新《证券法》语境下的我国信息披露制度完善探讨——以重大安全事项为核心*

郑依彤， 李 晋

(1. 华东理工大学 法学院，上海 200237； 2. 华东政法大学 国际金融法学院，上海 200042)

2018年末爆发“疫苗事件”影响力至今犹在。事件起始于国家药品监督管理局的一则通告，称长生生物科技股份有限公司(下文简称长生生物)的“冻干人用狂犬病疫苗”在生产中存在造假行为。随后媒体再曝出长生生物早在2017年便因销售不合格“百白破”被吉林省食药监局立案调查，并最终被处以344万元的处罚。也就是说，一年内，长生生物曾两次出现疫苗质量问题，其中有一个关键细节是，关于“百白破”被调查和处罚的信息，长生生物均未对外信息披露。2020年，新《证券法》正式施行，新法进一步提高信息披露要求，并设专章规定相关制度，可谓重视。但对照疫苗事件和其他企业重大安全事故(1)本文所指的重大安全事件，是指造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害的事件。根据下文提到的证监会发布的《关于修改〈关于改革完善并严格实施上市公司退市制度的若干意见〉的决定》，重大安全事件主要涉及“国家安全、公共安全、生态安全、生产安全和公众健康安全”五大领域。，如毒奶粉事件(食品安全)、天津港爆炸事件(危险品运储涉及公共安全)、某火电站塌方(生产安全)、油轮沉没导致污染事件(环境安全)、长江三峡游轮失事事件(交通安全)、红黄蓝幼儿园虐童(教育安全)等案例便会发现，当前的信息披露制度在理念、内涵、方式上仍有不足。本文便以重大安全事件为切入点，首先梳理信息披露制度的理论成果、规范体系和实践情况，明确现有制度对披露企业重大安全信息存在不足的原因，其次论证强化涉及重大安全事项信息披露在现实和理论上具有必要性，最后提出进一步完善我国信息披露制度的建议。

一、文献综述与预期创新

信息披露制度是资本市场的基础设施，它的核心价值在于弥合投资者与上市公司间的信息不对称，遏制上市公司的欺诈行为，提升证券市场的有效性。我国对信息披露制度的研究方向和内容与资本市场30年的发展历程紧紧联系。20世纪90年代，随着我国资本市场建立和第一部《证券法》实施，学者开启对这一制度的初步研究。李晓红，夏春琴根据当时的法律制度归纳信息持续披露制度的法定形式、内容及标准，并提出落实责任是完善信息披露制度的关键。(2)李晓红，夏春琴.信息持续披露制度探析[J].政法论丛,1996,(3).王远明认为信息公开是证券法律制度的重要原则，并指出当时证券市场信息披露不真实、不准确、不及时、不全面等问题。(3)王远明.略论上市公司信息公开法律制度[J].政法论丛,1998,(3).进入21世纪的第一个十年，随着市场和制度不断完善，对信息披露制度的研究也更为深入。不少学者将目光投向信息披露的起源地英美两国，通过比较借鉴提出诸多先进理念。蒋美云比较中美的发行制度和信息披露规则，提出转变发行制度、重视季度报告和预测性信息等观点。(4)蒋美云.中美证券市场信息披露制度比较[J].商业经济与管理,2001,(11).同时，会计学界加入对信息披露制度的研究更拓宽人们对这一制度的理解。田昆儒，齐萱，张帆提出会计信息披露质量及其分析框架，基于影响会计信息披露质量的因素提出相应对策。(5)田昆儒，齐萱，张帆.上市公司会计信息披露质量提升问题研究[J].当代财经,2006,(1).21世纪的第二个十年，信息披露制度的研究呈现出范围更广、思路更活的特征，这与我国资本市场迈向注册制，以及差异化披露、分行业披露等政策转变息息相关。现阶段，越来越多学者关注到信息披露的深层意义，提出探索将企业社会责任信息披露制度法律化，如冯果认为，要建立强制性的企业社会责任信息披露，满足我国当前经济发展情况和信息披露的现实要求。(6)冯果.企业社会责任信息披露制度法律化路径探析[J].社会科学研究,2020,(1).也有学者针对环境、食品等特殊信息的披露进行指向性研究，如中国人民银行研究局与联合国环境署可持续金融项目联合发起成立的绿色金融工作小组在其提出的构建中国绿色金融体系的初步框架中建议“强制性要求上市公司和发行债券的公司披露环境信息”(7)绿色金融工作小组.构建中国绿色金融体系[M].北京：中国金融出版社,2015:69～70.，但也有学者对此表示反对。如黄韬，乐清月表达不同意见，认为上市公司进行环境信息披露与证券法投资者保护的目标在根本上不兼容。(8)黄韬，乐清月.我国上市公司环境信息披露规则研究——企业社会责任法律化的视角[J].法律科学(西北政法大学学报),2017,(2).

综上，我国资本市场已到而立之年，针对信息披露制度的研究也不断丰富。但不足在于，大多数研究聚焦制度本身的优化，且将信息披露研究局限于上市公司，忽略公司由小到大是一个完整的生命周期，相应的，其信息也应有连贯性。本文尝试从防控重大安全事件这一现实角度出发，并提出构建信息披露制度与信息公示制度的联动。

二、我国信息披露制度的现状与不足

(一)信息披露制度的规范体系

我国现有的法律规则已经构建起信息披露制度的基本框架，新修订的《证券法》则推动资本市场信息披露制度又往前迈进一大步。

第一，基本规则框架。我国《公司法》在第八章“公司财务、会计”部分对信息披露制度做了基础性规定，主要规制对象为公司财务报告的披露，这对于财务报告准确性的要求构成披露的基础。此外比较隐晦的是，《公司法》还针对股东知情权——作为公司信息披露的一项配套措施——提出规范要求，上述规定都可称为“原则性规定”。2020年新修订的《证券法》则在原有制度基础上对信息披露进行颇具魄力的革新。形式上，新法系统地归纳信息披露制度并将其设为专章；内容上，新法作出更细致的披露制度设计并配以升级的责任保障，例如扩大信息披露义务人的范围，大幅提高违法成本等；权利配置上，新法将信息披露的更多详细职责赋予证券监督管理机构和证券交易机构。这些规则细致且全面，就像是“具体规则”。此外，一些行政法规、部门规章又做出更细化的规定，定位类似“法律解释”。诸如《上海证券交易所股票上市规则》重点针对证券上市发行过程提出披露要求，而《上市公司信息披露管理办法》又针对《公司法》《证券法》规定的年度报告、中期报告、重大事件、控股股东及实际控制人等事宜进行进一步说明。总的来说，在新《证券法》时代下，各部门法和上下位法对于一般的信息披露已经搭建起富有层次的法律制度。但是另一方面，当前最新的信息披露制度对重大安全事项的关注依然不足。(1)缺乏直接规定。上述法律法规均未直接规定涉及安全事项需要披露，新《证券法》第八十条第二款对应予披露的“重大事件”做了详细解释，但内容都集中在与业绩、股东利益相关事项上。(2)缺乏强制要求。新《证券法》第八十四条第一款规定自愿披露制度，允许相关主体就“与投资者作出价值判断和投资决策有关的信息”进行自愿披露，考虑到重大安全事项往往会影响企业形象和股价，理应属于自愿披露范围。但是以常理可推知，企业总是倾向“报喜不报忧”，当前自愿披露制度的发展尚不成熟，要让企业自愿披露涉及重大安全事项的信息，尤其是负面信息，几乎不可能。

第二，特殊规则体系。我国自2014年起推行“逐步实施分行业信息披露监管”的监管理念，并针对不同行业分别制定信息披露指引细则，构成基本规则之外的特殊规则体系。目前，上海证券交易所有《上市公司行业信息披露指引》第1～20号，深圳证券交易所也有《深圳证券交易所行业信息披露指引》第1～12号，甚至作为场外交易的全国中小企业股份转让系统也对医药制造公司、软件和信息技术服务公司做了同样的指引。从行业选取上看，两交易所均综合考虑在国民经济中的比重、同行业公司数量、沪市市值占比等因素，甚至还体现当地上市公司的特色；(9)深圳证券交易所创业板行业信息披露指引第1～10号中有针对“互联网游戏”“互联网视频”“互联网营销”“公司从事LED产业链相关业务”行业的披露指引，充分体现出了深圳当地的上市公司特色。从内容上看，两交易所的分行业信息披露指引均遵循“年度报告”“临时报告”“附则”三章节的体例。对于涉及国家安全、公共安全、生态安全、生产安全和公共健康安全的医药制造、煤炭、电力、石油和天然气开采、钢铁、建筑、化工、光伏、农林牧渔、航空运输、水生产与供应共计11个行业，相关指引中也出现“披露重大安全事故”的相关要求。但是，当前我国分行业信息披露有几个问题：一是《公司法》《证券法》尚未明确各类企业需特定化、专业化的行业信息披露，缺乏上位法支持，上述指引显得效力不足；二是上述指引主要针对拟上市公司具有“不符合指引要求无法上市”的约束力，对已上市公司则约束力显弱，持续督导期间披露效果往往大打折扣；三是分行业披露重形式多于实质，看似按不同行业分类可以加强披露的针对性，但细看不同行业的披露规则其实大同小异，倘若这些行业真的出现安全问题，即使按部就班地通过现有分行业规则统一化披露，普通人往往也难以看出问题所在，存在监管漏洞。

第三，关注重大安全事项的监管导向。在“疫苗事件”发生后，证监会即刻颁布《关于修改〈关于改革完善并严格实施上市公司退市制度的若干意见〉的决定》，首次提出高度重视五大安全问题，(10)五大安全问题包括国家安全、公共安全、生态安全、生产安全和公众健康安全。明确涉及重点安全领域的重大违法行为将被纳入强制退市情形。但是，上述决定主要针对违法行为产生之后，如何通过信息披露制度防患于未然，并无具体制度设计。

综上，我国现行的信息披露制度规范建设虽已有诸多成就，但对于重大安全事项依然关注不足，效力较低，持续性不够，这也是导致实践中重大安全事故信息披露效果不佳的重要制度原因。

(二)信息披露制度的实践观察

观察证监会近3年行政处罚，2018年，证监会全年做出行政处罚决定共计310件，比去年同期增长38.39%，罚没款金额106.41亿元，市场禁入50人。(11)证监会会在每年发布上一年度的行政处罚综述，目前最新数据是2018年综述，2019年数据尚未公布。其中，涉及上市公司信息披露违法类案件处罚的数量并不少，共计56起(2017年全年为60起)。2019年的综述虽尚未公告，但已知针对信息披露违规行为的处罚也不少，仅上交所就发出监管关注决定106单，通报批评103单，公开谴责40单，同比分别增加33%、63%、25%。(12)解旖媛.禁止“报喜不报忧”，也不能“乱报喜”新证券法大幅提高信披违法处罚力度[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/wm/2020-03-03/doc-iimxxstf6078025.shtml.2020年3月新《证券法》实施起，也已有多家公司因涉嫌信披违法违规而遭到立案调查，虽然这些公司的违规行为实际发生在新法之前，但根据证监会规定，目前仍在持续发生和产生危害的，将严格按照新《证券法》规定严加惩治。可以预见，这些公司或将面临较为严重的处罚。

从上述信息披露涉及的行政处罚情况可以看出，监管部门对上市公司信息披露情况并非不重视，处罚并非不多，只是信息披露制度在实践中显现出以下3个不足。

第一，从披露内容来看。上市公司信息披露违法案件主要有3类：一是涉及业绩造假类，二是涉及重大交易损害股东利益类(13)刘志洋.无法验证信息披露有助于获得众筹项目投资者青睐吗?[J].湖南财政经济学院学报,2019,(5).，三是涉及重大负面信息未披露类。在这3种类型的案件中，处罚主要集中在前两类，即与业绩、股东以及债权人相关的披露违法，而最后一类与社会责任、社会公共安全相关的违规信息披露被处罚的案例则比较少。仅以2020年3月后涉及信息披露行政处罚的5家公司(14)中国证监会公开信息显示，2020年3月起至发稿日，因信息披露违法被行政处罚的5家公司是：合力泰、新纶科技、康美药业、中兴财光华会计师事务所、四环生物。为例，分别涉及未如实披露实际控制人持股信息、年报中存在虚假记载、虚增收入及利润、未按规定披露关联交易、未按规定披露对外担保等，都属于第一或第二类信息披露违法。这是不是说明最后一类披露效果最好？恰恰相反，现实情况是目前信息披露往往以业绩为主要对象，以大股东利益保护为主要内容，对公共安全保障和企业社会责任的关注则远远不够。具体表现为披露内容往往停留在以财务数据为核心，以盈利能力为指向的重点业务指标(比如房地产行业的“去化率”)披露上，只满足投资者对利润的追求，却忽略公众对安全和健康的追求。

第二，从披露方式来看。就上市公司的信息披露而言，绝大部分的披露是“被动式披露”，即出现重大行政处罚时才进行事后披露，而对日常经营中可能存在风险、定期的数据记录、涉嫌被调查等内容都未有明确的披露要求。

第三，从披露效率来看。目前，对于涉及行业信息披露的监管，还停留在证监会系统“独立监管”的状态，尚未形成与有关部门互联互通、信息共享的跨部门监管机制，也尚无数据手段可以实现“多角度全方位披露”的交叉核对，因此信息质量和效率都不高。

三、强化涉及重大安全事项信息披露的必要性

党的十八大以来，党中央高度重视人民健康安全，强调保障食品安全、药品安全等的重要性。(15)新华网.保障人民健康安全习近平总书记这样说[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/politics/2018-08/18/c_1123290549.htm.企业重大安全事项的背后，关乎的是人民群众的生命安全、身体安全、食品安全、生产安全、教育安全、环境安全等，都是影响深远、关系大局的大事要事。因此，强化涉及重大安全事项信息披露，将危险因素及时曝光在阳光之下，防患于未然，不仅是对群众利益负责，也是对企业自身的发展负责。这是强化涉及重大安全事项信息披露的现实必要性所在。

重大安全信息披露还具有理论重要性。信息披露制度是资本市场的基础制度，传统理论在界定信息披露制度正当性时有3层逻辑。第一个层次，为什么需要信息披露制度？简言之是因为证券市场法律制度的最终目标是保护投资者，而强制性信息披露机制可以消解投资者与上市公司之间的信息不对称(informational asymmetries)和分布不均衡，进而遏制上市公司的欺诈行为，提升证券市场的有效性(efficiency)。(16)黄韬,乐清月.我国上市公司环境信息披露规则研究——企业社会责任法律化的视角[J].法律科学(西北政法大学学报),2017,(2).第二个层次，信息披露的对象是什么？围绕投资者保护这一目标，传统理论认为信息披露的对象应当是与投资者盈亏相关的信息，即可能直接导致上市公司股价变化的信息，这也是上文提及的信息披露内容单一这一现状的深层原因，即传统理论认为凡是公司资产变化以外的事件，并非股东真正需要关心，因此无须强制披露。第三个层次，为什么信息披露的主体必须是公司或个人？证券市场信息不同于灯塔等大型公共设施，不能由政府来提供。因为如果政府作为披露信息的主体，需要耗费的成本远高于公司或个人，且披露效果未必更佳。因此认为，由私人公司生产信息，由政府对企业的信息披露进行监管并划定强制性信息披露制度的范围和程度，这是效率最大化的方案。(17)周佳玉.证券市场信息披露制度的法律经济学分析[J].经济师,2019,(6).

然而，随着信息披露制度实践的发展，上述3层传统认知均不断扩展。首先是信息披露的目标和对象扩展，股东利益不再是唯一指标。例如在中国，要求以强制法形式披露环境保护、产品质量、食品安全等信息的呼声愈来愈高涨；在英国，上市公司信息披露的内容已扩展到企业业绩以外更大范围，包括业务长远发展的目标与战略，以及与公司雇员、环境、社区和社会等利益相关者有关的信息；德国企业被要求披露社会责任报告，(18)张正勇,李芳祺.环境信息披露、会计稳健性与融资约束[J].湖南财政经济学院学报,2018,(5).并在年报中披露企业内外部发生的重大事件。上述以社会责任为核心的披露内容显然已经大大超过传统信息披露所要求的“与投资者盈亏相关”信息的范围，不仅关注股东(投资者群体)所关心的会对公司资产负债表内容形成现实或潜在影响的信息，(19)黄韬,乐清月.我国上市公司环境信息披露规则研究——企业社会责任法律化的视角[J].法律科学(西北政法大学学报),2017,(2).也关注到更广泛的社会公众，包括与公司利益相关的政府部门、客户、社区，甚至也包括与上市公司没有任何直接关联的普通社会成员。当然，这些信息也可能对公司盈利产生间接的影响，特别是本文所关注的重大安全信息，但不能否认，也有可能存在只对公司利益相关者群体有妨碍，但对投资者(股东)保护无虞的信息，主张这些信息依然要纳入强制信息披露的范畴中，其理论基础就超越信息披露传统目标和对象的范畴，而是基于公司社会责任法律化的需求。同理，强化涉及重大安全事项信息披露在一定程度上也超越传统信息披露以投资者保护为目标的理论逻辑，其定位应当是公司社会责任法律化的典型表现。

信息披露主体也呈现突破性的扩展。由于重大安全事项信息披露针对的群体是全体社会公众，因此这类信息好比一种“公共信息”，具有类似灯塔、公路等设施的“强公共属性”，在现代宪政国家，全体公民在第一时间获得此类公共信息，应当是其知情权的一部分。由这一属性推断，重大安全事项信息披露与普通资本市场信息披露在提供的方式和主体上应当也有所区别，政府应当在这一类信息的披露中承担一定职责。

四、进一步完善信息披露制度的建议

(一)以差异化披露为核心，理顺不同类型公司的信息制度

我国《公司法》将公司分为有限责任公司和股份有限公司，后者又进一步细分为上市股份公司、非上市股份有限公司。此外，“非上市公众公司”也已通过证监会《非上市公众公司监督管理办法》明确定义(20)《非上市公众公司监督管理办法》第2条，本办法所称非上市公众公司(以下简称公众公司)是指有下列情形之一且其股票未在证券交易所上市交易的股份有限公司：(一)股票向特定对象发行或者转让导致股东累计超过200人；(二)股票公开转让。，被纳入监管范围。上述法定公司形态中，上市公司信息披露作为特定制度受到《证券法》及多项行政法规、规章的严格规定，非上市公众公司则依据《非上市公众公司信息披露管理办法》《非上市公众公司监督管理办法》承担一定的信息披露义务。除此以外，大量公司(包括有限责任公司和不属于非上市公众公司的非上市股份有限公司)尚无统一的披露原则和规则。企业信息公示制度似乎可以填补这一漏洞，但目前《公司法》《证券法》等商事法律条文并未作出明确要求，仅仅由国务院于2014年8月7日颁布《企业信息公示暂行条例》这一行政法规确定。从这一意义上看，企业信息公示类似一种行政管理事务，无论是制度建设还是实践操作都是由政府牵头。从信息义务的强度来看，上市公司在信息披露的制度要求下无疑义务强度最高，非上市公众公司次之，其他非上市股份有限公司和有限责任公司则在信息公示的制度统辖下，承担基本一致的较弱信息义务。

考察域外经验发现，英美法系不止区分上市与非上市公司，还主要根据“公众性”程度将公司分成私人公司(Private Company)、封闭公司(Closely Held Corporation)、公众公司(Public Company or Publicly Held Corporation)3类，其中涉众性广的公众公司自然承担最强的信息义务。值得一提的是，较之我国给予非上市公众公司笼统的信息披露义务设定，美国对于非上市公众公司信息披露做了更细致的规范。根据美国《标准公司法》，公众公司细分为在证券交易所上市发行交易的上市公众公司和场外发行交易的非上市公众公司，其中场外市场又根据证券质量和交易活跃程度不同分为OTCBB市场、PinkShet市场、灰色市场(Grey Market)、地方柜台市场等。非上市公众公司的持续披露义务便是随二级市场的不同而不同。例如，OTCBB市场自1999年起要求证券发行人向SEC注册和履行披露程序；PinkShet市场则是提供一个自愿而非强制性的披露平台，不受《证券交易法》的规制，而是通过自己制定的《充分信息披露指引》进行细则规定；灰色市场要求最低，目前尚无统一的披露机制。可见，美国资本市场从公司到公众公司再到非上市公众公司，层层递进作了细致的区分，并设置不同梯度的信息披露义务。

非上市股份有限公司，以及有限责任公司中有“公众性”特质的公司一旦发生重大安全事件，势必造成广泛影响，我国也应当更加关注。目前这些公司大部分被排斥在信息披露制度以外，仅适用《企业信息公示暂行条例》规定的信息公示义务，不仅强度不足，梯度也不够。改进包括两方面，一方面是在信息公示制度框架内区分公司的公众性程度，并匹配有梯度的信息义务。另一方面是在《公司法》层面梳理不同类型公司，这也是更彻底和更有效的方式。我国现行《公司法》对公众公司与非公众公司形态的区分并不清楚，导致很多规模和社会影响力远远强于普通股份有限公司的有限责任公司依然适用于较为简单的规则模型，导致“脚大鞋小”的情况。建议在《公司法》修改时，正式区分公众公司与非公众公司，给予两者宽严不同的立法态度。同时在公司法律制度的框架内，明确针对非上市公司的信息披露义务。这一点可以借鉴英国的法律规范，其将信息披露制度作为公司法律框架的一部分规定在公司法而非证券法上，并适用于所有类型的公司，以确保其适用对象的周延性。如英国学者Charlote Viliers所指出的,“英国的信息披露制度是公司法律框架的一部分。”(21)Charlote Viliers.Corporate Reporting and Company Law[M].Cambridge:Cambridge University Press,2006:2.

(二)反思分行业披露，重点关注特殊行业的信息披露内容

如上文所述，当前我国分行业信息披露的主要规范是交易所发布的《指引》文件，其核心问题在于重形式多于实质，尤其当专业性较强的行业领域出现重大安全问题，即使按部就班地根据上交所的《指引》进行披露，往往依然看似一片祥和，普通的中小投资者和社会大众并不能发现异样。

从域外经验来看，境外多数国家其实并没有对上市公司信息披露形成像我国这样如此详细的分行业指引，大多数只是针对个别行业的某些披露环节和文件做出额外的补充要求。以分行业监管思路的倡导者美国为例，美国虽已形成一套完整的分行业监管体系，但其核心也非逐一分行业，而是关注特殊行业。例如美国证券交易委员会一整套信息披露规范中，《财务信息披露内容与格式条例》(简称：S-X条例)侧重规定财务报表相关的信息披露，《非财务信息披露内容与格式条例》(简称：S-K条例)则侧重规定表外信息披露的原则。在S-K条例中，items 801和items 802提供特定行业的信息披露指引，从而单独合编成为《证券法行业指南》(对应S-K条例中的items 801)和《证券交易法行业指南》(对应S-K条例中的items 802)这些指南对于经营石油、天然气的公司和那些即将从事采矿业务的项目和公司进行具体的分行业信息披露的指引，除矿业和石油外，还对银行控股公司的统计信息披露、财产和意外保险承保人的未付索赔和理赔费用以及房地产有限合伙企业的权益提供指导。(22)魏紫洁,游士兵.美国上市公司行业监管经验借鉴[J].证券市场导报,2015,(11).除了法律法规层面，分业监管的思想更渗透在美国监管架构的设置和监管实践的各个环节之中。在监管架构上，SEC的公司金融部下设12个行业办公室，分别分管一个或多个行业，这些办公室的员工在长期审核业务积累下，掌握相当程度的行业知识，具备丰富的行业经验、会计专业或是信息披露的经验。美国以外，其他国家也体现出重点关注特殊行业，给特殊行业施加更多披露义务的倾向。例如日本《金融商品交易法》与新设内阁府令共同构建以季度报告为核心的披露规则，特别要求对“任何出于保护公共利益或投资者自身个别利益之不可缺少之事项也必须在季度报告中披露”；(23)庄玉友.日本金融商品交易法信息披露制度研究[M].上海：人民出版社,2010:120;朱嘉诚.科创板视野下我国差异化信息披露制度构建的进与退[J].财经法学,2019,(3).此外还有德国对房地产、传播、初创行业等招股书做了补充披露要求；香港对企业财务集团、矿业等提出附加上市条件或额外持续披露要求。

总的来看，分行业信息披露已成为世界各国的趋势，但所谓分行业并非将所有行业一一梳理划分，其核心应当是通过分行业来更好锚定特殊行业、关键行业，并通过制定专门规则披露其非财务信息，这与关注重大安全事项的逻辑是一致的。因此，我国在坚持分行业披露的大方向，逐步构建分行业信息披露规则时，也应注意两点。

第一，更注重实质区分。即区别于形式上区分不同行业，更注重充分了解被监管对象和行政相对人的基本特征、行业的独特之处，以及市场对其有何特别期待和要求。在此基础上确定特殊行业与关键行业，尤其是涉及公共安全、公共服务、公共管理的行业，提出更严格、更细致的披露要求。再以长生生物事件为例，疫苗事件后深交所立刻发布关注函，明确要求公司说明冻干人用狂犬病疫苗的具体产量、销量和销售金额、此次GMP证书被收回的具体原因及事实、相关产品流向市场的风险、后续公司可能受到药品监管部门的处罚类型和后果，并请公司详细测算此次事件对自身2018年生产经营可能产生的影响，这便是医药类行业信息披露的良好示范——涉及研发投入、项目进展等重要信息需进行披露。再举一例，如婴幼儿奶粉、婴幼儿用品，因其受众体质弱小又是现代家庭的希望，也应当比之成人用品接受更多、更严的监管，避免再次出现类似毒奶粉的恶性事件。更广泛而言，整个食品药品行业也要加大披露力度，因为这些行业容易滋生难以发现的行贿受贿情形，甚至会产生惊人的利益链。

第二，扩展规则制定的主体。当前交易所的《指引》文件效力偏低，但如果要制定效力更强的规则，谁作为制定主体？本文认为，如果要求证监会制定各行业具体化专业化的信息披露规则，一来证监会时间精力难以负担，二来可能会出现与《指引》文件一样的不够专业的问题。秉承“谁来监管，谁来制定规则”的理念，可以将具体规则的制定权赋予各个政府监管部门，通过行政法规、部门规章的形式，将公司分行业信息披露的具体规则进一步落实。以长生生物疫苗事件为例，国家市场监督管理总局、国家卫生健康委员会对此都有相应的监管职权。这些部门对于疫苗的生产过程、行政许可流程更为专业，也更能察觉到医药行业以行贿、回扣方式推销疫苗产品的犯罪迹象，从而将对公司及犯罪嫌疑人的处罚情况作为披露细则，纳入相应的规则条文中。

(三)信息披露制度的延展：发挥信息公示制度的补充作用

1. 非上市公司信息公示制度在重大安全事项中缺位

信息披露制度只针对(拟)上市公司，却忽略在上市之前，许多问题早已滋生苗头。如前所述，我国针对非上市公司有企业信息公示制度及相应平台，这一制度不仅使企业负有披露义务，同时也赋予行政部门一定的公示责任。遗憾的是，非上市公司信息公示制度在重大安全事项中基本处于缺位状态。以长生生物为例，该公司名下负责疫苗研制及生产的长春长生生物科技有限责任公司(简称长春长生公司)在2017年“疫苗销售”的推广服务费高达4.42亿元，占总销售费用的75.95%。媒体爆料称，其中除了中间渠道部分外，更多是暗地疏通关系的费用。查询有关裁判文书发现，2010年以来长生生物公司的员工、经销商曾多次卷入刑事案件中，都是因为长春长生公司以行贿、回扣的方式推销疫苗产品所致。可见，这一公司内部组织的积弊和外部行为的不端早就已经显山露水，但遗憾的是，这些重要的费用信息、诉讼信息在企业信息公示系统中都没有公示，或者即使公示了也无人关注。

为何会产生这一局面？第一因为保护主义。从部分工商、环保、交通等部门的工作人员了解到，行政领域往往存在保护主义，其管辖内的企业即使有不良信息，也常被屏蔽。第二是因为信息壁垒。无论是行政处罚信息还是一般服务性信息，往往被不同行政区域和行政部门视为垄断性资源，各自封闭之下形成一个个“信息孤岛”。

2. 信息公示制度是信息披露制度的延展

信息披露制度虽然在制度对象上主要针对资本市场企业和个人，并以证券监管部门为监管主体，但在制度理念上，它不应当孑然独立。应当关注到企业具有完整生命流程，不同行政主体之间的分工协作更是无处不在。所以，信息披露制度应是系统工程。

反之，增加信息披露的系统性也可以提升制度效率。将信息披露制度向前延展，通过加强信息报告、信息公示制度，可以提升事前的发现能力和事中的监管能力；通过行政主体间更充分的联动，则可以提升事后惩处的精准度，促使公司在权衡公开信息带来的负面影响和不公开信息带来的违规成本之间，再多一层考量，那便是“失信有成本，守信有激励”，从而激发其履行企业信息义务的内在动力。

3. 改造信息公示制度，形成联动效果

党的十八大以来，我国商事制度改革有力推进，企业信息公示制度承载信用监管重任，体现政府监管、企业自律和社会监督相结合的共治理念，是实质性推进“宽进严管”改革的重大举措。然而，现在所公示的企业信息是合并各类企业信息的同类项后的基本信息，回避企业的差异性。对社会公众而言，他们所能查询到的涉企信息也是有限的、“鸡肋”般的信息。为了改变这种情形，可以从程序、内容、机制3方面改造信息公示制度。

第一，在程序上，可以根据信息公示流程的不同阶段，建立非上市公司(包括有限责任公司和非上市股份有限公司)的信息报告和信息公示制度。在报告阶段，公司报告的对象是政府部门，目标是契合监管需求。在公示阶段，公司公示的对象则是社会公众，此时不再是出于监管要求而是为了满足市场主体交易安全的需求，出于保护公司外在的债权人等利益相关者的合法权益。这种区分的意义在于，信息报告的内容应当以“及时”为第一价值诉求，目标是让政府相关部门作为监管主体，第一时间掌握情况，根据需要启动相关工作方案，方式上可以增加行政主体主动报告，例如长春长生公司因行贿卷入刑事案件，执法主体可以主动通过信息报告平台报送相关具体信息，此信息只有相关部门通过平台才能查询，对外则保密。而信息公示的内容应当以“科学”为第一价值诉求，毕竟面向社会公众，系统、科学的信息可以在保障公众知情权的同时避免不必要的恐慌，所以要通过以更精巧的方式告知公众相关信息，以达成“有针对性的透明度”(Targeted Transparency)，而并非将大量空泛、琐碎、专业、复杂的信息直接向公众披露。(24)Daniel E．Ho，Fudging the Nudge.Information Disclosure and Restaurant Grading[J].The Yale Law Journal，2012,(12).所以，信息公示区分报告和公示两个步骤，可以更好地满足监管需求和公众知情需求。这样一来，还可以间接促进政府监管部门间的信息共享和交流，例如将已有的全国法院的被执行人信息查询平台、证券期货市场诚信档案数据库以及中国人民银行的征信系统等联动起来，将司法部门、食品药品监督管理部门、税务机关、银行等部门所掌握的重要公司信息纳入公示范围，实现整个社会的信息联动，打破证监会系统“独立监管”的现状和各个政府部门存在的“信息孤岛”。

第二，在内容上，非上市公司信息公示同样需要做到分行业，并且对于特殊行业的，也应适用更严格的公示要求。现有制度下企业强制公开的信息主要是基本信息(25)根据《企业信息公示暂行条例》，企业必须公示的信息包括：(一)注册登记、备案信息；(二)动产抵押登记信息；(三)股权出质登记信息；(四)行政处罚信息；(五)其他依法应当公示的信息。，包括负债总额、对外提供保证担保、纳税总额信息等在内的关键信息则可以自愿选择是否公示。这其中涉及平衡企业保护商业秘密的需要，但这一平衡完全牺牲社会公众和债权人的知情权益。本文认为这一利益的取舍不应当是绝对的，当企业经营状况发生重大变化，例如发生企业重大资产变动、企业破产清算等特殊情形，债权人和社会公众的利益有很大可能受损，此时在企业信息公示自主权范畴内被牺牲的知情权益需要补足，这类企业信息应当纳入强制公示范畴。当然，非上市公司信息公示的边界是值得细致探讨的问题，但有一个大原则便是，涉及公共安全、公共服务、公共管理的行业，以及对不特定公众都有利害关系的信息，应当纳入强制公示范畴。考虑到企业通常缺乏主动公示的动力，可以增加被动公示的信息内容。例如工商行政管理部门及其他政府部门对于受关注度高、涉众性强的事件调查等，即使没有做出行政处罚，也可以对事件起始、调查情况进行必要公示。

第三，在机制上，可以尝试运用信用联动惩戒。新《证券法》大幅提高上市公司信息披露违法的成本，最高可处以一千万元罚款。这的确能给企业一定压迫力，但并不能杜绝企业的侥幸心理。而打通信息披露和信息公示的另一大优势，就是可以构建惩戒联动机制，即综合运用法律手段、经济手段、道德谴责手段对信息违法公司进行惩戒。具体方式可以考虑借助现有的经营异常名录这一制度。《企业经营异常名录管理暂行办法》列明4类情形会被列入经营异常名录，其中第一类至第三类均涉及违规信息披露、公示情形。公司一旦被评定为经营异常并被列入经营异常名录，会对该公司信用记录产生严重的负面影响。本文建议，可以通过企业信用信息公示平台，向社会公众公示经营异常名录，并作为一份重点关注名单，通过社会公众共同的监督，来起到信用惩戒的作用。相关部门亦可将上述经营异常名录提供给银行等金融机构，作为公司融资的重要参考，使失信企业切实付出融资、贷款困难的代价；在生产经营过程中，对名录中的公司列入严格重点检查名单，取消其在政府扶持政策中的申请资格，禁止公司进行各类认定认证和荣誉评选，严重者甚至取消营业资格。这一惩戒方式的力度，很多时候比单纯的经济处罚更让企业恐惧，也能有效避免“无惧判决(judgement proof)”(26)面对经济处罚，当被罚者没有足够财产，便构成“无惧判决(judgement proof)”。的情况。当然，联动惩戒的方式需要注意边界。

五、结 语

“问题疫苗”事件掀开公司面临重大安全事项时信息披露不足的幕帘。究其原因，是因为我国当前的信息披露制度在规范上和实践上的不足，具体表现包括披露内容单一、披露方式被动、披露效率低下。而强化涉及重大安全事项信息披露，不仅在现实层面紧迫，也在理论层面必要。基于此，信息披露制度需要与信息公示制度一体改进：继续完善差异化、分行业信息披露是为了让披露的内容更加充实全面，扩展规则制定、发布的主体是为了让披露的方式更加主动有为，将信息公示平台与信息披露平台联动，是为了让披露的效率提升更加彰显。