公司登记的现实问题与改革建议

孙有强

（中国石化企改和法律部，北京 100728）

自2014 年2 月7 日国务院发布《注册资本登记制度改革方案》以来，我国公司登记制度改革硕果累累，逐步确立了登记、备案、公示三足鼎立的管理格局，为方便大众创业、促进公司繁荣和经济发展发挥了积极作用。在公司登记实践中，从作为登记管理相对人的公司角度来看，仍然面临一些现实的、具体的问题和困难，亟待加以研究解决。

1 公司登记的现实问题

1.1 经营范围登记问题

《中华人民共和国公司登记管理条例》（以下简称《公司登记管理条例》）第46 条规定：“分公司的经营范围不得超出公司的经营范围。”《企业经营范围登记管理规定》第3 条规定：“企业的经营范围应当与章程或者合伙协议规定相一致。” 在实践中，登记机关要求分公司登记的经营范围与总公司登记的经营范围表述必须一致，总公司登记的经营范围与章程规定的经营范围表述必须一致，导致企业经营范围登记面临难以克服的困难。以某大型石油化工公司为例，其下属众多分公司经营石油、天然气勘探、开发、加工、储运、销售等业务，绝大部分产品属于危险化学品，需要依法取得相应的许可证，登记机关按照许可证核准的许可经营范围进行登记。这些许可证核准的许可经营范围按照《危险化学品目录》表述。2015 年国家安全生产监督管理总局等十部门公布的《危险化学品目录》包括2828 种危险化学品。因此导致下列问题：一是总公司营业执照难以容纳所有分公司登记的经营范围；二是总公司章程有关经营范围的表述过于繁杂、凌乱。

1.2 备案事项实质审核问题

根据《公司登记管理条例》第36 条、第37 条、第41 条的规定，公司章程（包括修正案）、董事、监事、经理、清算组均为备案事项。但实践中各登记机关对上述备案事项进行实质审核，有的要求公司章程使用登记机关编制的示范文本，有的要求董事、监事必须达到章程规定的人数，不符合要求的不予备案。

1.3 法定代表人签字问题

根据《公司登记管理条例》第40 条、第48条、第49 条的规定，以及地方登记机关的要求，分公司变更登记（包括名称、经营场所、负责人、经营范围）、撤销变更登记、注销登记，公司章程或修正案、董事、监事、经理备案，都应当提交公司法定代表人签署的《申请书》。这些要求有助于登记机关及其工作人员防范登记错误风险，对小公司来说可能不是问题。但是，对于分公司数量多、分布地域广、经营范围宽、涉及变更登记和备案的事项繁多的大型公司来说，法定代表人在相关《申请书》上签字的工作量太大、负担过于繁重。大型公司（尤其是上市公司）一般有相应的内控制度，内部权限划分明确，无论分公司变更、注销登记，还是公司章程、董事、监事、经理备案，均有相应的决策程序，事无巨细地要求法定代表人在相关《申请书》上亲笔签字，既影响公司决策效率，也影响登记、备案 效率。

2 问题的根源分析

2.1 法律制度层面

公司在登记方面遇到的现实问题和困难往往都有法律制度层面的根源，其中既有立法技术（包括语言逻辑）方面的不足，也有登记管理目标设定方面的偏差。以公司经营范围为例，它以公司章程和营业执照为主要载体，在营业执照上体现为经登记机关核准的、经营范围项下的具体经营项目，在公司章程中体现为经营范围条款的具体表述。在现有法律制度体系中，从法律、行政法规、部门规章三个层面来看，对公司章程和营业执照有关经营范围的规定呈现出从相互关联到具体内容必须完全一致的变化。《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第12 条规定：“公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。公司可以修改公司章程，改变经营范围，但是应当办理变更登记。”《公司登记管理条例》第46条规定：“分公司的经营范围不得超出公司的经营范围。”《企业经营范围登记管理规定》第3条明确规定：“企业的经营范围应当与章程或者合伙协议规定相一致。”

根据上述规定，登记机关在实践中严格要求公司营业执照核准登记的经营范围内容必须与公司章程经营条款中的经营项目内容完全一致。从公司运行的实践看，这种要求很不合理，具体理由如下。一是导致登记与备案界限不清。从法律效力角度来看，公司章程（包括修正案）的内容属于备案事项，营业执照所载经营项目属于核准登记事项。公司章程规定的经营范围体现了股东对公司经营范围的预先规划，属于意思自治范畴；作为登记管理机关的市场监督管理部门对经营项目的核准登记属于行政管理范畴，强求二者内容一致，势必造成登记管理机关行政管理权越界干预公司意思自治权利。二是影响公司运行效率。从实际操作的角度来看，公司章程的修改须通过董事会、股东会审核审批程序，需要保持相对稳定；而公司实际从事的经营项目随市场环境的变化而变化，在效率上有更高要求。强求公司章程规定的经营范围与营业执照登记的经营项目保持一致，不仅影响公司运行效率，也给公司增加了额外的负担。三是不符合时间逻辑。从时间角度来看，公司章程规定的经营范围形成在先，营业执照登记的经营项目形成在后。如果要求在先事项必须与在后事项保持一致，意味着在后事项可以改变在先事项，无异于让今天回到昨天。

除上述法律制度之外，登记机关核准公司营业执照所载经营范围具体表述的主要依据还包括《国民经济行业分类》《危险化学品目录》等标准或规范。这些标准或规范均有各自不同的逻辑体系，相关表述在各自的逻辑体系内是协调、自洽的，但如果同时集中在同一个营业执照或章程中，则会出现逻辑混乱、繁简失当、篇幅过长等问题。

虽然市场监管总局办公厅发布的《关于落实“证照分离” 改革全覆盖试点在自由贸易试验区开展市场主体经营范围登记规范化工作的通知》（市监注〔2019〕66 号）、国家发展改革委办公厅和市场监管总局办公厅发布的《关于进一步规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》（发改办法规〔2020〕727 号）分别在公司经营范围登记改革、招投标中营业执照所载经营范围认定方面有了新的突破，但有关措施仍难以解决公司在经营范围登记上面临的实际困难。

2.2 登记机关层面

导致公司登记遇到的现实问题和困难的根源，既有登记机关过于注重防范自身风险致使登记管理目标偏离方面的原因，也有从事登记工作的相关人员理解和执行法律制度水平不到位方面的原因，这些原因相互交织，最终导致登记效率降低、公司负担沉重。

有的地方登记管理机关对作为登记管理相对人的公司施加了法律制度规定之外的义务和负担。比如，要求法定代表人在申请备案的公司章程上亲笔签字，这种做法貌似严谨，实则多余、过分。根据《公司法》第37 条、第60 条、第65条、第99 条的规定，有限责任公司章程修改事宜由股东会决定；一人有限责任公司章程由股东制定；国有独资公司章程由国有资产监督管理机构制定或者由董事会制定报国有资产监督管理机构批准；股份有限公司章程修改事宜由股东大会决定。一言以蔽之，制定、修改公司章程属于股东层面的权力。股东、股东会、股东大会有关制定、修改公司章程的决定、决议才是最根本、最直接的决策依据，要求董事长在公司章程上签字意味着董事长应当对公司章程负责，事实上给董事长强加了不应有的工作负担和风险。

有的地方登记管理机关工作人员法律知识、业务水平有限，导致公司登记拖延、受阻。在某国有独资公司申请注册资本变更登记的过程中，登记管理机关现场经办人员指出，虽然代行出资人职责的国有资产监督管理机构出具的关于该公司变更注册资本的批复明确了注册资本变更后的具体金额，但核增金额与原登记的注册资本金额之和，与变更后的注册资本金额不符，因此拒绝受理，并要求该公司协调国有资产监督管理机构重新出具批复文件。但根据《公司法》第26 条“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额” 的规定，上述国有资产监督管理机构的批复明确该公司变更后的注册资本金额即可，其余内容并非注册资本变更登记的实质性障碍。

2.3 公司自身层面

对登记法律制度、登记机关寄予厚望的同时，也毋庸讳言公司自身层面的问题根源。很多公司将登记申请看作单纯的事务性工作，对公司登记作为公司治理的重要环节、登记申请所需专业知识和组织协调能力缺乏足够重视，在岗位设置、人员力量配备方面均有不足，有些具体工作人员缺乏应有的自觉性、积极性，公司登记申请工作队伍力量整体偏弱。

在公司登记法律关系中，作为管理者的登记机关与作为被管理者的公司属于同一个矛盾的两个方面：前者是法律制度的执行者、登记法律关系的主导者，是矛盾的主要方面；后者是法律制度的遵守者、登记管理措施的服从者，是矛盾的次要方面。矛盾的主要方面和次要方面相互作用，相互促进。如果公司中从事登记申请的人员队伍素质不高，就难以深入思考具体登记工作中的问题、探究问题的根源、提出行之有效的改进建议，也难以与登记机关的工作人员进行深入的沟通交流，共同促进公司登记工作的改革发展。

3 公司登记的改革建议

3.1 修改经营范围登记相关规定

从法律制度层面来看，应当严格区分公司章程、营业执照在经营范围方面的功能和定位，不应当强制要求二者表述完全一致。建议：

第一，将《公司法》第12 条（“公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。公司可以修改公司章程，改变经营范围，但是应当办理变更登记。公司的经营范围中属于法律、行政法规规定须经批准的项目，应当依法经过批准。”）修改为：“公司的经营范围由公司章程规定。公司实际从事的经营项目应当依法登记。公司实际从事的经营项目中属于法律、行政法规规定须经批准的项目，应当依法经过批准。”

第二，将《公司登记管理条例》第46 条规定的“分公司的经营范围不得超出公司的经营范围” 修改为 “分公司的经营范围应当取得公司同意”。

第三，将《企业经营范围登记管理规定》第3 条 “企业的经营范围应当与章程或者合伙协议规定相一致” 修改为 “合伙企业的经营范围应当与合伙协议规定相一致”，不强求公司营业执照登记的经营范围与公司章程规定的经营范围完全一致，只要公司章程有关经营范围的表述在逻辑上包含营业执照登记的经营范围即可。

3.2 章程备案调整为章程公示

公司章程规定了公司名称、住所、法定代表人、经营范围、注册资本、股东姓名或名称、股东出资、公司机构及其职权、利润分配、解散清算等内容，不仅对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力，也是公司之外的主体借以了解公司基本情况的主要文件。根据现行公司登记管理要求，公司章程是申请公司设立登记的必备文件，在公司设立之后章程（或修正案）报登记机关备案。

建议在《企业信息公示暂行条例》第10 条增加 “公司章程及其修正案” 作为强制公示内容。与章程备案相比，章程公示具有下列明显优势：一是便于外界查阅，有利于社会各界对公司进行监督；二是便于潜在的交易相对人了解公司治理结构和运行规则；三是减轻登记管理机关和公司的登记工作负担。

3.3 减少对法定代表人签字的强制要求

建议：分公司设立登记、注销登记、公司备案《申请书》加盖公司公章，可用法定代表人签名章代替亲笔签字；分公司变更登记《申请书》可加盖分公司公章，由分公司负责人亲笔 签字。