乡村治理现代化视角下的基层党组织发展研究以伊犁州乡村治理实践为例

杨浩

（中共新疆伊犁州委党校 行管法学教研室 新疆 伊宁 835000）

乡村治理一直以来都是党中央重点关心关注的问题，习近平总书记在党的十九大报告中对实施乡村振兴战略作出重大决策部署，提出始终把解决好农业农村农民问题作为全党工作重心，并将此作为决胜全面建成小康社会的重要举措之一。2019年出台的《中国共产党农村基层组织工作条例》提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求以及“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，指出要全面提升基层党组织在乡村治理体系和治理能力现代化进程中的引领作用。近年来，新疆伊犁州在乡村治理中有效发挥了基层党组织在发展农业、改善农村、致富农民等方面的领导和推动作用，取得了较好的实践经验。研究伊犁州乡村治理的实践过程，能够为党和政府科学认识和评估乡村治理工作，有效推进乡村振兴战略，提升基层党组织治理能力提供借鉴与参考。

一、乡村治理现代化对基层党组织提出的新要求

乡村治理现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分，建立“‘县政、乡派、村治’的治理结构是适应现代化发展的乡村治理结构，其中村民委员会主要从事村民自治工作，由此使其治理合理化”。[1]基层党组织是党中央推进农村各项工作的战斗堡垒，它不仅是推动和践行农业发展、农村进步、农民富裕的关键所在，更是提升乡村治理现代化的根本力量和组织中心。因此，基层党组织在发展中要不断地从工作理念到工作模式积极回应乡村治理现代化所提出的要求，这是进一步实现乡村治理现代化的必然选择，更是有效实施乡村振兴战略的根本保障。

（一）治理法治化是乡村治理现代化的必然要求

法治是治理现代化的重要标志。[2]乡村治理现代化关键在于遵循社会主义法治精神，通过依法行政实现社会秩序的法治保障，通过法治理念思维解决好乡村振兴过程中的问题。[3]从组织内部发展要求来讲，诸如《中华人民共和国村民委员会组织法》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》等皆为党和政府对基层党组织合法性、依法行政等法治化建设提出的具体要求，是基层党组织健康持续发展的前提基础。从服务群众和谐发展出发，现代化的推进必然会出现诸如利益分化、收入差距拉大等现象，而“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法治模式，正是公平公正地解决矛盾冲突的有效办法。因此，持续增强自身法治化建设，推进法治思维的教育引导是能够有效维护稳定、促进和谐、规范秩序、服务发展的必要保障。

（二）队伍专业化是乡村治理现代化的内在要求

乡村治理现代化本身就是创新发展的过程，提升干部队伍专业化水平是增强基层创新发展的内在动力。村级干部队伍作为连接政府和基层群众的桥梁，是乡村治理现代化进程中具体的参与者、操作者，同时肩负着服务农村经济发展、农村文化传播、农村社会稳定的重大使命，[4]其队伍建设直接关系着党群干群关系，影响着党的执政根基。正如习近平总书记提出的“打铁必须自身硬”，乡村治理现代化的推进需要一批具有相应专业化水平的干部队伍。同时，党的十九大报告提出要建设“懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”，为村级干部队伍专业化建设指明了方向。因此，在农村治理现代化进程中，村级干部队伍需要在农业提质增效、农村和谐繁荣、农民幸福增收上发挥作用，不断破解深层矛盾，不断推进乡村治理现代化进程。

（三）数据治理是乡村治理现代化的时代要求

随着大数据时代的来临，数据已经成为影响和改变人们生产生活的主要因素之一。2015年9月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确在未来5年至10年之内推动大数据发展和应用。习近平总书记在十九届中央政治局第二次集体学习时曾指出，要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，明确了科学合理地运用大数据是推进治理体系和治理能力现代化的有效技术途径。大数据在乡村治理现代化中的应用，主要体现在通过对村级事务的信息收集，通过批量整理分析，挖掘潜在治理风险，进而实现科学决策和快速响应，提升治理精准度有效性。[5]数据治理基本嵌入了落实上级工作、管理公共村务、教育服务村民等基层党组织工作的各方面，特别是通过数据的变化预测出趋势走向，实现了从被动向主动、事后向事前事中的治理前移，对维护社会稳定和长治久安具有很大意义。因此，在新时代乡村治理过程中，基层党组织正在由基于经验的传统治理模式转向基于数据的现代治理模式。

二、伊犁州在乡村治理现代化过程中取得的成效

近年来，伊犁州通过“抓基层、打基础”、“访惠聚”驻村、“民族团结一家亲”等工作措施，积极开展对乡村治理现代化的探索实践，在硬件基础、队伍建设、工作模式等方面均取得了显著的效果。

（一）村级阵地建设丰富了乡村治理的方式方法

村级阵地是农村基层组织发展的现实基础，是党组织自身发展和教育引导群众的主要场所、载体，其建设程度直接反映着当地治理现代化的水平。伊犁州党委在“抓基层、打基础”工作中，通过征地建设、原址改造、功能拓展等方式持续优化党的基层组织阵地，使乡村治理能力现代化水平得到有效提升。一是不断推进基层党组织阵地的功能建设。现代化的村级阵地是具有执行决策、宣传政策、村民办事议事和集体活动等多功能的平台，[6]是乡村治理现代化必不可少的物质基础。伊犁州在村级阵地建设中以整体谋划、具体操作、同建共享、聚焦服务为理念，实现了村级阵地运行顺畅、管理标准、功能丰富、服务多元的目标。如自2015年起巩留县开展的基层组织年工作，利用村级阵地不断开发拓展出党群活动、议事决策、便民服务、教育培训、文化娱乐等功能，党组织的现代化服务能力有效提升；新源县将“五小工程”作为村级阵地改造升级的具体措施，配全村级周转房、卫生室、活动场地等服务设施，不断提升党组织对群众生产生活的综合服务水平。二是进一步推进党组织阵地向“家门口”延伸，积极主动解民难、排民忧、顺民意，解决好联系服务群众的“最后一公里”问题。一些山区村、牧业队的群众居住分散且距离村委会路程较远、路况复杂，很大程度上影响了群众向党组织聚集的积极性。为解决这一难题，伊犁州在村级阵地的建设发展中，以提升为民服务能力为主旨，将“村民活动中心”作为党组织阵地的“分身”，设立在各个小队（小组），近距离服务各族群众。如霍尔果斯市将村中废旧房屋进行整理翻修，作为村民活动中心，缓解了村民居住离村委会远、参加集体活动不方便的困扰。此外，通过评选在村民家中建设农家书屋、红色家园、党员文化大院等群众活动阵地的方式，积极开展乡村大舞台、“一周一电影”“一月一活动”等文体活动，不断拉进党组织与群众的距离。三是持续深化党组织教育引导各族群众的作用。基层党组织一直以来都是面向群众宣传党的方针政策的重要载体。目前，伊犁州的村（社区）已经形成周一集体升国旗、每周至少一次党日活动的惯例，并积极开展农牧民夜校、学习国家通用语言文字等各类培训，提升各族群众生产生活技能。如昭苏县在推进脱贫攻坚工作中，利用党组织阵地的远程教育平台开展种养殖技术、农机修理、糕点制作等技能培训，提升群众的生产技术，助力脱贫攻坚。

（二）“访惠聚”驻村工作推进了乡村治理现代化干部队伍的完善

提升治理能力的关键是基层干部能力的提升。基层干部综合素质不高、学习能力不强、作风存在隐患等问题，一直都是基层提升治理能力的短板。2014年新疆开展的“访民情、惠民生、聚民心”活动，伊犁州党委迅速响应，全州7 000多名干部深入社区驻点开展群众工作。近年来，伊犁州通过“访惠聚”不断健全完善基层的职责分工、责任追究、考核管理等制度，实现了基层干部工作能力的提升和工作作风的转变，[7]使伊犁州在优化治理体系和提升治理能力上实现了从理论到实践的突破，较为显著地提升了在政治、社会、民族和宗教等方面的治理水平。[8]一是工作队员与村干部密切配合，提升基层干部服务“三农”的本领。党的十九大报告对村干部提出“懂农业、爱农村、爱农民”的明确要求，“三农”工作队伍对于乡村振兴战略实施意义重大。伊犁州的“访惠聚”工作队通过队员与村干部“一对一结对子”“手把手教办法”等多种形式持续提升村干部工作能力水平。例如，伊犁州伊宁县某工作队设置队员与村干部互为“AB岗”，共同参与完成工作任务，使工作队员快速掌握了村情村策、村干部零距离学习了行政本领，有效提升了基层党组织的战斗力。二是坚持问题导向，优化基层干部队伍结构。改善年龄结构、优化知识结构、扩充后备队伍是优化村级干部队伍的重点难点。伊犁州根据村情村况有针对性地下派工作队，着力“打造一支永不走的工作队”。如，伊犁州霍尔果斯市针对一些村党组织涣散、村干部能力危机严重的问题，选派市委组织部门工作队进驻该村。工作队通过规范组织生活、严格落实“三会一课”、领导干部双重组织生活、民主评议党员、谈心谈话等制度，确保组织生活规范化，不断提升基层党员干部责任担当。同时，该驻村工作队常态跟踪培养优秀本土村干部，大胆选拔返乡大学生任村“两委”副职。设立后备培养岗，加强村级后备力量储备，建立骨干人才库，完善选拔培养使用链，涵养“领头雁”队伍源头活水，有效改善了村级干部队伍。三是培养用好乡村能人，提升基层干部队伍专业化水平。伊犁州“访惠聚”工作队通过积极吸纳致富带头人、农机大户等乡村能人进入村干部队伍，以其自身成功经验有效带动群众共同致富。例如，伊犁州伊宁县某工作队利用乡村换届选举时机，吸收致富带头人进入村两委班子，在其影响下，一些村民积极开展生态养鱼产业，形成荷花观赏、莲藕销售、水产养殖等较为完整的有机产品产业链，提升了村民收入水平。

（三）创新群众工作模式提升了乡村治理的精细化水平

治理工作的精细程度很大程度上体现着治理现代化的水平，精细化治理主要体现出方式精准、要素细致等特点。[9]党的十八届五中全会提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的工作要求，党的十九大再次提出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”“精准扶贫、精准脱贫”等要求。伊犁州在精细化治理的探索中，坚持问题导向、统筹兼顾，通过模块化的治理模式，有效提升基层党组织治理工作的精细化水平。针对乡村治理“情况杂、问题碎、涵盖广”的难题，将乡村工作进一步细化为党的建设、民族团结、群众教育、扶贫帮困等多个模块，自2018年以来，伊犁州在辖区676个村探索实践“一支部五中心”工作机制，即村党支部下设党建工作中心、综治维稳中心、群众工作中心、社会事务中心、经济发展（扶贫帮困）中心，辅助以“网格化”片区划分，精准应对乡村治理中的不同情况，使基层党组织的领导力、组织力不断提升。

同时，伊犁州在精细化治理实践中，注重精准收集群众的问题诉求，有效地将个性需求和群体需求进行整合调配，很大程度上实现了对象需求和服务内容的精准匹配。以伊犁州开展走访住户工作为例，该项工作以每户家庭为服务对象，点对点进行需求收集和个性服务，是开展群众工作的有效方式之一。通过统筹安排、科学规划、培训实践，形成下沉干部、基层党组织、“访惠聚”工作队整体联动的工作模式，通过及时收集群众困难诉求、客观分析具体情况、科学制定方案步骤、长期跟踪解决实效，精细化开展群众工作，实现了群众困难诉求的快速响应办理，有效提升了基层党组织的组织力、号召力。伊宁市某社区的“一张表”工作方式通过将党员管理、群众诉求、证件办理等日常工作通过数理计算制成制式模板，能够帮助干部及时发现工作节点，大大缩短了工作时间，提升了办事效率。霍尔果斯市某社区抓住国家公共文化服务体系示范区创建工作的契机，打造“社区智慧在线”线上阵地，通过21个模块33项便民功能，有效实现了“一支部五中心”网上网下的协调联动，使群众困难诉求及时得到收集整理，并通过社工在线预约功能，实现群众办事“最多跑一趟”的便利。

三、新时代乡村治理现代化的困境

伊犁州在乡村治理现代化的探索实践中取得了较好的成绩，也留下了“难啃的骨头”，特别是在传统与现代的博弈中，很多习惯性的工作模式一直制约着现代化的进程。

（一）乡村治理法治化建设面临的阶段性难题

伊犁州在乡村治理法治化的推进过程中，其硬件配套（如规章制度、法定流程、法律服务站等）已基本建成，但面临两个阶段性的难题。一方面是基层干部的法治能力有待提高。在贯彻落实法治理念的实践中，必不可少的是工作的标准化、制度化和规范化，离开秩序和标准，法治化必然偏离轨道。但在实际工作中一些干部存在认识误区，认为“法治就是管制”“法治就是政府说了算”“法治就是罚款”，在工作中总是高高在上，影响了党群干群关系；一些干部在工作中习惯用老办法解决问题，使问题长期得不到解决；一些基层干部存在“微腐败”等现象，导致某些项目在实施过程中走样变形。另一方面是群众法治理念和意识仍然相对淡薄。中国的乡村在长期的形成和演变中受传统文化影响颇深，伊犁州的乡村同样具有差序格局、礼治秩序、族亲系统等特点，也就是费孝通先生在《乡土中国》中所概括的“熟人社会”。推进乡村治理的法治化，需要同步提升群众的法制观念，但一些群众存在“法治是政府的事情，和我无关”等错误理念，或是消极对待或是无限放大自身权利。更多的群众则是虽对法律有依靠、对法治有向往，但在实际生活中却因流程复杂、成本过高等问题，更加习惯于用“人情”“礼俗”“伦理”等传统规则处理生活中的矛盾，对于法律的运用则多是在传统规则失效的情况下，作为“没办法而为之”的最后手段，大大增加了解决问题的难度。

（二）乡村治理队伍专业化建设面临的阶段性难题

一是村干部职业化问题亟需解决。村干部的身份多数不是真正的干部而是农民，在开展村委会的相关工作的同时兼顾自身的生产劳动，而过去“时间不固定、工作不定责”的工作模式已经不能满足人民的要求，特别是一些后进村、贫困村、偏远村等工作难度较大的村队更是如此。在当前的工作强度下，村干部日常工作和家庭劳动的矛盾日益明显。例如一些村干部在日常开展群众走访工作中，同时承担党员管理、值班备勤等工作，其生产劳作、生活事务等只能交于其他家庭成员代劳，因而被家庭抱怨，使其在心理上对村干部身份和村务工作产生一定程度的排斥。二是一些基层组织对自身建设缺乏合理规划。自“访惠聚”工作开展以来，村两委在合理规划使用集体所有资产上得到极大改善，但仍不同程度存在发展经验不足、专业水平不高、急于求成等情况。有些村在规划上缺乏深度，缺少详细规定和具体方案；有的村在规划上过于依赖政策扶持，帮扶资金不到位就无法开展，缺乏对自身潜力的发掘；有的村在规划上存在类似“羊群效应”的盲目跟风。三是治理工作的流程规范需进一步建立健全。乡村治理工作繁杂多变，而标准化的工作流程不仅能够实现工作的有序推进，同时也能有效提升干部自身工作效能。此外，在乡村治理实践中，很多长期有效、口口相传的经验做法并没有得到很好的总结凝炼，没有形成标准的工作流程规范，使得很多干部特别是年轻干部需要较长的时间去适应工作，降低了工作效率。

（三）乡村治理数据化建设面临的阶段性难题

一是对无纸化办公趋势仍难以适应。数据治理必然需要相关技术的辅助，但在实际工作中，仍有不少村干部在这方面存在短板。一些干部因语言障碍抗拒对信息技术的学习和应用，有的认为“群众工作主要是交流，自己能与少数民族群众交流就够了，电脑有别人会就行”，也有的认为“自己年龄大了，有年轻人懂技术就行”，存在一定程度的畏难情绪，缺乏对新时代群众工作的理解和把握。二是运用现代化手段解决具体工作问题的办法不多。一些村组织对现代化的理解不到位，认为现代化就是电子化、现代化就是Word文档，没有形成办公技术系统，如“手机APP+电脑终端+网上指挥中心”的组合。还有一些村组织对已有的信息资料使用不充分，造成重复工作。例如，在信息普查工作中，本应可以利用现有的大数据平台进行联动统计，然而却派出干部在全村进行走访收集，这样不仅造成了人力资源的浪费，同时也拖延了其他工作的推进时效。三是在运用现代媒体进行宣传报道上仍显乏力。在笔者的走访调研中，村级在总结汇报、及时宣传等文字工作上基本由工作队代为开展，没有形成人人宣传、人人思考的宣传意识和工作氛围，而且宣传报道也多停留在固定的平台和网站，在形式上基本以图文为主，而类似于视频、短片等富有时代气息的宣传模式并不多见。

四、推进伊犁州乡村治理现代化的对策建议

（一）规范治理制度，建立健全科学有序的工作机制

科学有序的工作机制是乡村治理现代化中的必然环节，是进一步营造法治化服务群众、解决问题的实践基础，是维护人民群众合法权益的重要保障。一是加强法治化教育宣传。党员干部作为乡村治理的执行者参与者，要严格贯彻落实上级党组织关于乡村治理法治化的相关要求，在治理中要坚持“有法必依”的工作理念，通过学习研究提升自身法治能力，进而有效地教育引导群众知法懂法守法。同时，要增强群众的法治意识，通过农牧民夜校、党日活动、基层微宣讲等形式，着力提升群众守法、懂法及用法的实践能力。二是规范合理地运用村规民约。通过群众表达、集体投票、全体监督等方式，将法治理念与地方实际紧密结合，避免出现经验主义的错误认识，将群众利益最大限度体现在制度之中，不断提升干部与群众的法治观念。三是深化基层党组织的法治化建设。基层党组织在选举、决策和治理过程中，要通过严格执行《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》等相关制度要求，深化村级民主法治化建设。通过积极发挥群众监督作用，着力提升群众的参与度。通过引导党员干部发挥引领示范作用，解决好生产难题、处理好群众纠纷、化解好生活矛盾，引导群众积极参与党组织的法治化建设。

（二）推进村干部职业化，提升村级干部队伍专业化水平

村干部职业化，即对村干部的薪资、录用、培育、晋升等参照或采取与公务员相似的方式，实现“村干部”从角色到职业的转化。[10]有序地推进村干部的职业化是提升村干部队伍专业化的重点步骤。一是以在职村干部为基础，构建合理的聘用任用、奖励表彰、调整退出等机制。加快“村干部”从兼职工作转为全职工作，提高村干部工资收入，持续推进村干部的职业化进程。二是加强村干部的管理和培养，拓宽村干部的晋升空间。通过教育培训、考核评优、监督诫勉等岗位管理，提升村干部工作责任感与获得感，激发村干部干事创业的热情。三是提升村干部队伍的专业化水平。上级党组织应合理规划村干部的教育培养工作，不仅需要提升村干部在财务管理、农业生产、土地规划等方面专业化水平，同样要提升党的建设、群众工作、教育宣传等方面的专业化水平。通过定期开展相关专题培训，针对当前工作需要进行及时充电，使其在理论武装的基础上更好地进行工作实践。

（三）推进数据化建设，进一步探索数据治理的本地模式

目前在乡村治理中，对于数据的运用仍处于较为初级的阶段，多是作为总结汇报工作的量化证据，还没有形成基于数据开展治理工作的理念和模式，也没有发挥出数据治理的优势和作用。因此，探索以数据为基础的治理理念，挖掘适合本地的数据治理模式，是提升治理现代化的有效途径。一是统一部署，加强各单位（部门）的协同合作，“自上而下”制定统一的数据标准，尽可能地提升数据收集范围，同时做好与现有数据的整合，避免出现“数据孤岛”或重复采集的情况。二是加强大数据应用人才的培养和引进，深入挖掘数据间的相关性，形成科学有效的数据预判机制。三是引导基层在数据治理上的创新和实践，积极调动广大人民群众的参与和融入，持续提升数据治理与本地实际的有机融合。

伊犁州将基层党组织建设作为推进乡村治理现代化的有力抓手，突破诸多外在因素，提升了乡村治理体系和治理能力现代化水平，各族群众在就业、教育、医疗、社保等方面得到了更多的幸福感、获得感、安全感。通过进一步健全科学有序的工作机制，提升村干部队伍职业化、专业化水平，积极探索数据治理的本地模式，伊犁州乡村治理现代化的进程将得到更加有效的推进。