关于构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制的思考

胡江

（喀什地区纪委监委办公室信息督查室 新疆 喀什 844000）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央持续加强全面从严治党和惩治腐败力度，始终坚持以身作则、率先垂范，一以贯之地将党的思想建设、组织建设和制度建设贯穿于全面从严治党的全过程，集中正风肃纪，着力构建风清气正的党内政治生态，全面从严治党从治标到治本的转变取得了巨大成效。但从2020年以来中央纪委监委网站公布的情况来看，现实当中部分党员干部依然心存侥幸、顶风违纪，隐性腐败、变异腐败仍在一定程度上存在。因此，要建设一支高素质的党员队伍，必须坚持治标与治本相结合，进一步将全面从严治党落到实处，在构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐（以下简称“三不”）体制机制上下功夫。

一、构建一体推进“三不”体制机制的必要性

全面从严治党永远在路上，构建一体推进“三不”体制机制是加强全面从严治党、推进党风廉政建设、形成预防腐败长效机制的必然要求，具有重要的理论意义和现实意义。

（一）构建一体推进“三不”体制机制是进一步深化反腐败工作的迫切需要

“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉”是以习近平同志为核心的党中央从党和国家安全的高度，对构建不敢腐、不能腐、不想腐体制机制作出的重大部署，提出的明确要求。[1]从当前形势来看，反腐败工作虽然取得了重要的阶段性成效，但反腐败目标体系的实现是一个动态发展的过程，不是一蹴而就的。当前推进反腐败目标体系实现的一项重要任务是逐步构建一体推进“三不”体制机制，这对于促进全面从严治党和党风廉政建设向纵深发展，着力净化党内政治生态，始终保持党的先进性和纯洁性具有重大而深远的意义。

（二）构建一体推进“三不”体制机制是健全权力运行制约和监督体系的迫切需要

2019年10月，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对坚持和完善党和国家的监督体系，强化对权力运行的制约和监督作出了重要部署，强调必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，[2]这为深化全面从严治党和反腐败工作提出了更高的目标要求。通过近年来查处的大量腐败案件可以看出，权力运行制约和监督体系不健全是导致腐败案件多发、频发的重要因素。作为党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央的重大理论和实践创新，构建一体推进“三不”体制机制，既是健全权力运行制约和监督体系的迫切需要，又是健全权力运行制约和监督体系的有力举措；既需要不断加大腐败惩处力度，持续净化政治生态，又需要在全面从严治党过程中针对存在的制度漏洞和监督短板以更加有效的举措来逐步健全。因此，这个过程本质上就是健全权力运行制约和监督体系的过程。

（三）构建一体推进“三不”体制机制是实现腐败问题标本兼治的必然要求

党的十八大以来，反腐败工作在国家治理战略中的地位日益彰显，以习近平同志为核心的党中央通过不断加强党的治理，强化党的纪律建设，以壮士断腕的力度对腐败案件绝不姑息、严惩不贷、肃清流毒，反腐败工作取得了显著的效果。但就目前来看，我国反腐败工作的形势依然严峻复杂，特别是在完全铲除腐败土壤、堵塞导致干部腐败的监督漏洞和制度漏洞上仍然有很长的路要走。实现腐败问题标本兼治必然要求在完善监督体系、加强制度建设和强化权力约束上下功夫，而完善监督体系、加强制度建设、强化权力约束是构建一体推进“三不”体制机制的题中之义。因此，构建“三不”体制机制对于促进我国腐败问题标本兼治目标的实现具有重要的现实意义。

（四）构建一体推进“三不”体制机制是丰富和完善全面从严治党的重要举措

从实现不敢腐、不能腐、不想腐的目标，到明确提出构建一体推进“三不”体制机制，是对全面从严治党举措的发展飞跃和丰富完善。在构建一体推进“三不”体制机制过程中，需要以符合工作实际和形势要求的有力方法，不断丰富和完善全面从严治党的具体举措。一方面，要在正视当前全面从严治党和党风廉政建设实际的基础上，对构建一体推进“三不”体制机制的相关举措进行认真分析，认真梳理当前全面从严治党和反腐败工作中存在的薄弱点，特别是及时填补工作措施落实中存在的漏洞，为实现构建良好的政治生态目标提供重要保障。另一方面，面对网络信息技术的飞速发展，将网络技术与全面从严治党、加强党风廉政建设工作深度融合是新形势下反腐败工作的必然要求。比如，加快纪检监察工作领域区域链技术的运用和相关软件的研发使用，不仅能提高办案效率、实现办案技术和信息共享，而且能丰富构建一体推进“三不”体制机制的载体；不仅有助于丰富和完善全面从严治党的举措，有助于优化惩治腐败工作的方法，也为构建风清气正的政治生态提供更丰富的技术支持。

二、影响构建一体推进“三不”体制机制的因素

在深入推进全面从严治党、加强党风廉政建设的背景下，着力构建一体推进“三不”体制机制具有重大现实意义和理论意义，但这一过程也面临着多种挑战和困难。从纪检监察工作视角来看，一体推进“三不”体制机制在构建过程中存在以下五个方面的影响因素。

（一）认识与落实之间存在偏差

习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上强调：“不敢腐、不能腐、不想腐是一个有机整体，不是三个阶段的划分，也不是三个环节的割裂。”[3]一体推进“三不”体制机制必须在正确理解“三不”之间内在逻辑的基础上进行谋划部署，否则就会影响其构建的效度。不敢腐、不能腐、不想腐三者是一个不可分割的整体，不敢腐是前提和基础，不能腐是关键，不想腐是根本，三者相互依存、相互联系，体现了内因与外因、量变与质变的辩证统一。综合分析，部分纪检监察干部当前在认识与落实上存在偏差的表现主要有三种：一是认识错误，落实走偏。比如在认识层面有的偏重于不敢腐层面的办案，认为形成震慑最关键；有的偏重于不能腐层面的制度完善和机制建设，认为腐败的原因在于制度的缺失；有的偏重于不想腐层面的教育感化和党性修养教育，认为腐败的原因在于党员干部自身的理想信念出了问题，从而导致在落实中走偏。二是认识正确，落实割裂。表现为在“三不”关系的理解认识层面上是正确的，但是在具体落实上割裂开来，有的只注重加大对违纪腐败案件的处置力度，不注重总结分析和查找导致干部违纪腐败的原因漏洞；个别政策研究者在制度完善和政策研究方面缺乏与办案部门的及时沟通协调，不能及时对违纪腐败的原因漏洞进行研究。三是认识与落实衔接不畅。主要表现为能够正确认识且落实方向是正确的，也懂得在落实上坚持一体推进，但是在如何有步骤、有计划、有制度地安排部署以及怎样做到目的明确、分工合理、协调顺畅、步调一致方面缺乏深入谋划与研究。

（二）“两个责任”融合不深

党委（党组）主体责任和纪委监督责任的深度融合是推动全面从严治党深入发展的重要动力，也是巩固反腐败工作成效的重要保障。然而在现实当中有的党委（党组）对“两个责任”融合形成合力的重要性认识不足，缺乏对深度融合“两个责任”的谋划，没有携手作战的意识，有的甚至在同级纪委的协助下对构建“三不”体制机制主体责任的认识仍然不足；部分基层党委，依然将构建“三不”体制机制的主体责任推给同级纪委监委，比如在落实十九届四次全会精神时，只是召开会议进行传达学习，对如何构建一体推进“三不”体制机制工作缺乏主动谋划意识，更没有长远的构建规划，有的甚至全权交给同级纪委监委推动落实；有的党委（党组）对通过加强干部教育、强化干部管理和日常监督，实现干部不敢腐、不能腐、不想腐等主体责任的认识还不到位，有的即使是认识到位，在具体落实中仍然存在偏差，出现纪委代替党委落实主体责任、监督责任落实不力等问题。深入发挥“两个责任”的融合作用，必须对党委（党组）的主体责任和纪委的监督责任进行深入研究谋划，进一步完善深入协调沟通工作机制，为聚焦主责主业，实现既分工又合作，思想认识上同频共振、工作部署上协调一致、具体实施上一体推进创造条件，方能在一体推进“三不”体制机制上实现突破。

（三）制度机制需要完善

马克思、恩格斯认为，完善法规制度体系，加强对权力的制约和监督，是防止“国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”的正确方法。[4]（P12）习近平总书记在第十八届中央政治局第二十四次集体学习时强调：“只有建好制度、立好规矩，把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督权力各个方面，发挥法规制度的激励约束作用，才能筑起遏制腐败现象滋生蔓延的‘堤坝’，才能推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”[5]（P61）分析近年来中央纪委以及各个地方纪委监委网站公布的典型案例，可以看出制度漏洞是滋生腐败的重要因素。自党的十八大以来，面对部分官员腐败严重、个别区域政治生态亟待修复的严峻现实，以习近平同志为核心的党中央高度重视制度建党、制度反腐，不断修改完善相应的制度法规条例。但不得不面对的一个现实问题是，尽管我们在强化全面从严治党、预防腐败发生的制度建设上成绩显著，但是仍有诸多机制需要完善，比如在探索研究净化营商环境有效举措、完善预防商人行贿机制等方面有待加强。此外在深入研究纪检监察工作新情况、新问题，探索派驻纪检组上下联动协调机制、破解监察机制难题，构建监督的再监督体制、积极探索各类监督之间贯通融合的实现路径以及不断完善纪检监察监督与其他监督协同发力的体制机制等方面需要不断努力。

（四）监督网需要强化

一方面党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的，它只有同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等多种监督形式相结合，才能更好地发挥监督作用，从而形成强大的监督合力，否则监督网就不会牢固、监督的实际效度就会弱化。现实中党内监督和其他监督之间的协调机制不完善、难以形成合力等问题一定程度存在，“在发挥党内监督主导作用，实现党的自我监督和其他各类监督相结合，同向发力、形成合力”方面还有差距。[6]在推动党内监督和其他监督有机贯通、相互协调、增强监督实效方面需要深入研究。在对某国企的项目等进行监督的再监督时，纪委监委与审计监督共同开展监督，往往会发现比较隐蔽的问题线索，甚至会揪出大案、要案；在涉及政府官员腐败和部队军人腐败相互交织的案件时，需要地方纪委监委和部队纪委监委之间的协调沟通。另一方面，监督是纪委监委的首要职责、基本职责，但在现实生活中影响监督作用发挥的因素有很多。现实中乡镇纪检干部普遍存在能力需要提高的问题，尤其是在监察体制改革之后，乡镇纪检监察干部在纪法衔接、法法贯通等方面还有诸多知识技能需要及时跟进，在案卷组卷、精准问责、纪言纪语等方面有待进一步提高；有的派驻纪检组和基层纪委监委特别是一些基层乡镇纪委、监察办公室在研究分析监督对象范围、存在风险点、突出监督工作重点、提高监督成效、切实做到精准监督等方面需要不断完善、逐步强化；有的纪委监委在运用案件成果上缺乏对漏洞的分析，在梳理短板和弱项上缺乏深入研究，不能举一反三及时补齐监督漏洞。诸如此类因素影响着监督网作用的发挥和监督的实际效度，影响着一体推进“三不”体制机制的构建成效和顺利开展。

（五）抓手需要丰富创新

构建一体推进“三不”体制机制需要以多面抓手进一步织密监督网。从纪检监察工作角度来看，坚持反腐高压态势、扎牢制度的笼子、深化警示教育，这些都是常规性的抓手，伴随着派驻监督的逐步完善以及《中华人民共和国监察法》和《中华人民共和国公职人员政务处分法》的出台，纪检监察工作监督的范围更广、监督对象更复杂，相应的抓手也需要不断完善和丰富。但在实际工作中，有的由于局限于“垂直式”的系统内部纵向监督和抓手的完善，在横向监督和抓手的完善方面缺乏跨行业、跨领域的思考和“联合作战”的意识，导致在一体推进“三不”体制机制构建丰富抓手方面面临不少问题。比如，学校教育阶段的廉洁教育是预防腐败的一个重要而易被忽视的环节，学生廉洁教育的缺乏是导致学生廉洁意识不强的重要因素，在成为公职人员后，面对各种诱惑和腐蚀就极有可能走上违纪违法的道路。因此，纪检监察系统与教育系统协调对接，丰富预防腐败的教育题材，加强廉洁教育活动的举办力度，或者国家在教育改革中增设廉洁学科，将廉洁教育贯穿于各教育阶段，以丰富和完善构建一体推进“三不”体制机制的抓手。毋庸置疑，要想实现构建一体推进“三不”体制机制的目标，塑造社会廉洁氛围，促使公民形成廉洁行为习惯，树立对法治的敬畏和信仰，并不是仅仅依靠处理几个干部就能实现的，需要全社会多种力量参与，而多种力量的统筹谋划和协调运用则需要党委和纪委两个关键性力量来推动，既需要纵向参与又需要横向协调，点与面相结合，共同形成合力，以更加丰富完善的抓手，进一步共创廉洁文化、建设廉洁社会。

三、丰富构建“三不”体制机制的路径

构建一体推进“三不”体制机制始终要坚持“稳中求进”的工作总基调，在正确理解“三不”之间关系的基础上惩治结合、一体谋划、贯通推进“三不”体制机制的构建，强化抓手的创新运用，以稳健的步伐、有效的举措构建一体推进“三不”体制机制。

（一）深度融合“两个责任”

一体推进构建“三不”体制机制的关键是主体责任和监督责任的融合程度。一是“两个责任”主体必须明确各自责任范围，要各负其责、各尽其责，才能在尽责效度上达到相辅相成、相互促进的效果，才能通过压实监督责任落实主体责任，通过进一步落实主体责任强化监督责任，实现同频共振、协调一致、同向发力；二是要充分发挥制度在深化“两个责任”方面的融合作用以及在惩治和预防腐败中的保障作用，通过建章立制，在制度上对“两个责任”进行进一步规范，比如制定实施关于一体推进构建不敢腐、不能腐、不想腐有效体制机制实施方案，使各级党委（党组）和纪委监委深刻认识到一体推进“三不”体制机制构建的重要性，切实担负起党委（党组）教育管理干部主体责任和纪委监委监督检查的监督责任；三是纪委监委要深入发挥协助作用，各级纪委监委在落实监督责任方面要加强对履行监督责任方法的研究，多措并举强化监督措施，以强有力的监督督促党委（党组）主体责任的落实，不断促使“两个责任”深度融合，以形成更加强大的工作合力，助力一体推进“三不”体制机制的构建；四是党委（党组）要切实担负起构建一体推进“三不”体制机制的主体责任，针对党委（党组）对主体责任认识和落实不到位的问题，以主体责任为主题，配套警示教育，结合当前工作组织专门培训，形成常态化的机制，让各级党委书记始终具有担负主体责任的紧迫感、责任感、使命感，并转化成构建一体推进“三不”体制机制的工作动力，为纪委监委履行监督责任提供更好的条件和基础。

（二）织密织牢监督网络

一要逐步补足监督工作机制中存在的短板。始终坚持以党内监督为主导，“逐步完善派驻监督体制机制，健全纪检监察机关与派驻机构分工协作机制，推动完善纪检监察监督检查部门、派驻机构、巡视巡察机构联席会议和信息交流等机制，完善纪检监察内设机构之间、纪检监察上下级之间、纪检监察机关与司法执法机关协作配合机制”，[7]在统筹巡察监督、派驻监督、群众监督等各类监督联动的基础上，针对当前腐败的新趋势和案件的新特点，利用信息化、科技化手段，丰富创新有助于构建一体推进“三不”体制机制的抓手，多措并举构建立体化监督体系，把有形的监督网和无形的监督网紧密结合起来。二要深化运用案件成果。腐败案件发生后，既要重视高压惩治，更要针对案件进行分析，研究风险点，不断增强监督的针对性，坚持透过“树木”看“森林”，沿着“两个责任”主线找准制度缺失、监督缺位、管党治党“宽松软”等深层次的原因，为实现不能腐、不想腐作准备，[8]将不敢腐和不能腐贯通起来，在推进不敢腐过程中挖掘不能腐、不想腐的功能。三要将监督挺在前面，强化干部监督管理。“坚持问题导向，突出政治监督，强化日常监督，紧盯关键领域、关键岗位、关键环节，盯住权力运行各个环节，用好监督执纪‘第一种形态’，发现苗头性、倾向性问题及时提醒、约谈，抓早抓小、防微杜渐。”[8]完善干部廉政档案管理制度，将履行主体责任清单、问题清单、单位廉政风险清单作为必须交底的内容纳入干部任用谈话当中，与警示教育和完善相关制度全面结合起来，定期约谈，警示干部始终保持“不敢腐”和“不想腐”的自觉。

（三）强化理想信念教育

要把加强党员干部的理想信念教育工作作为构建一体推进“三不”体制机制的重要抓手。首先，要在全面常态化开展“不忘初心、牢记使命”主题教育的同时，将加强党员干部思想政治教育和党性修养贯穿始终，将主题教育成果经验和有效做法提炼上升为制度，形成常态化长效机制，充分发挥制度对强化党员干部理想信念教育的规范、引领、制约作用。其次，要建立完善党员干部学习党章党规党纪机制，以考促学，增强党员干部学习主动性，提高党员干部的政治纪律和政治规矩意识，将党员干部对照党章党规党纪检视理想信念和思想言行纳入“三会一课”，常态化开展批评与自我批评，助力理想信念教育。再次，要全面开展各级干部“补短板强作风”专项行动，常态化开展学理论、强思想教育，促使干部筑牢信仰之基、补足精神之钙、把稳思想之舵。最后，要坚持“惩前毖后、治病救人”方针，充分发挥案件查办后的作用，使典型的案件发挥应有的教育作用，通过持续开展多种类型的警示教育，使更多的党员干部真正在内心形成知敬畏、存戒惧、守底线的意识，通过外因教育量的积累为内因思想发生质的变化创造条件，打通内外因之间的障碍。

（四）拓宽调研抓手

习近平总书记反复强调：“调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权。”[10]“调查研究是我们党的传家宝，是做好各项工作的基本功，要在全党大兴调查研究之风。”[10]纪检监察系统在构建一体推进“三不”体制机制过程中，应将深入调查研究与纪检监察工作结合起来，带头开展大调研，塑造大调研氛围，提高纪检监察干部调研能力和运用科学方法解决难题的能力，要顺利高效完成一体推进“三不”体制机制构建的相关任务，必须重视调查研究对构建“三不”体制机制的推动作用，把调查研究作为推动纪检监察工作的重要抓手。同时注重加强各级纪检监察学院（学习班）的管理，适时配强政策法规研究队伍，加强与相关高校科研人员的合作，采取聘请法学、政治学专家作为顾问或兼职研究员的方式，持续强化纪检监察智库建设和人才队伍建设，丰富纪检监察理论政策研究和实地调查研究载体，为纪检监察工作提供坚强的智力支撑，为助力一体推进“三不”体制机制构建创造条件。

（五）丰富廉政文化建设

“廉政文化是廉洁从政行为在文化和观念上的客观反映。”[11]习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调，要积极借鉴我国历史上优秀廉政文化，不断提高拒腐防变和抵御风险能力。[12]构建一体推进“三不”体制机制要重视廉政文化建设对提高干部防腐能力的重要性，要深入挖掘优秀传统文化、革命文化中的廉洁因素，发展积极健康的党内政治文化，自上而下加强廉政文化建设，发挥廉政文化对干部思想的涵养作用。在推进不想腐的过程中，要创新案件警示教育方式，把优秀廉洁事迹和典型案例结合起来，发挥正反题材的教育和警示作用，在保持对公职人员警示教育全覆盖的基础上，逐步完善警示教育制度化、常态化、长效化体制机制。要发挥舆论宣传的引导力，在党内和社会共创廉政文化，形成“清廉光荣、腐败可耻”的浓厚氛围，督促组建各级各层面廉政文化宣讲团、演出团，定期进行廉政文化宣讲和演出，扩大廉政文化社会影响力，助力干部不想腐的自觉和观念养成。

（六）加强干部队伍建设

高校毕业生是进入公职人员队伍的主要群体，因此在高校公共课部分增设廉政学科作为大学生的必修科目，结合思想政治教育课程强化大学生的廉洁意识和纪律观念教育，在教育阶段拧紧不敢腐、不想腐、不能腐的螺丝是确保新干部党性修养好、纪律观念强的重要保障。此外，纪检监察系统要与教育系统积极对接，在高校设立廉政学科和纪检监察专业，借鉴警校管理模式，实行定向培养教育，培养党性觉悟高、理论知识强、业务能力精的纪检监察干部。针对纪检干部能力不足的问题，要坚持问题导向，本着实事求是的原则，针对短板需求进行有针对性的培训，切实增强“训”的效果，正确把握好培训需求的共性和个性，坚持统一培训和个别培训相结合，以讨论、发言、现场提问解答等方式代替“单向灌输”，增强培训的效果，在切实提高纪检干部能力上不断努力，为构建一体推进“三不”体制机制提供重要的人力支撑。