我国自由贸易试验区自治性立法与管理模式的转型路径探索*

李 猛

(中国科学院大学 国家创新与发展战略研究会，北京 100007； 清华大学 一带一路战略研究院，北京 100084)

一、研究现状与创新发展

在国外自由贸易区研究领域中，Susan Tiefenbrun曾在“U．S．Foreign Trade Zones，Tax-free Trade Zones of the world，and Their Impact on the U．S．Economy”(Journal of International Business and Law，2013)一文中指出美国对外自由贸易区在建设初期阶段同样实行变革性立法与管理模式，然而伴随本国对外自由贸易区的迅速发展，美国政府通过倾听民众建议、市场主体参与、授权立法、授权管理等多种方式推动本国对外自由贸易区转型升级为自治性立法与管理模式，使得区内规范制度更为符合对外自由贸易区自由开放、自主便利的本质特性，更加贴合区内市场主体的实际需求，自治性立法与管理模式充分激发美国对外自由贸易区的潜在市场活力。而在我国，对于自由贸易试验区的自治性立法与管理问题，现有文献多是从技术层面提出完善建议，仍未从理论层面对自治性立法与管理模式进行系统阐述，对于如何改变自由贸易试验区建设中的“政府主导、政策指引”的习惯性逻辑思维，增强市场主体参与区内立法与管理的积极性和主观能动性，提升和培育市场主体的自治性意识均还未有深入涉及。秦前红老师曾在其发表的《宪政视野下的中国立法模式变迁——从变革性立法走向自治性立法》(《中国法学》，2005 年第3 期)一文中较为详细的论述变革性立法的历史沿革和自有特点，客观辩证地分析变革性立法现实存在的合理性及其不足之处，并针对变革性立法如何转型为自治性立法，增进我国立法的民主性和科学性提出相关建议。然而由于该文发表时间较早，一些观点和方法与当前我国改革开放的新形势以及自由贸易试验区战略推进实施的现实需要等方面均存在一定的滞后性和不相适应性，不过文中对于变革性立法特点的透析以及自治性立法转型路径的探讨对于将来我国自由贸易试验区自治性立法与管理模式的确立和转变而言仍具有重要的参考借鉴价值。

2019年随着山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江成为新一批自由贸易试验区，我国自由贸易试验区数量现已达到18个，从一枝独秀到百花齐放，现已形成“1+3+7+1+6”的雁阵新格局，这将全面推动我国新一轮高水平对外开放。然而，当前我国自由贸易试验区建设依然主要依靠政府政策推动，区内市场主体的积极性和主观能动性仍未得到充分发挥，这与自由贸易试验区自由开放、自主创新、经贸便利的内在本质属性不相适应。所以，本着“大胆闯、大胆试、自主改”，真正赋予自由贸易试验区更大改革自主权的改革试验精神，本文从立法与管理两个方面探寻与我国自由贸易试验区自身特点、功能作用更相适应的建设运营和公共治理模式，在立足于本国现实国情基础上，通过借鉴国际著名对外自由贸易区和结构改革特区的有益实践经验，创新地提出自治性立法与管理模式概念，希望通过该立法和管理模式能够调动市场主体参与自由贸易试验区立法和管理的积极性，并以此激发自由贸易试验区潜在市场活力，使市场主体成为推动我国自由贸易试验区战略发展的主要力量，最终实现政府“有形之手”与市场“无形之手”的有效结合。另外，以市场主体为中心建立和完善我国自由贸易试验区政策和制度体系，能够有效提升立法与管理的民主性、科学性、有效性，从而使得所立之法更加符合自由贸易试验区建设发展的实际状况，更能满足区内各类市场主体的实际需求，进而真正实现推进自由贸易试验区治理体系和治理能力现代化，以及区内经济高质量发展的总目标。以此为目标，本文在归纳梳理过往理论研究的基础之上通过比较分析进一步论证自治性立法与管理模式所具有的内在优势属性，并结合我国自由贸易试验区立法与管理的现实状况，深入剖析目前存在的主要问题，通过参考借鉴国际有益实践经验，从特殊授权与制度构建两个方面探索我国自由贸易试验区自治性立法与管理模式转型升级的可行路径。

二、我国自由贸易试验区自治性立法与管理模式的内在优势属性

自治性立法与管理模式是根据社会经济发展需求，由社会系统自发孕育制度要素，并依靠社会力量自觉推动立法与管理体制改革进程，其内容与形式均体现出客观的社会经济发展规律，是具有自发性、开放性、民主性等显著特征的立法与管理模式。在市场经济中不同于变革性立法与管理模式所产生的“构建秩序”，自治性立法与管理模式所产生的“自发秩序”是由多元市场主体间利益博弈和诉求表达的结果，更具社会认同感和实效性，在实施过程中将会受到更多支持与拥护，这在一定程度上降低新秩序社会化过程中的外部阻力。

(一)满足市场主体自发性需求

变革性立法与管理模式偏重法律法规与管理制度的单方面市场管制效能，该未有充分征询民意的立法与管理模式往往缺乏与之相适应的生存土壤，法律适用与市场管理结果易与实际相脱节，具有不相容和低效能等问题。(1)陈雪平.植根“民意立法”，实现民主立法[J].当代世界与社会主义，2007，(1).而自治性立法与管理模式重视发挥市场主体的主观能动性，一般事先由其自发的对市场运行规则产生诉求，然后呼吁并向政府提出制度完善的相关建议或提案，政府对于提案充分考虑并进行实地调研，最后以论证结果为依据并按照立法程序设立新的法律法规或修改、废止已经与时代发展不相适应的旧法规、旧制度，从而充分保障当前所立之法的时效性和必要性。

(二)强调市场主体的广泛参与

在变革性立法与管理模式中，立法通常是不同社会力量之间利益博弈的结果，是管理者意志的规范性体现，法律法规与管理制度主要成为安定社会经济秩序的治理工具，规范内容上更多地反映管理者当前的现实需求，却往往忽视市场主体的切身利益诉求。(2)宾雪花.区域一体化过程中美国产业政策立法研究及对中国的启示[J].湖南财政经济学院学报，2018，(5).与之比较，自治性立法与管理模式的本质在于充分保障市场主体的价值观念可在立法与管理过程中获得更多表达机会，注重听取市场主体的建议，充分体现民主立法的基本法治原则以及执政为民、以人为本的崇高行政服务理念。通过采取自治性立法与管理模式，设立自治性立法与管理协商机制，加强立法者、管理者与市场主体沟通交流以保证立法与管理中市场主体的广泛参与，并以此实现立法与管理的民主性、科学性、有效性、合理性。

(三)追求实现公平公正的市场经济

自治性立法与管理模式是实现立法与管理科学性、有效性、公正性的必要前提，而市场经济的公平公正则是自治性立法与管理模式始终追寻的价值目标与前进方向，也是判断立法与管理的现实效果和实施目的是否达成的主要标准和依据，两者之间可谓相互影响、相互促进、共同发展。自治性立法与管理模式保障市场主体在立法与管理过程中的广泛参与是对其意志的充分尊重和对其基本权利的切实维护，立法与管理过程中充分汲取市场主体建议，在实际考察论证的前提下追求市场运行规则与现实的深度融合，突出法律适用与管理制度实施过程的科学性、有效性和公正性。与此同时，在顾及多数市场主体利益的前提下进行立法和管理，其目的不再仅仅是体现和维护管理者自身的意志，而是能将市场主体的基本权利和利益诉求放于重要位置，立法与管理的主要依据是市场主体的迫切需求，并由市场主体自发推动，在此基础之上市场主体无疑将会获得更多参与立法与管理的权利及自由，其自身尊严和价值会受到更多尊重，在区内各类市场经济活动中公正司法与严格执法也将更易趋于实现，这正是市场经济公平公正的集中体现。

(四)立法机构与其他部门之间权责清晰

立法的公正性源于其制定过程的广泛参与性与民主科学性，具体而言是建立在充分听取市场主体声音、了解市场发展客观规律、结合社会实际情况、顾全大多数人利益基础之上。(3)周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，2009：144～145.这便要求在立法过程中相关立法机构要与市场主体保持密切沟通联系，认真听取来自市场内部的立法建议，同时理清自身与政府职能部门之间的关系，避免其他机构对立法活动的不当干预，从而有效保证立法活动的自主实施及其过程的合法性、民主性、科学性。

三、我国自由贸易试验区立法与管理的现实状况和主要问题

(一)自由贸易试验区立法与管理的现状分析

目前，我国自由贸易试验区依然偏向于采用“政策导向”的变革性立法与管理模式，制度创新依然主要依靠外在政策驱动，而并非源于市场主体内生的自发性需求，由于该模式存在的单方性、封闭性、滞后性并无法充分保障区内立法与管理的科学性、有效性、合理性，对此唯有借助自治性立法与管理模式所具有的自发性、自主性、参与性、公正性等优势特性才能为我国自由贸易试验区建设发展提供更好的制度保障，才能真正赋予自由贸易试验区更大改革自主权，将制度创新的改革试验不断推向深入。然而，在当前我国自由贸易试验区立法与管理过程中，自治性的欠缺致使所立之法与相关管理措施难以切实符合市场主体的实际需求，立法与管理模式与自由贸易试验区自由开放的本质属性不相适应，变革性立法与管理模式所隐藏的弊端由此成为自由贸易试验区战略推进实施的潜在不利因素，并可能演变成为影响自由贸易试验区未来发展的体制性障碍，这是需要正视和亟待解决的现实难题，所以我国自由贸易试验区亟须由变革性立法与管理模式转型升级为自治性立法与管理模式。虽然在一些自由贸易试验区“总体方案”或“地方性法规”中对激发市场主体活力的自治性立法与管理模式进行初步规定，例如《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》第2章第1条第1款，《中国(上海)自由贸易试验区条例》第1章第4条、第1章第5条、第7章第43条以及《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》第6章第27条均在一定程度上体现出政府鼓励和支持市场主体参与本区运营管理并对区内管理制度进行自主创新的理念。但是，从条文内容分析仍然缺乏具有可操作性的实施细则，其中多是一些口号性条款，我国自由贸易试验区自治性立法与管理制度依然亟待建立和完善。

(二)自由贸易试验区立法与管理中的主要问题

1. 市场主体参与度有待提高。所谓自治性立法与管理模式是指在立法和管理过程中始终坚持市场主体广泛参与的价值取向，通过建立起反映市场主体意志、汲取市场主体智慧的参与机制，以保证立法与管理活动由市场主体自发组织、评估和监督，而法律法规与管理制度作为集中体现和表达市场主体意志的有利载体，其主旨是为市场经济的有效运行提供服务，并非是仅仅作为管制市场的一种治理工具。(4)汤唯，毕可志.地方立法的民主化与科学化构想[M].北京：北京大学出版社，2006：55～56.总之，自治性立法与管理模式是以制定出台能够体现市场主体需求、切实保障市场主体利益、促进市场经济健康发展的良法善法为其最终目的。然而，在我国自由贸易试验区制度创新、法律法规制定方面，还未建立起能够充分反映市场主体意愿、汲取市场主体智慧的立法与管理制度，市场主体的需求、市场主体的呼声目前多是作为社会舆论在立法与管理中予以适当考量，缺少长效的立法与管理评估机制，更未有设立市场主体“民意入法”的立法程序。由于信息交流渠道的缺失，被市场主体广泛认同的立法与管理建议甚至都无法向有关部门提请审阅，一些自由贸易试验区法律法规或管理制度往往是根据政策需要由政府、人大及其常委会审议通过后即告颁布实施，仍然缺少充分的民意调研和严谨的科学论证，该方式虽然高效但其科学性和实际结果却是难以估量。可以说，在我国自由贸易试验区立法与管理中程序正义与实体正义之间仍是一种权益关系不平衡的状态。

2. 市场主体自治性有待加强。从我国自由贸易试验区立法现状分析，以上海自由贸易试验区为例，《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》《中国(上海)自由贸易试验区条例》以及《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》多为政策性条款，多是在政府主导下将满足“政策需要”作为上海自由贸易试验区立法的主要依据，并未充分体现出区内市场经济发展的实际需求，除个别条文鼓励市场主体参与制度创新、市场管理外并未具体规定市场主体所享有的自治权，比如向有关机构“提出立法建议、递交管理方案、反映利益诉求以及参与本区管理事务的一系列自治性权利”均还未有作出明确规定，在缺少制度保障的前提下，由市场主体对自由贸易试验区进行自治性立法和自治性管理将难以实现，市场主体自发参与本区制度创新的积极性和主观能动性无法得到充分释放和有效发挥。立法与管理活动依附于政策需要是变革性立法与管理模式的主要体现，但由于该过程缺乏自治性，导致目前实施的一些法律法规和管理制度无法真正反映出区内市场主体和经济发展的实际状况，这不利于上述规定的顺利推进实施，也无法有效保证规则适用结果的公平公正，我国自由贸易试验区的制度创新和制度建设也可能会因此受到一定阻碍。

3. 政府部门与立法机构权责范围界定不清。我国自由贸易试验区受变革性立法与管理模式的影响，政府部门与立法机构在职权范围上权衡交错，彼此职权至今仍未通过法律进行明确界定，政府政策与法律法规的适用边界依然较为模糊，这易导致立法机构与管理部门之间权责不清，立法程序的形式正义与立法结果的实体正义也因此难以得到有效保障。所以，需要通过法律进一步明晰自由贸易试验区立法机构和政府部门各自的立法及管理权限。与此同时，为适应自由贸易试验区自由开放的内在特性由全国人大及其常委会授权区内“一线”管理机构可根据需要自主从事部分立法工作，并通过基层互动让更多市场主体能够切身参与到自由贸易试验区立法与管理之中将是必然趋势，这不仅能够通过更加广泛、更为多元的主体参与有效提升本区立法和行政管理质量，同时也充分体现兼顾公平与效率的自治性立法与管理基本原则。但是，这种由国家权力机构授权区内“一线”管理者和市场主体自主进行立法与管理的特殊授权方式，同样需要通过法律就授权一方与被授权一方之间的许可、被许可权限进行明确界定，并对自由贸易试验区进行特殊授权的程序和范围予以法定化、规范化和制度化，建立起完备的自由贸易试验区特殊授权机制以防止被授权者违背授权者意志、僭越被授权权限等情形的发生。

四、我国自由贸易试验区自治性立法与管理模式的国际经验借鉴

(一)美国对外自由贸易区自治性立法与管理模式的转变历程

伴随美国对外自由贸易区的不断发展，美国政府逐渐意识到对外自由贸易区具有自由便利、开放创新的本质属性，要想有效发挥对外自由贸易区的战略意义和功能价值需要建立起与其本质特性相适应的立法与管理模式。因此，美国对外自由贸易区由最初的变革性立法与管理模式逐步发展成为自治性立法与管理模式。(5)Michael A.Butler.Cautious Visionary：Cordell Hull and Trade reform 1933～1937[M].Kent State University Press，1998：112～113.立法与管理模式的转变主要体现在对外自由贸易区立法主体、立法程序以及法律法规内容的变化，例如立法由最初单一的以政府为主体逐渐演变成为立法机构自行完善和市场主体递交议案两种并行且不同的方式，其中由市场主体作为立法的主要参与者其本质是对外自由贸易区法律制度的自发性修复和对区内市场经济的内生性自我救济，该立法模式在一定程度上避免了在对外自由贸易区立法过程中来自外界的不必要干预，不仅满足对外自由贸易区市场主体的真实需要，更保证对外自由贸易区立法的自治性、时效性、有效性。(6)General Accounting Office.Foreign Trade Zone Growth Primarily Benefits Users Who Import for Domestic Commerce[R].Report to the Chairman，1984.

1. 注重倾听对外自由贸易区协会的立法建议。美国对外自由贸易区协会作为联络各对外自由贸易区信息交流合作与市场发展研讨的非营利性民间组织于20世纪70年代正式成立，由政府部门机构、社会公共组织以及区内从事贸易经营业务的企业法人或个人等多方组成。(7)Thomas Farole，Gokhan Akinci,ed.Special economic zones：emerging，progress，challenges，and future directions[J].The World Bank，2011，(2).协会建立后致力主张美国对外自由贸易区海关不应当按照国内其他地区普通海关的做法——即依照货物进入美国市场后可能增长的价值征收关税，而是应当排除货物过关后在对外自由贸易区内经过额外加工或市场波动推定上升的那部分增值利润，对于成品按照货物过关时的原始成本进行税务征收，对于原材料、零部件美国进口企业在通关时可暂不缴纳货物关税，在经历利用本国生产技术、人员加工形成完整制成品运送至国内市场用于民众消费时，再根据产品中尚未缴纳的外国成分价值由制造商或营销者补充缴纳该部分税收，其目的是增强美国对外自由贸易区的货物进出口自由度和商品跨境交易的国际市场吸引力，有效提升对外自由贸易区在美国国际贸易体系中的战略地位及其功能价值。(8)Mary Jane Bolle，Brock R.Williams.U.S.Foreign-Trade Zones：Back ground and Issues for Congress[R].CRS Report for Congress，2012.尽管可能会对美国当时所推行的对外自由贸易管理体制、货物贸易公平竞争以及国家财政利益带来潜在风险或负面影响，然而对于该项议案美国财政部最终还是予以采纳，并于1980年正式做出裁定免除对外自由贸易区内货物加工成本计入应税价值范畴，从而有效降低对外自由贸易区内生产货物的税收额度和成本费用，使得美国对外货物贸易的国际市场竞争力得到有效提高。(9)Susan Tiefenbrun.U．S．Foreign Trade Zones，Tax-free Trade Zones of the world，and Their Impact on the U．S．Economy[J].Journal of International Business and Law，2013，(1).对外自由贸易区协会立法建议被采纳并成为美国对外自由贸易区正式法律渊源，对外自由贸易区协会由此成为对外自由贸易区立法活动的重要发起人与参与者，对外自由贸易区自治性立法模式也得以逐步确立。

2. 授权特定市场主体参与本区立法与管理。根据情势需要由立法机关单方面主动对对外自由贸易区法律法规进行修正，其目的是在保障对外自由贸易区法律制度稳定的前提下通过适度调整以适应外部环境新形势下的新要求，虽然暂时实现改革发展与法律适用之间的利益关系平衡，然而该立法模式不可避免地存在滞后性、工具性、不可预测性等变革性立法与管理模式所固有的问题，单纯以硬约束方式——将法律、法规、判例、国际条约作为管理对外自由贸易区运营的主要手段与对外自由贸易区本身自由开放、自主创新的内在特性并非完全契合，治理模式的僵化反而可能成为妨碍对外自由贸易区快速发展的体制性障碍。(10)汤唯，雷振斌.论立法政策取向与利益衡量[J].法学论坛，2006，(3).为此，近年来美国政府正逐步减少主动修改对外自由贸易区法案的次数和数量，取而代之的是由对外自由贸易区委员会所批准的——负责管理区内日常事务的特定公司法人通过提出法律修正提案的方式以适应区内不断变化发展的市场需求。(11)《美国法典》第19 卷第81条a项条款规定“被批准人是指被授予对外自由贸易区设立、经营和管理权的公司法人”。被授权管理者所递交的立法提案从法律性质上讲并不完全属于立法行为，该提案只有经对外自由贸易区委员会审批备案成为法律议案，再由国会表决通过使其具有全国通行效力后方可纳入对外自由贸易区的法律范畴，正式成为美国对外自由贸易区的法律渊源。(12)王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1994：27～28.但是，作为一种具备“软法范式”特征且能够有效解决现实问题的自治性规范，在法律修正提案递交对外自由贸易区委员会执行秘书和海关关长备案后在本辖区内便具有一定的强制性规定特征，通常情形下对于进入本区的所有人员都将具有一定的约束力，公司法人及其工作人员需要予以认真遵守。(13)美国对外自由贸易区立法.美国国际贸易委员会官方网站[EB/OL].https://www.usitc.gov/，2012-01-30/2019-07-10.该立法与管理模式是在顾及现行对外自由贸易区现行法律制度稳定性的同时灵活变通与对外自由贸易区发展已不相适应的旧制度，仅限于在本区域内推行实施又可将变革风险控制于可控范围以内，兼顾制度稳定与改革效率。在美国对外自由贸易区立法体制现已趋于成熟稳定的情况下，通过区内市场主体以自治方式自发推动法律法规的与时俱进和变革完善，自治性意识的充分表达使得对外自由贸易区立法与管理方式更加贴切于真实的市场发展需求，良性制度因素在市场主体信息收集→信息反馈→贯彻执行→有效监督的良好环境下不断积累和往复循环，从而有效保证区内各项制度创新更为符合对外自由贸易区自由开放的内在属性，帮助美国对外自由贸易区整体实现长期稳定发展。对外自由贸易区被授权人(被批准者)所制定和提出的法律修正案成为对外自由贸易区传统立法模式外管理区内事务的有效方式，将发挥地域特色与整体协调发展相济并重，与官方立法之间形成有益互补，从这个意义上看，区内特定的被授权市场主体现已成为美国对外自由贸易区立法与管理的主要参与者和推动者。

(二)日本结构改革特区自治性立法与管理模式的制度构建

1. 立法先行的改革试验经验。日本结构改革特区通过国家层面的《结构改革特别区域法》尽力保障区内各项经济体制改革“依法进行”，在法律框架下实现改革的稳定有序并以此减少改革进程中所可能遭遇的各方质疑和阻力，以此推进结构改革特区的顺利实施。经济体制改革往往会基于国家战略的形势需要而采取“政策先行”，但这无法有效保证各项改革措施能够在法律规范的约束下有序进行，例如我国自由贸易试验区至今仍未在国家层面制定出台相应法律法规，这易导致区内部分制度创新与现有上位法产生法律适用冲突并对我国现行法律体制带来一定冲击。自由贸易试验区的改革试验促进我国市场经济对外开放、政府机构职能转变，对于社会发展产生积极推动作用，但与此同时借以改革之名的一些“良性违宪，良性违法”立法活动时有发生(比如在未有充分法律依据的情况下在区内暂停实施基本法律的特殊授权立法行为)，这些由临时性改革而催生的特殊立法行为从维护国家法治视角分析，可能会对我国现行法律制度的权威性、稳定性、有效性带来一定影响，亟待进一步规范化、制度化、合法化。所以，为了减少改革试验过程中的各种质疑和阻力，协调好改革与法治之间的内在关系，我国自由贸易试验区建设需要由“政策指引”尽快转变为“法治引领”，要坚持法律适用优先的法治理念，同时注重发挥好政策的填补性功能和对自贸区法律的解释功能，这需要通过顶层制度设计及时制定出台国家层面立法，依靠顶层法治保障和“依法治区”理念稳步推进我国自由贸易试验区的制度创新和建设发展，从而争取区内各项改革试验均能做到于法有据。

2. 尊崇民意的“三位一体”结构改革特区立法制度。日本在全国范围内进行经济体制改革最早可追溯至小泉内阁时期，当时日本国内新自由主义经济学派受到热捧，各地政府提议在限定区域内试行本国经济体制改革，成功实践后再在全国范围内推广适用，此后经国会讨论通过，正式颁布实施《结构改革特别区域法》，在国内若干特殊区域内开展实施经济体制改革。经济体制改革是新学派、新主义产物，原本在日本国内存在着较多的质疑声和反对者，但是通过《结构改革特别区域法》在特定区域内先行试验——即改革措施未有出现重大社会弊端并具有显著经济成效方可在全国范围内进行复制推广，该循序渐进的改革试验模式在很大程度上弱化改革支持派与反对派之间的固有矛盾。日本结构改革特区立法是在内阁总理领导下，由中央、地方与民间“三位一体”紧密协作，并给予所有立法参与者充分表达自身观点的话语权和行使权利的期间。具体而言，《结构改革特别区域法》第一章对结构改革特区的法律概念、设立宗旨以及实施目标进行规定，主要强调在尊重广大民众、市场主体及社会团体意志的前提下，鼓励社会各界积极参与结构改革特区立法工作，充分激发基层民众参与改革试验的积极性和主观能动性，根据民意征集由政府决定暂停或废除原有限制性措施，并以此采取新举措加快推进特区经济体制改革，保证特区内各项立法工作和制度创新的必要性与可行性。《结构改革特别区域法》第二章对与结构改革特区立法程序进行规定，包括立法前向社会公众征求立法草案→对所收集的可行草案由结构改革特区推进本部协商相关部门进行确认→由结构改革特区地方政府拟定实施细则并正式提交方案→由结构改革特区推进本部结合结构改革特区地方政府所在的省厅部门审议通过后该方案即告正式成立→方案正式下达后由结构改革特区地方政府负责具体实施→在实施过程中要由结构改革特区推进本部联合民间企业、专家学者共同组成专业评审委员会定期对改革立法的成效进行评价。日本结构改革特区立法过程集中体现自治特性，中央、地方与民间“三位一体”各司其职，通过制度构建以法律条文方式将“民意入法”的立法原则予以法定化，进而有效保证立法中民众的自治性和广泛参与，以及所立之法的科学性和有效性。

五、我国自由贸易试验区自治性立法与管理模式的转型路径探索

自治性立法与管理模式能够激发制度创新活力，为自由贸易试验区建设发展提供更为完善的体制保障，我国自由贸易试验区战略尚处于初期探索阶段，不可避免的采用变革性立法与管理模式，但伴随自由贸易试验区建设的不断前进发展，该模式终将无法完全适应自由贸易试验区自由开放、灵活自主的内在特性，也无法全面覆盖本区错综复杂的社会系统，从而难以有效解决区内不断演变产生的各类新情况和新问题，因此自由贸易试验区实行自治性立法与管理模式将是大势所趋，应当在自由贸易试验区所倡导的“大胆闯、大胆试、自主改”理念下勇于转变传统的变革性立法与管理模式，逐步建立起自治性立法与管理制度，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，尽快实现我国自由贸易试验区立法与管理模式的变革发展。美国对外自由贸易区主要通过适度放权以调动区内市场主体参与立法与管理的积极性，而日本结构改革特区则主要通过程序法定、制度构建保障区内自治性立法与管理的有效实施，借鉴国际有益经验将来我国可从采取特殊授权方式和建立自治性立法与管理制度两个方面推进我国自由贸易试验区立法与管理模式的转型升级。

(一)在立法与管理中用好政府“有形之手”，放活市场“无形之手”

对于自由贸易试验区立法和管理，我国政府应当尊重市场主体选择，充分发挥市场主体参与立法与管理的积极性和主观能动性，加快推进政府机构职能转变，合理减少和适当放宽对区内日常事务“有形之手”的干预，转而加大对自由贸易试验区自治性立法与管理研究的投入，将建立和完善自治性立法与管理参与机制、保障机制纳入我国自由贸易试验区制度设计的主要内容。况且，我国自由贸易试验区本就是一个制度创新的改革试验平台，实行特殊授权本质上也属于制度创新的广义范畴，而借助“一线放开、二线管住”的政策优势又可将由国家权力机关或中央政府向自由贸易试验区“一线”管理机构进行授权立法、授权管理的改革试验风险控制于可控范围以内，所以可尝试突破现行授权体制束缚，以“尊重市场规律、激发市场活力”为基本实施原则进行适当放权，给予自由贸易试验区“一线”管理者和区内市场主体更多的立法及管理权限，合理授权自由贸易试验区管委会和区内市场主体负责从事本区内的部分立法及管理工作，实行接轨国际且高度市场化运营的自由贸易试验区立法和管理模式。借助特殊授权改革试验有助于我国自由贸易试验区尽快由当前政府主导下的变革性立法与管理模式转变为以市场为主导的自治性立法与管理模式，加快自由贸易试验区立法与管理模式的转型升级。

(二)构建我国自由贸易试验区自治性立法与管理制度

习近平总书记在2018年亚洲博鳌论坛开幕式发表主旨演讲向世界宣布“党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系”。这标志着我国自由贸易试验区向自由贸易港的跨越已由构想步入现实，自由贸易港将成为我国自由贸易试验区战略发展的主要方向和趋势，自由贸易试验区制度创新和法治建设工作也将迎来新局面、新要求和新挑战。在此新形势下，应当总结历史经验教训，在自由贸易试验区制度体系建设中竭力避免以往发生的立法问题和管理弊端，为探索建设中国特色自由贸易港奠定制度基础和创设有利前提。为此，今后需要更加注重自由贸易试验区立法与管理的科学性和有效性，通过自治性立法与管理模式有力提升立法与管理质量，从而为自由贸易试验区建设提供更好的制度保障。除国家层面的特殊授权立法与授权管理方式外，构建自治性立法与管理制度同样是推进实现我国自由贸易试验区立法与管理模式转型升级的有效路径：

1. 补充和完善自治性立法与管理规定。针对各地自由贸易试验区“总体方案”与“地方性法规”中自治性立法与管理制度欠缺的问题，尤其是在最新设立的山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江等新一批自由贸易试验区以及自由贸易港立法当中，建议注重补充和完善相关实施细则，不仅要在“总体方案”中将自治性立法与管理模式确定为自由贸易试验区建设运营的主要内容，并且还要在各地“自由贸易试验区条例”中详细规定具有实际可操作性的实施办法，例如包括市场主体对本区立法建言献策的具体方式和程序、协助政府部门参与区内事务管理的资格条件和要求、自主进行管理制度创新应当遵循的基本原则和方法、政府部门与立法机构的职权范围和权力边界等事项内容，以切实保障市场主体对本区立法与管理活动的广泛参与，有效提升市场主体参与区内立法与管理的积极性和主观能动性，从而使市场主体能够切身融入自由贸易试验区立法与管理的全过程，真正成为自由贸易试验区政策和制度体系建设的主要参与者和推动者，在充分尊重市场主体自治的基础上进一步激发自由贸易试验区市场创新活力和经济发展动力。

2. 设置自治性立法与管理参与机制。自治性立法与管理的宗旨在于为激活市场主体参与自由贸易试验区立法与管理活动的积极性，充分发挥自由贸易试验区灵活、自主、自由、开放的内在优势特性。与之对应，应当尽快完善我国自由贸易试验区自治性立法与管理参与机制，创新市场主体广泛参与区内立法与管理活动的方式，在自由贸易试验区立法与管理过程中虚心征求市场主体意见，让更多市场主体能够切身参与其中。为此，首先应当给予区内市场主体参与自由贸易试验区立法与管理的基本权利，尤其要将市场主体“协商立法”纳入自由贸易试验区立法的主要程序，进一步提升市场主体在立法与管理中的话语权，并尝试赋予市场主体一定的立法与管理决策权。在此基础之上，制定出台市场主体参与自由贸易试验区立法与管理的具体程序规则、实施办法和保障措施，包括建立健全由市场主体主导并参与的自由贸易试验区立法提案、论证、协调、监督机制，并将上述权利和措施通过法律条文的形式予以规范化、制度化，依靠由市场主体广泛参与的自治性立法与管理模式逐步建立起与我国法律体制相适应、与国际惯例相接轨、具有中国特色的自由贸易试验区政策和制度体系。

3. 建立自治性立法与管理保障制度。在自治性立法与管理参与机制确立的前提下，还应建立和完善自治性立法与管理保障制度，这其中主要包括：(1)立法知情权制度。可通过设立信息资源公示公开制度以便于市场主体对区内立法与管理事项进行充分了解并及时提出建议，保证各项法律法规和管理制度能够获得区内市场主体的充分理解和支持；(2)立法监督制度。一方面通过市场主体对权力机关的立法监督将已通过审核即将生效或已经生效但仍可能会有损市场主体权益的法律法规及时进行变更或予以撤销；另一方面加强对自由贸易试验区行政立法的司法审查监督，可在区内“先行先试”扩大行政诉讼的受案范围，将行政立法纳入司法审查范围之中，以此加强对行政立法的事后监督，保障实现对自由贸易试验区行政立法的有效事后救济；(14)曾祥华，陈仁涛.论对行政立法的司法审查[J].内蒙古社会科学(汉文版)，2005，(4).(3)立法质量评估制度。具体而言，一是完善立法评估程序。通过制定包括准备、实施、调查、评价阶段在内完整的自由贸易试验区立法评估程序，帮助立法机构根据客观真实的评估结果拟定立法议案或对已然生效的法律法规进行相应的修改、变更或废止；(15)王锡明.立法前评估是提高立法品质的积极举措[J].人大研究，2012，(11).二是设立第三方立法评估机制。将部分立法评估工作委托高等院校、科研机构、社会团体等第三方机构进行，由其秉持客观公正与独立的原则实施立法评估，同时赋予第三方评估与官方立法评估相同的法律效力，从而建立起双向并行的立法评估机制，将官方评估与民间评估共同作为自由贸易试验区立法机关决策的主要参考依据；(16)戢浩飞.立法第三方评估：创新与方法[J].人民政坛，2015，(1).三是确定立法评估标准。通过借鉴国际有益经验并结合新时代我国现代化建设需要，可从效率结果、充分性、公正性、适应性等方面确立符合本国国情的自由贸易试验区立法评估标准，对立法是否必要合理、是否适应形势需要、能否顺利实施进行客观、真实、准确评价，进而保证立法的必要性与可行性；四是合理限定立法评估对象和范围。在自由贸易试验区立法评估中需要考虑到成本给付问题，评估机制的设立应尽可能实现投入与产出效益比例的最大化，重点对关系自由贸易试验区长远发展且影响深远的立法活动进行评估，合理限定立法评估对象和范围有益于减少评估活动的任意性，避免不必要的法律资源浪费，更能以市场主体利益为视角和出发点进行客观评估，增强自由贸易试验区立法评估的科学性、有效性、合理性。