治理。在社会治理的实践中，要注重强化法治保障，强调依法治理，要充分遵循法律，做到依法治理，着力促进社会治理的法治化，提高社会治理法治化水平。青海藏区多民族多宗教并存，地方社会治理任务艰巨，近年来，随着我国改革开放而产生的政治、经济等社会的深刻变革，利益格局的调整和价值观念的复杂多元，一些具有地域、民族或宗教倾向的意识与观念如本土认同、宗教认同、民族认同开始在藏区复苏，加之藏区基层政权建设相对滞后，现行国家法律宣传与教育普及不够深入，以及法治队伍力量不足、执法素质不高甚至存在有法不依、执法不严等现象，因而部落习惯法又死灰复燃，重新在藏区特别是偏远牧区蔓延，对当地政治、经济、文化教育各个领域产生了广泛而深刻的影响。[5]部落习惯法的复燃对基层政权依法行使权力、有效发挥政府职能所造成的影响及危害日益严重。比如当地政府在落实、衔接有关重大工程建设项目的征地、开工、安全保卫等具体工作时，由于习惯势力依照习惯法主动参与进来，并无端干预相关事项的落实，造成基层政权职能弱化、发挥作用受阻、权威不能树立。又如基层政权建设尤其是在发展牧民党员和开展党、团、妇等工作时，来自习惯势力方面的守旧、排他思想的干预影响较大，使基层党建工作和党群关系受到冲击。[5]因此，提高基层乡镇干部依法行政能力关系到乡镇政权在广大农牧民群众心目中的地位和权威，更关系到农村牧区社会和谐稳定。

由于地处偏远，封闭落后，青海藏区大多数农牧民群众接受现代高等教育机会少，文化水平不高，加上部落习惯法和藏传佛教的双重影响，导致农牧民群众现代法治观念淡薄。而乡镇干部作为基层行政管理活动的执政者，也存在法治观念不够强、对相关法理知识的理解不够深入、服务行政的理念落实不到位等问题。青海藏区乡镇政权依法行政环境的特殊性，面向农牧民群众的法制宣传网络不够健全使得很多措施难以落实到位，部分农牧民群众不懂法律或者对法律法规一知半解、片面理解，辨析能力不强导致容易受人蛊惑，党群干群关系紧张，出现无理上访甚至越级非法上访。群体性事件很容易被国内外分裂渗透势力利用，大做文章，混淆视听，误导农牧民群众的正常判断。在我们走访调研的部分乡镇中，“一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在”，因此，在青海藏区乡镇政权建设与地方治理中首先应端正对依法行政本质的认识，消除影响依法行政的思想障碍。在法治理念上，由注重“治民”向注重“治官”转变。在责任意识上，由注重公民责任向强化政府责任转变。其次强化青海藏区基层干部的法治思维，推进地方治理法治化。当前青海藏区社会转型时期的诸多矛盾是由利益诉求而引发的，有效化解各类矛盾和冲突，乡镇政权要善于运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定，善于运用法治思维和法治方式从严管党治党。在矛盾纠纷化解过程中，要将工作方法与法治理性有机地结合起来，融法、理、情于一体，不断促进社会和谐。基层干部要提高依法行政能力，必须要善于运用法治思维和法治方式促进经济社会持续健康发展，不断改善法治环境，以达到法治环境、法治思维与法治方式、经济社会发展相互促进的良性循环。最后要完善监督机制，强化权力制约，为乡镇政权依法行政铺平道路，确保基层干部依法行政效果。英国政治家阿克顿勋爵说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，所以权力必须受到监督和制约，否则必然导致腐败。在监督主体层面，要落实乡镇人大的权力，强化人大监督；坚持司法独立，完善司法监督；切实推行乡镇党务政务公开，加强农牧民群众的监督。总之，要提高基层干部依法行政能力就必须实行全方位的有效监督。

五、牢固树立“三个离不开”和“五个认同”意识是推进青海藏区乡镇政权建设与地方治理的思想条件

针对当前青海藏区乡镇政权建设中的少数党员干部理想信念不坚定，“双重信仰”问题(党员信教现象)、“三化”现象严重(组织观念淡化、纪律观念松化、宗旨观念弱化问题)，及少数党员干部应对复杂局面的能力不够强，有些党员干部思想麻木，对社会动态关注不够、掌握不准，对可能出现的突发性事件，不能超前预测，及时消除各种不稳定隐患；有的在群体性突发事件面前束手无策，不善于集中民智，整合民力，有效地调配社会组织资源；甚至有的面对复杂问题，方法简单，态度生硬，使矛盾纠纷激化等等。个别党员干部在民族宗教问题上态度含混，认识模糊，还不能很好地区分两类不同性质的矛盾，分不清合法宗教活动和非法宗教活动的界限，缺乏“积极应对，妥善处理”的能力等等问题，首先应从坚定党员干部理想信念入手，加强形势教育和马克思主义宗教观教育，使党员从思想上真正明确宗教的本质和社会作用，分清民族的风俗习惯和宗教信仰的界限，分清群众信教自由和党员坚持理想信念的界限。其次乡镇政权应坚持以社会主义核心价值体系为引领，大力弘扬以爱国主义为核心的民族精神，通过开展主题教育实践活动、举办报告会和座谈会、开展舆论和典型宣传、组织宣讲活动、进村入户走访谈心等多种形式，教育和引导青海藏区广大基层干部和农牧民群众牢固树立“三个离不开”(汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开)思想和“五个认同”(对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国共产党的认同、对中国特色社会主义的认同)意识，坚定自觉地同达赖集团的分裂活动做斗争，坚决维护民族团结，维护祖国统一。

当前青海藏区进入了历史上发展速度最快的时期，各族人民自信心、自豪感、凝聚力得到进一步增强，干部群众正以饱满的热情积极投身到藏区改革发展稳定中。但长期以来，达赖集团勾结西方敌对势力利用民族、宗教问题对我国实施西化、分化图谋。在西方敌对势力的支持下，境内外“三股势力”相互勾结，狼狈为奸，企图分裂祖国的罪恶行径路人皆知。针对当前达赖集团变本加厉地在青海藏区进行渗透和分裂活动，我们一定要牢固树立“三个离不开”思想和“五个认同”意识，筑牢维护民族团结，维护祖国统一的思想防线。“三个离不开”思想和“五个认同”意识是防范渗透、抵御分裂的有力武器，我们一定要深入揭批达赖集团的险恶用心，加强各民族交流交往交融，不断巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义新型民族关系，铸牢中华民族共同体意识。

综上所述，坚持和改善乡镇党委的领导是推进青海藏区乡镇政权建设与地方治理的根本保证，发展壮大集体经济是推进青海藏区乡镇政权建设与地方治理的物质基础，培养高素质的干部队伍是推进青海藏区乡镇政权建设与地方治理的决定因素，提高基层干部依法行政能力是推进青海藏区乡镇政权建设与地方治理的制度保障，牢固树立“三个离不开”和“五个认同”意识是推进青海藏区乡镇政权建设与地方治理的思想条件。