失地农民的社会保障权益探讨研究——以贵州省黔西南州马岭镇为例

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

一、城市化背景下失地农民的社会问题

城市化是从中国传统的农业社会转向现代化城市的一个过程。当前，我国的城市化正在逐步朝着稳定和持续增长的趋势发展者，大部分农民的土地被征用进行住房、厂区、道路等的建设，逐渐演变成人多地少的现状，在这样的环境下导致了一个新的特殊社会群体即失地农民的出现。这类社会群体一方面和传统的农民不一样，他们没有了土地作为主要的生存保障；另一方面他们实际上又是属于农民这一群体，由于他们和城市人不一样没有具体工作的岗位及社会保障福利，使他们不得不一步步成为了在城市边缘生活的弱势群体，依旧面临着在失去土地后如何能够确保有稳定生活保障和固定经济来源问题。张等文和管文行（2014）[1]将失地农民定义为当前是农业户口却因各种原因失去土地，进一步解释为这部分群体根本原因在于丧失土地失去生活保障权、就业权及土地使用权等权利的群体。根据国家统计局已有统计的数据预测，到了2030年，我国的实际失地农民总数将会超过1 亿。因此，失地农民的出现也同样伴随着很多社会问题，目前失地农民最为突出的主要有三个问题，分别是在社会生活中各方面受到排斥、权益保障遇到困境和社会阶层的分化愈发明显。

（一）社会排斥问题

目前，失地农民实际上在城市中遭受到了生活中方方面面的社会排斥，如教育、文化、就业等方面，主要从三个角度进行分析。首先从政治角度看，在城市社区中大部分的职工权益是通过自己所住的社区居委会或所在单位的工会进行保障，而对于主要在城市务工的失地农民群体，没有相关的组织或渠道来帮他们诉求利益和保障他们自身的权益。特别是在征他们的土地时，所确定下来的具体征地大小与最后的补偿价格于他们而言都是被动接受，尽管有些农民不满采取了一些手段如上访、武力、犯法等方式拒绝征地，但最终还是被强制性征收，且这些举动也在社会中增添了不稳定的因素。其次从文化角度看，失地农民在城市生活的过程中，难免会经历一个适应的阶段，在这个过程中对有些人来说很短暂，但对有一些人来说却很漫长，从消费方式、生活方式再到生产方式都是需要一一改变的。于是出现失地农民的原有社会关系网络发生了巨大改变的同时，社会资本也在发生着重构，具体表现为失地农民由于自身条件存在一些限制，经济收入相对城市居民不高，居住环境大多集中在城市边缘，其交往的对象因此也都是一同来城市打工的并且相对来说地缘关系较为接近的老乡及具有血缘关系的亲属，与实际的城市居民接触较少。最后从经济角度看，由于失地农民本身除了会种地勉强维持生计外，其所受教育程度低导致其在就业上竞争力较差，大多都是保姆、服务员、建筑工地工人等。这些工作的基本条件较差、工资水平低和福利较为缺乏。因此失地农民很多都由于自身技能水平低和生活方式差异大导致他们融入过程相对困难，对他们而言如若基本就业问题解决不了，就会很大程度上引起他们自己主观上的排斥融入城镇现象。

（二）权益保障问题

目前征地的对象大多是政府，因而在征地时面临着如征地规模、补偿费用及具体用途等问题，而这些问题与失地农民们的心态及政策息息相关，同样也引发了其他各式各样的问题。有学者在研究失地农民时发现影响失地农民市民化程度最主要的因素在于对征地的满意度，征地的满意度越低其失地农民的市民化程度也越低。但陈浩和葛亚塞（2015）[2]认为从征地开始时农民的权益就在逐步流失，再加上农民失去土地后并没有给予足够的后续保障，从而导致权益的进一步流失，如社会保障权较征地之前弱化、争取利益表达的渠道较少和很多由于土地征收后的收益也相对较低等方面。

（三）社会阶层分化严重

从历史角度看，中国作为一个农业大国，一直都是通过土地种植满足自己国人对食物的需求，以小农经济为主的传统农业国家。费孝通（2015）[3]曾在他的著作《乡土中国》中提出，实际上我们中国的社会是一个乡土社会，而其中大部分的乡村人口都是在依附着土地，土地对于他们来说有着不一样的深刻蕴意。对于乡下人来说，土地就是命根，而种地就是最主要的谋生方法。由此可知许多失地农民们在他们的土地被征收后，一般会出现两部分的人群：一部分老、弱、病、残的人会留守在当地，做一些能够勉强维持生计的小生意；另一部分年轻且身体强壮的农民大多选择进城务工。在土地征收前农民的收入来源主要是种地所带来的农业收入，大家差距不是很大。但在土地被征收后，农民们则开始由于自身基本情况，如身体现状、对就业技能学习等方方面面的天赋与所付出的努力不同出现农民之间严重的阶层分化，冯晓平（2017）[4]指出原本的弱势群体难以维持基本生计，优势群体则开始有突出表现。对于单纯只依靠农业获取收入的农民们，原本生活开支在有土地时可以基本满足，但在失去土地时，所有的开支都得重新从不同的渠道获取，平时的份子钱以及孩子的教育费用都成为巨大的负担，而虽现有征地的补偿款但也要万不得已时才会拿出来，因而出现穷人更穷，努力工作的人愈发富有的两级分化场面。

二、马岭镇失地农民现存问题

（一）失地农民政治参与度不高，基本文化水平低

根据调查发现，55%的失地农民大都处在小学文化及以下，30%处在初中文化水平，只有剩下的25%处于高中文化水平及以上，由此可见文化水平低是失地农民的基本特征。马岭镇的失地农民们由于政府补贴大都搬到不同的社区里，社区中基本没有像城镇社区中设有的业主委员会，在经过与当地政府沟通发现，由于失地农民们不适应这种管理模式，导致参与度低，达不到召开的标准。另外，在征地时具体的补偿标准当地的政府和企业并没有与当地农民协商，而是在确定金额后制定相关制度后告知农民，这些也是农民的对政治参与的缺失。

（二）当地开展培训技能少，就业面狭窄

马岭镇当地提供的技能培训总体较少，大都是关于驾驶培训，少部分也开展厨师及保安保姆的相关培训，通过设立标准在培训合格后给相关补贴，但参与热情较高，坚持下去最终得到补贴的比较少。与此同时当地政府也通过制定政策鼓励外出工作的农民们回到家乡创业，其中包含对失地农民的鼓励，但实际创业效果一般。政府也同样力不从心，没有进行相关方面就业的宣传和具体就业岗位的推荐。经调查发现，马岭镇50%的失地农民基本以短期就业为主，在家待业的失地农民占总人数的20%左右。尽管政府征地的目的是为了加快城镇化建设，但这一举动未充分考虑年老失地农民的生计维持问题，仅考虑到年轻的失地农民进入当地企业工作推进当地经济发展。

（三）政府补偿方式单一，政府未充分发挥保障作用

失地农民在遇到保障问题时不仅需要市场的调控，政府的宏观调控也很重要。然而对于政府的宏观调控，政策目前是最主要的工具。征地补偿这一制度并没有根据每个家庭的实际情况采取不同的补偿方式，基本都是以货币进行补偿，因此在补偿款中没有充分考虑到在找到谋生工作时所需的相关技能培训费用，并且在给予补偿金过后没有再进行对失地农民的基本情况进一步关注，许多失地农民提到补偿方式太过单一而且没有充分考虑到当地的经济发展水平。由此可见，政府未充分发挥保障作用主要体现在三方面。首先政府没有充分关注失地农民群体这一特殊群体，忽视对失地农民们的政治参与的提高以及公共服务的提升；其次政府一方面对很多相关政策的宣传力度还远远不够，很多失地农民只知道有关补偿款的政策，其他方面如就业方面的政策普及度较低，从而出现未就业人口占总人口过半等问题；再次是相关社会保障体系的不完善让许多失地农民在失去了维持生计的土地后，生活水平急速下降[5]。

三、目前对失地农民的社会保障体系建构

对于失地农民这一部分群体的社会保障体系与普通农民和城镇居民的社会保障都截然不同，因此这部分特殊群体的保障体系构建只能在结合城镇居民社会保障体系下，从医疗保障、养老保障、就业保障以及法律保障的角度建构一个能够满足农民基本需求的社会保障体系[6]。

（一）对失地农民建立医疗保障

由于失地农民自身的收入不高，高昂的医药费用使他们在面对重大疾病时无计可施。尽管截止至目前医疗技术相对于之前来说已经有了非常大的进步，很多疾病已经能得到有效的治疗，但与此同时也意味着医药费也在不断增加，很多经济条件较差的失地农民们由于难以支付高额的医药费用不得不停止治疗回家休养，甚至一些患有比较严重疾病的农民只能回家等死，特别对于没有土地维持基本生计的农民因病返贫已经占据了大部分。因此对失地农民来说医疗保障的重要性不言而喻，应该将这部分群体纳入医保，保险金不强制性收取，主要由他们自愿支付一部分为主，另一部分则由政府、征地主体和村集体负责联合缴纳[7]。

（二）对失地农民建立养老保障

每个人的一生都会面对生老病死，因此养老保障的建立也是不可或缺的一部分。对失地农民建立养老保障不仅一方面解决了很多老年人在失去土地后对养老问题存在的担忧，另一方面也有效解决了子女给父母养老的部分经济上的负担，特别是对于很多年轻的失地农民本身的基本素质较低，失业风险较大，既要赡养老人又要承担子女教育费用的这部分群体。失地农民的养老保障应当建立一套体系标准，根据具体的标准划定好具体对象，即对于还没有就业的失地农民这部分群体应该建立一种和现在城镇模式不一样的养老保险，而对于已经有工作的失地农民们则尽可能把他们纳入到城镇养老保险中。在建立时按照年龄的不同建立的标准也应不同，并制定“低收费，低标准享受”的准则，即通过降低收费，将养老金的基本待遇标准降低，进一步将覆盖面扩大。每个地区可根据不同的经济发展水平做一定的调整。对已经达到投保规定最高年龄以上的群体，由政府下发给他们一定的生活补贴，保障其基本生活需求[8]。

（三）对失地农民建立基本就业保障

失地农民由于在就业中处于弱势地位，其原本的种地技能在城市中基本无用，只能够通过学习新的技能，拓宽他们的就业渠道。首先，高效转变失地农民目前就业观念，采取城乡统筹兼顾思想。对于失地农民们来说找一份稳定的工作能够养家糊口稳定生活就已经满足，但如果所有的失地农民都在当地通过企业安排失地农民工作的方式，会导致本就经济状况一般甚至不太好的当地企业更加糟糕，不足以支付所有员工工资导致大量员工下岗从而出现难以继续安置失地农民。所以为避免这样的情况出现，要采取扩大视野的方式，将城乡统筹在一起安排就业，集所有可使用的城镇力量共同解决失地农民就业问题，并在政府的引领下制定职业技能培训机制，从而将失地农民维持生计的技能有效增强[9]。其次，政府应进行长期的宏观调控，采取间接的手段对失地农民就业进行帮扶。通过完善劳动力市场功能，在快速发展第三产业的基础上，以便能提供不同种类的就业岗位促进大部分的失地农民能够得到就业，从而进一步将当地经济的发展加快[10]。

（四）对失地农民建立基本法律保障

在法律面前人人平等，尤其是对于失地农民这一弱势群体来说平等对待他们是相当重要的。目前针对农民的基本权益保障包含在法律制定和具体运用上的平等，特别是失地农民本来就经济能力较为低下，社会地位不高，在面对征地及其他社会活动时，由于缺少一定的法律相关知识及维权意识，在他们的权益受到侵犯时很难想到运用法律手段解决问题。由此可见，提供多渠道的法律援助，确保失地农民在征地过程和所拥有的土地权利得到确切的法律保护。

四、解决失地农民保障的可行路径

（一）使失地农民能够获得相应的利益表达和政治参与的权利

失地农民由于自身的部分政治权利缺失导致没有采取正规的方式表达自己的利益表达权和政治参与权，使上访、闹事和利用网络舆论揭示不公平现象频频出现。政府应提供一个平台让征地活动能够成为失地农民和开发商彼此相互协商的事件，而不是由于失地农民的基本文化素质低，将他们排除在外，没有充分站在他们的立场思考他们究竟需要怎样的补偿方式。倘若让失地农民能够真正参与到征地制度的政策制定过程中，他们的需求可以合理合法地得到表达，共同确定土地补偿标准，在充分保证失地农民的实际利益得到维护的情况下，可能就不会出现很多让政府认为“不合作”和“钻空子”的行为了[11]。

（二）让失地农民能够获得平等就业机会

失地农民由于自身的再就业能力不高，为了能进一步增强其维持基本生活的能力，政府应该采取更进一步的措施。首先，应利用网络将失地农民的个人档案建立起来，以便帮助他们快速找到相匹配的工作，让需要招聘的公司能够更快联系到他们。其次，政府应联系一些经验丰富、口碑较好的社会培训机构，请专门的培训老师有针对性地开展就业课程，帮助失地农民就业，让他们能够通过学习技术养活自己及家人。再次，政府应着重关注失地农民的实际需求，生活方面的点滴以及具体就业问题，让失地农民能够寻找到自己实际的价值和感兴趣的方向后，选择一个真正适合他们的岗位。最后，政府应鼓励多渠道的就业，重视再创业的培训，进一步鼓励失地农民创业。不仅在税收上给予相关的帮助，还在前期的创业资金筹集上联系银行提供小额贷款，从而保障失地农民能够获得平等就业的机会。

（三）进一步完善失地农民的社会保障体系

现如今国家通过建立社会保障、法律保障、就业保障、医疗保障等多方面的保障成员的基本生活需求。完善的社会保障体系能够进一步促进社会公平，使人们可以获得自由选择一个自己想要的生活。失地农民在失去土地后也相当于进一步失去了土地的保障功能，并且大都在从农村搬入城市的过程中，社区的社会保障也大都基本随之消失，尽管在一些发达地区会出现将部分失地农民纳入农村合作医疗保险，但其他的失业保险、医疗保险等还未包含在内。因此，完善失地农民的基本社会保障一方面可以保证这部分群体拥有社会保障权利的机会，另一方面可以使基本社会生活得到应有的保障。在政策制定过程中应通过实地调查多方面考虑失地农民的实际情况，再因地制宜地制定出既能够解决失地农民的问题又能保障其基本权利的社会保障制度。另外积极鼓励在城市居住的个体经营者、经商的失地农民能够按照城镇的相关规定缴纳社会保障金，加入城市社会保障。