论外商投资企业投诉工作机制的不足与完善

王海英,王伟峰

(烟台大学 法学院,山东 烟台 264005)

一、问题的提出

为优化投资环境、吸引外国投资,我国为外国投资者提供了除仲裁和诉讼等传统争议处理方式外的另一种途径——外商投资企业投诉工作机制。该机制设立之初衷意在专门解决外商投资企业或其投资者与我国政府部门之间的行政纠纷,[1]48避免以上问题进入僵硬的司法程序。虽然仲裁和诉讼的争端解决方式更显公平公正,但其较强的对抗性往往导致双方当事人之间关系恶化,不欢而散。因此,于司法程序之外设置外商投资企业投诉工作机制,以其和缓手段(包括协调、督促等)解决外商与我国政府部门之间的摩擦乃至争议,可以更好地维护外商与相关政府部门之间的良好关系,从而进一步吸引外国投资。

在2019年《中华人民共和国外商投资法》(以下简称《外商投资法》)颁布之前,该机制的有关规定仅限于2006年商务部颁发的《商务部外商投资企业投诉工作暂行办法》(以下简称《商务部办法》)以及各地方颁布的相关办法。除《商务部办法》属于部门规章之外,其他均为地方规章,且各地规定不一。立法层级低下、规定较分散的现状使该机制在运行中出现较多亟待研究和解决的问题。本文在梳理提炼现有外商投资企业投诉工作机制之办法存在问题的基础上,提出相应的解决方案,以便在当前我国不断扩大开放吸引外资的背景下,切实有效地发挥该机制的应有作用。需要指出的是,根据《外商投资法》第26条和27条的并列规定,外商投诉中心与外商投资企业协会是相互独立的机构设置,因此,本文所研究的外商投资企业投诉工作机制仅包括面向外商投资企业或其投资者的投诉中心,不包括外商投资企业协会以及台商投诉协调处(中心)。

二、外商投资企业投诉工作机制的现状及缺陷

(一)外商投资企业投诉工作机制的现状

我国目前对外商投资企业投诉工作机制的规定主要散见于商务部和各省市出台的部门规章和地方行政法规之中。

首次确立外商投资企业投诉工作机制的是上海市于1989年出台的《上海市外商投资企业投诉及处理办法》。随后,各地方效仿上海市先后颁布了相关办法,如1997年的《辽宁省外商投资企业投诉办法》、1999年的《淄博市外商投资企业投诉处理办法》、2001年的《北京市外商投资企业投诉处理办法》、2003年的《大连市外商投资企业投诉处理办法》和2005年的《浙江省外商投资企业投诉处理暂行办法》等。各地方相继颁布的上述办法推动了中央层面对外商投资企业投诉工作机制的构建进程,商务部于2006年制定颁布了《商务部办法》。此后,在大量引入外资的背景下,其他地方在《商务部办法》的指导下纷纷出台相关办法,规范本地区的外商投诉工作。如2007年的《葫芦岛市人民政府关于印发葫芦岛市外商投资企业投诉办法的通知》、2014年的《广东省外商投资企业投诉处理服务办法》等。以上办法构建起我国外商投资企业投诉工作机制的基本框架。

不过,由于上述各办法主要是各地政府部门为因应本区域内的外商投资问题而制定的部门规章或地方法规,政出多门必然导致各地的外商投资企业投诉工作机制之间存在冲突。有鉴于此,《外商投资法》第26条首次在法律层面设立外商投资企业投诉工作机制:“国家建立外商投资企业投诉工作机制,及时处理外商投资企业或者其投资者反映的问题,协调完善相关政策措施。”不过,该条只是简略地提及外商投资企业投诉工作机制的功能及与其他争端解决机制的衔接问题,并未详细地规定该机制的具体内容。

由上可见,2019年《外商投资法》虽然从法律层面正式设置外商投资企业投诉工作机制,但是具体的规则内容仍然停留在各地相关办法间的冲突状态。

(二)外商投资企业投诉工作机制的缺陷

如前所述,我国外商投资企业投诉工作机制的具体规则长期以来主要是散见于各地制定实施的相关办法之中,这导致各办法对该机制的规定存在立法内容不统一、机构设置不规范和人员设置不明确等缺陷。

1.立法内容不统一

(1)实体内容欠缺统一性

第一，适用原则不统一。

目前出台的有关我国外商投资企业投诉工作机制的相关法律法规中对该机制适用原则的规定不尽相同,致使投诉事项的处理无法保障最终结果目标的一致性。首先,在法律层面,外商投资企业投诉工作机制仅简略规定于《外商投资法》第26条,而该条没有规定投诉工作机制应当适用的原则。其次,在规章层面,《商务部办法》以及其他地区相关办法虽然明确了该机制应当遵循的若干原则,但是各办法规定的具体原则远不相同。如《商务部办法》第4条规定投诉受理机构应遵循公平、公正、合法的原则;《广东省外商投资企业投诉处理服务办法》第4条规定:处理外商投资企业投诉工作应当坚持依法有据、公平公正、方便高效的原则。欠缺统一的适用原则不仅会严重影响该机制下工作目标、工作方法的选择以及处理结果的追求,而且不利于外商投资企业相关方对该机制的理解,从而影响该机制的实施效果。

第二，受诉范围不统一。

各办法对可受理的投诉事项规定不一。根据上文所述,我国外商投资企业投诉工作机制最初意在解决外商投资企业与我国政府部门之间的纠纷,因此受诉范围必然包含与行政行为有关的事项。

但在该机制演进过程中,受诉范围的规定出现偏差,各办法中或将受诉范围扩大至经济纠纷,或直接摒弃原有该机制的设立目的,将受诉范围仅限于经济纠纷的处理。

现行有效的各办法对投诉中心可受理的投诉事项主要分为三类:第一,仅包括与行政行为有关的投诉事项,如《大连市外商投资企业投诉处理办法》第2条、《河北省外商投诉处理办法》第1条;第二,仅包括与经济行为有关的投诉事项,如《广西壮族自治区外商投诉管理暂行规定》第2条、《辽宁省外商投资企业投诉办法》第1条、《广西壮族自治区外商投诉管理暂行规定》第2条;第三,包括但不限于与行政行为或经济行为有关的投诉事项,如《商务部办法》第2条、《北京市外商投资企业投诉处理办法》第2条、《广东省外商投资企业投诉处理服务办法》第3条之规定等。

由此观之,我国外商投资企业投诉工作机制存在同一机制下规制范围不同的乱象,或倾向于行政争议的处理,或倾向于经济纠纷的处理,甚至存在兜底条款以囊括所有争议类型的处理。不同的受诉范围不仅悖于该工作机制最初的立法原意,无法实现缓和我国政府部门与外商投资企业之间矛盾的目的,更因为各地方投诉中心的“各司其职”使该机制蕴涵不同含义,造成该机制定位的模糊性。

第三，处理方式不统一。

《商务部办法》和各地办法对投诉方式和投诉处理方式的规定也存在不一致。

首先,投诉方式规定各异。各办法规定的投诉方式主要包括单一投诉方式和复合投诉方式两种。前者如《商务部办法》第7条规定投诉必须提交书面材料且用中文书写;后者如《广东省外商投资企业投诉处理服务办法》第9条规定可以通过面谈、信函、传真、电子邮件等方式投诉。

其次,投诉处理方式规定不同。《商务部办法》第11条规定了出具意见书、行政协调、移交处理以及其他适当方式。《广东省外商投资企业投诉处理服务办法》第14条仅规定了移交处理以及最终做出处理意见,并没有规定具体的处理手段;《吉林省外商投资企业投诉处理暂行办法》中同样没有具体投诉处理方式的规定。

投诉方式和投诉处理方式规定不一的现状,对外商投资企业投诉工作机制本身和外商投资企业均有不同程度的负面影响。

首先,就前者而言,规定各异的投诉方式和投诉处理方式不利于我国外商投资企业投诉工作机制的整体构建与完善。与我国民事和刑事诉讼体制对比即可一目了然。我国民事、刑事诉讼体制具有统一的诉讼及处理方式,均以起诉状为受理条件,以调解、审判等为处理方式,具有系统性、统一性、可预知性等特点。反观我国外商投资企业投诉工作机制,不统一的投诉及处理方式使该机制呈现出地域分散性以及相互割裂的状态。

其次,对后者而言,外商投资企业在一国的投资范围常常横跨多个地域,不统一的投诉方式和投诉处理方式直接致使外商投资企业在利用投诉工作机制时无所适从。例如,上海山崎面包有限公司为一家于上海市注册的外商独资企业,其分支机构分散于苏州、杭州、成都等地,因此对该公司而言,当其位于不同地区的分支机构向不同地区投诉中心投诉时,不同的投诉方式以及处理方式规定会使该外资企业无法利用和借鉴以往经验进行投诉,从而可能导致投诉工作机制效率低下,甚至致使企业放弃适用该机制。

另外,目前该机制所规定的处理方式多为建议、协调转交等方式,均不具有最终决断作用。正如有的学者所言,以上方式更多的是发挥“信访”职能,而非争议决断职能。[1]49因此,在建议性的处理方式之下,投诉事项很难得到最终决断。

(2)程序规范欠缺一致性

第一，内部处理程序不统一。

我国外商投资企业投诉工作机制的内部处理程序包含两个层面:投诉处理程序和事后救济程序。商务部和各地出台的相关办法在这两方面的规定均存在不一致之处。

首先,投诉处理程序规定不一。投诉处理程序是外商投资企业投诉工作机制的核心部分,但目前各办法对投诉处理程序却没有统一的规定。如《商务部办法》第10条规定,投诉处理程序包括材料审查、受理登记、通知被投诉人、处理投诉、通知投诉人以及结案登记;而《吉林省外商投资企业投诉处理暂行办法》第4章的处理投诉的程序中,没有规定材料审查、受理登记、通知及处理等程序,仅对受诉机构的投诉处理时限、异议复审以及案件错投等程序加以规定。在《吉林省外商投资企业投诉处理暂行办法》中对投诉处理程序的规定中,投诉人无法获知此纠纷解决途径的具体工作流程。

其次,投诉机制的事后救济程序设计不一。一方面,包括《商务部办法》在内的部分办法根本没有规定事后救济程序,投诉人对处理结果不满意时无法根据该投诉机制下的相关办法再次获得救济。另一方面,规定事后救济程序的各地办法在具体程序设计上又各不相同。主要有两种救济方式:向原投诉中心复议和向上级(或上一级)投诉中心复议。如2010年的《上海市外商投资企业投诉及处理办法》的第15、16条规定,“投诉人如对受诉机构处理决定有异议”可“书面要求受诉机构复议”。“投诉人如对受诉机构复议决定有异议”可“书面要求协调中心再行复议”。换言之,在上述规定中,投诉人对处理决定有异议的可以向原受诉机构和协调中心两次申请复议,而没有涉及上级受诉机构对处理结果的监管规定。另外,有的办法针对投诉人对处理结果有异议的情形,规定可向“上级”或“上一级”受诉机构申请复议。如1997年的《辽宁省外商投资企业投诉办法》第13条规定：“如投诉人对投诉的处理决定有异议的……向上级主管部门或省投诉协调中心提出申诉或依法申请复议。”但此处“上级主管部门”的概念存在厘定不清的问题,“上级”非“上一级”,而可能存在多个“上级主管部门”。因此,相关办法中概念模糊性问题仍待解决。

不统一的内部程序规定首先会使投诉人无法根据相关办法获知依此机制进行权利救济的具体流程,易造成该机制的不可操作性,浪费社会资源,直接影响投诉当事方权利的保障,无法发挥我国外商投资企业投诉工作机制的基本效用,造成该机制的“有名无实”。其次,不同办法规定不同程序的现状易使外商投资企业或其投资者在利用该程序时不知所措,正如前文上海山崎面包有限公司所述情况。最后,程序中具体概念规定模糊同样易造成操作困难,不利于该机制的有效运行。

第二，外部协调程序不统一。

当前我国各地的外商投资企业投诉工作机制除了在上述内部处理程序方面存在不一致规定之外,在与调解、仲裁和诉讼等其他争议处理途径的外部协调方面也存在不一致的规定。在当今纠纷解决机制多元化的背景下,各纠纷解决机制本就需要在各司其职的基础上,相互协调配合,以促进纠纷更好地解决。但当前我国外商投资企业投诉工作机制中有关外部协调程序的规定难以有效实现该目标。

关于我国外商投资企业投诉工作机制与其他纠纷解决途径之间的协调,大部分办法中均设置了投诉不予受理和投诉终结条款。如《商务部办法》第9条规定:已经进入或者完成司法程序、行政复议程序和仲裁程序的,已由纪检、监察、信访等部门受理的,以及已经或正在由投诉受理机构受理的投诉事项不予受理。第12条指明,可作“投诉处理终结”处理的包括“当事人就投诉事项向仲裁机构申请仲裁、向法院提起诉讼或申请行政复议的”情形。类似规定可见于《广东省外商投资企业投诉处理服务办法》第11、16条,《浙江省外商投资企业投诉处理暂行办法》第12、18条。该协调机制之运作分为两步:首先通过不予受理条款将投诉事项分流,避免“一事多投”浪费社会资源;随后利用投诉终结条款,在投诉人同时选择两种或两种以上纠纷解决途径时,外商投资企业投诉工作机制为诉讼或仲裁“让路”,将纠纷置于更具权威性且能做出最终决断的纠纷处理途径。故,可将其名之为“两步走”协调机制。但并非所有办法均采用以上“两步走”协调机制,有的办法中仅规定了其中“一步”,如《吉林省外商投资企业投诉处理暂行办法》仅在第25条第5款中规定了投诉终止情形,并没有投诉不予受理情形的规定。而有的办法则几乎没有涉及外部协调程序的规定,如《淄博市外商投资企业投诉处理办法》仅在第15条中规定投诉之后争议未解决可通过诉讼或调解途径寻求救济。

以上吉林省、淄博市地方办法中的两种规定模式,一是缺少源头分流机制,易导致投诉事项在进入处理程序后才会分流出去,造成资源的浪费;二是直接未规定分流情形,仅规定争议得不到解决情况下的可救济途径,这种规定似乎可有可无,没有立法的必要性。因为投诉机制本身并不具有对争议的最终决断权,没有强制力予以保障,在投诉无法获得满意结果时,本身即可采取其他救济途径寻求救济。另外,针对“两步走”协调机制中的第二步,即进入投诉处理程序之后,投诉人又选择提起诉讼或者选择仲裁的,在将投诉事项予以终结时,明确投诉事项的有关“卷宗材料”之去向极为重要。因为投诉中心在投诉事项终结前进行的相关调查形成的“卷宗材料”具有一定的参考性,明确以上资料的转移事项可以节省相关纠纷解决机构的案件处理成本。但我国现行外商投资企业投诉工作机制中却欠缺对以上资料的转移对接规定,不利于资源的有效利用,不符合司法办案成本控制理念。[2]

2.机构设置不规范

(1)投诉处理机构的层级设置不规范

投诉受理机构是我国外商投资企业投诉工作机制的主体部分,明确的机构设置,尤其是明确的机构层级设置对该机制的完善至关重要。目前出台的相关办法中不仅缺乏对各级机构具体设置的规定,而且欠缺对投诉受理机构层级协调上的有关规定。

目前,对处理机构规定最为宏观且“详细”的莫属《商务部办法》。根据《商务部办法》规定,我国外商投诉事项的处理机构主要包括全国外商投资企业投诉中心和各地方投诉受理机构,依此“初步拟定了外商投资企业投诉机制的大致框架”。[1]47可见,《商务部办法》仅以寥寥数语对各级机构的设置问题作出大体规定,但目前为止,其作为对外商投资企业投诉工作机制具有统筹性规定作用的部门规章而言,以上规定略显单薄无力,无法给地方立法做出具体性的指导意见。

另外,《商务部办法》除欠缺对投诉处理机构层级设置上的详细规定之外,对全国外商投资企业投诉中心与各地方投诉受理机构之间的具体协调关系以及各地方投诉受理机构的协调、层级关系也未做具体规定。再者,在地方立法层面,虽然地方政府不需要像《商务部办法》一样统筹全国外商投资企业的投诉工作,但在各地方出台的办法中仍需要明确上下级处理机构之间的协调关系,尤其是上下级投诉处理机构之间对投诉处理结果的协调监管问题。

目前,现行的部分地方办法中虽然对以上问题作出规定,如《浙江省外商投资企业投诉处理暂行办法》第17条规定,对投诉处理结果有异议的可以向上一级外商投资企业投诉处理机构申请重新处理;《吉林省外商投资企业投诉处理暂行办法》第22条规定，上级受诉机构有权改变下级受诉机构的处理决定,但以上规定太过简略,“上级受诉机构”指代不明确,不利于该机制下具体工作的开展。

《商务部办法》第5条规定:全国外商投资企业投诉中心负责受理外商投资企业直接投诉至全国外商投资企业投诉中心的事项,受理跨省市外商投资企业投诉事项和影响重大的外商投资企业投诉事项;地方投诉受理机构负责受理本地外商投资企业投诉事项,受理全国外商投资企业投诉中心转交或督办的投诉事项。可见,地方投诉受理机构以地域为界管理投诉事项,全国外商投资企业投诉中心则以“直接投诉”为标准。换言之,即使属于地方性投诉事项,只要投诉人将投诉事项递交全国外商投资企业投诉中心,那么全国外商投资企业投诉中心即获得管辖权。在这种模式下,容易导致全国外商投资企业投诉中心过多承担地方投诉受理机构的责任,造成资源利用不合理。另外,作为“上级受诉机构”的全国外商投资企业投诉中心受理的“影响重大投诉事项”的具体标准也未做规定,易造成全国外商投资企业投诉中心自由裁量权过大,不利于投诉受理机构工作的透明化。

3.人员设置不明确

我国外商投资企业投诉工作机制所发挥效用的大小很大程度上取决于该机制中人员设置规则是否完备。处理结果的公平、公正性往往离不开人员设置规则的合理、明确性。人员设置规则不仅包括该机制下人员的构成规则,也包括具体的人员选任标准情况。但目前我国外商投资企业投诉工作机制中不仅缺少投诉事项处理过程中人员构成规则的规定,也没有明确投诉处理人员的资质标准问题。

(1)欠缺人员设置规则之规定

人员构成问题同属于程序性事项,不清晰的人员构成可能造成投诉人对程序公正的质疑,从而使投诉处理结果欠缺说服力。在国际仲裁中,不管是临时仲裁庭还是常设仲裁庭,仲裁庭的人员组成也并非固定,但总归有统一指导思想,即“在现代条约实践中最常见的仲裁庭形式是由奇数个人组成的合议庭,通常由三人或五人组成,由多数票裁决案件。”[3]但目前我国外商投资企业投诉工作机制下各办法对投诉事项处理过程中人员如何构成、根据何种规则出具处理结果均无规定。缺失以上规则的规定极易造成该机制透明度不够,处理结果缺乏公信力,从而影响该机制的有效运行。

(2)欠缺人员选任标准之规定

除欠缺以上具体工作机制中的人员设置规则之外,各办法对以何标准选任投诉事项处理人员也未做规定。少数办法在部分条文中涉及“人员配备”的规定,但对人员的具体选任标准却只字未提。如《浙江省外商投资企业投诉处理暂行办法》第4条中仅规定“配备专职或兼职人员负责投诉处理工作”。人员选任标准不明确将直接影响投诉处理结果的质量及外商投资企业投诉工作机制的可信度,更甚者,可能造成该机制下某一投诉中心的瘫痪状态,近似于WTO上诉机构因人员组成问题而几近瘫痪的现象,不利于我国外商投资企业投诉工作机制的进一步完善。

三、外商投资企业投诉工作机制的完善建议

一项机制在构建初期,不可避免会出现各种问题。针对具体问题,提出可行的完善措施并加以落实,是每项机制走向成熟的必经之路。由此,针对上述问题,本文拟从以下几方面对我国外商投资企业投诉工作机制提出完善建议:

新时代的公路施工期噪声监测、防治，必须要从长远角度来出发，针对既有的工作成果积极保留，最大限度提高监测的效率和质量；坚持在公路施工期噪声的防噪水平上大幅度提升。相信在未来的工作中，公路施工期噪声体系会更加健全，能够对多元化的技术内容开展协调操作。

(一)统一立法内容

1.统一实体内容

(1)统一基本原则

首先,统一基本原则表述方式。虽然各办法中对基本原则用不同的表述方式表达基本相同的内容,但考虑到外商投资企业投诉工作机制面向对象为外商投资企业,其与我国企业或投资者具有不同的历史文化背景、语言等差距,相较于不同的表述方式,统一的表述方式更易理解。具体可参照《商务部办法》第4条:“投诉受理机构应遵循公平、公正、合法的原则”以简洁明确的方式对基本原则予以规定的模式。

其次,统一基本原则内容。正如“每一种法律体系都含有一些基本原则来指导特定社会的生活”,[4]外商投资企业投诉工作同样需要统一的基本原则予以指导。“公平、公正、合法”是目前外商投资企业投诉工作机制下各办法中普遍认可并规定的基本原则。但本文认为,“高效”原则同样应予规定。当发生行政争议时,外商投资企业投诉工作机制相较于行政复议、行政诉讼,能有效节省当事方的时间、金钱、人力等成本,避免诉讼、复议中的“久拖不决”现象。换言之,投诉方之所以选择外商投资企业投诉工作机制,很大程度上是基于投诉中心处理投诉事项的快捷性。当事方对投诉事项解决的迅速性要求即为“高效原则”的基本反映。除此之外,部分办法中的“廉洁高效,不得徇私舞弊、打击报复”等规定属于投诉事项处理中工作人员所应遵循的原则而非该投诉工作机制的基本原则。综上,本文认为,外商投资企业投诉工作机制的基本原则除包括公平、公正、合法原则,将高效原则纳入基本指导原则毋庸置疑。

(2)统一受诉范围

统一的受诉范围不仅可以明确界定我国外商投资企业投诉工作机制的基本职能,也可以有效明确该机制与其他纠纷解决机制的受理界限,实现不同纠纷解决机制之间的互相协调、补充。

本文认为,对我国外商投资企业投诉工作机制的受诉范围应采用限缩解释的方法,将外商投资企业投诉工作机制的受诉范围限于与行政行为有关的事项,其中既包括具体行政行为,还包括政府出台或可能出台的对外商投资企业产生不利影响的政策、措施等,[5]并将经济性纠纷事项排除在受诉范围之外。

以上解释方法不仅符合该机制的立法目的,更符合我国纠纷解决机制相互协作的要求。一方面,外商投资企业在我国产生经济纠纷,在进入对抗性较强的诉讼程序之前可以请求法院先行进行调解。另一方面,虽然行政诉讼也能先行调解,但行政诉讼的受案范围要远小于该投诉机制的受诉范围。因此将经济纠纷排除在受诉范围之外并将该机制的受诉范围规定为包含且不限于行政诉讼、行政复议的受案范围是合理有据的。

(3)统一处理方式

首先,统一投诉方式的规定。不同地方规定的投诉方式不同,会使位于不同地方的同一外商投资企业无法根据过往经验使用相同方式进行投诉行为。因此,统一的投诉方式可以极大便利外商投资企业利用该投诉机制进行维权。本文认为,多元投诉方式优于单一投诉方式。当前信息交流途径多元化,如线上、线下、书面、口头等途径极大方便了大众社会生活以及提高了工作效率,因此适用多元化投诉方式是外商投资企业投诉工作机制在当前社会背景下的必然选择。

其次,统一投诉受理后的处理方式。如前所述,当前投诉处理方式多为出具意见书、行政协调、移交处理以及其他适当方式,这样的投诉处理方式无最终决断力,致使最终的投诉处理结果没有约束力。[1]52本文认为,为避免当事方在投诉事项处理之后再毫无节制地寻求其他纠纷解决途径而浪费社会资源,可以效仿诉讼过程中调解结案赋予调解书以强制约束力的方式,同样赋予投诉处理意见书以强制约束力,并可根据投诉人意愿进行司法确认并申请法院强制执行,以此使投诉处理结果的具有最终决断效力。

2.规范程序设置

(1)统一内部程序规定

统一外商投资企业投诉工作机制中的投诉处理程序。投诉处理过程中理应包括以下基本程序:材料审查、受理登记、通知被投诉人、处理投诉、通知投诉人、结案登记以及投诉复审程序。以上程序实际分属三部分:受理程序、处理程序以及救济程序。其中材料审查、受理登记属于受理程序;通知被投诉人、处理投诉、通知投诉人以及结案登记属于处理程序;投诉方及被投诉方对投诉处理结果不满意时的进一步救济程序属于投诉复审程序。在对基本程序予以统一规定的基础上,各地方可对程序作出不同设计,如自行决定是否设置错投程序等。

(2)统一外部程序协调

外部程序协调方面,除明确利用前文所述的不予受理条款以及投诉处理终结条款之外,本文认为还应增加案件信息传递条款。首先明确“两步走”分流机制,统一在各办法中规定不予受理以及投诉处理终结条款,可以从源头上提高工作效率,降低外商投资企业和我国外商投诉中心资源成本的耗费。其次,针对“两步走”中的第二步,即当投诉中心受理投诉事项之后,投诉人又将同一投诉事项诉诸其他救济途径时,投诉中心应及时归整在投诉事项终结前所涉程序中搜集的相关资料,并在做出投诉终结决定时将以上材料及时转交当事人所选择的另一纠纷解决机构。设置案件信息在投诉中心与其他纠纷解决途径之间的传递条款,将使有用信息直接得以利用,从而起到节省成本、提高效率的作用。

(二)完善机构设置

1.完善机构层级设置

在已有的大框架基础上,详细规定地方投诉受理机构的设置条件及各自的权限范围。从上文程序设置中的投诉复审制度看,我国外商投资企业投诉工作机制相较于仲裁而言更像诉讼模式。因此,确定各级投诉受理机构的权限范围,完善投诉机构的层级设置是进一步完备我国外商投资企业投诉工作机制的系统要求。机构设置中可参照我国法院的层级设置,但不同于法院中“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”,我国外商投资企业投诉工作机制面向外商投资企业,投诉方具有限制性。因此,层级设置上不能完全照搬我国司法系统的设置模式。在进行投诉受理机构的层级设置时,要考虑到地方的外资引进情况。如在东部沿海地区,外资流入量大及流动性强的特点,决定了东部沿海地区投诉受理机构设置层级跨度小、数量密集。而西部偏远地区的外资流入较少及流动性差的特点决定了该地区投诉受理机构层级设置上跨度大,数量较少。

基于以上分析,本文认为,地方各级投诉受理机构的设置可由商务部外商投资企业投诉协调办公室统一批准设立,并由其根据一定的外资利用额等条件设定批准设立的标准,并依此标准批准设立地方各级投诉受理机构,同时由全国外商投资企业投诉工作中心指导并协调地方投诉受理机构的工作。

2.明确机构受理范围

各级机构的受理范围是在我国外商投资企业投诉工作机制受理范围下的“再分配”。一般情况下,各级受诉机构管辖本级地方域内的有关外商投资企业或其投资者的投诉事项,其上级受理机构可通过类似“重大影响”等表述确定自己的管辖范围。省级或直辖市的受诉机构可以受理跨市或区并对本地区有重大影响的投诉事项。而全国外商投资企业投诉中心则可受理认为有管辖必要的投诉事项以及跨省或在全国范围内有重大影响的投诉事项,其中“重大影响”“认为有必要”应有具体规定。另外,需明确上一级机构对下一级机构的投诉处理结果有复审权力,因为投诉复审制度是外商投资企业投诉工作机制中的重要救济途径。

(三)规范人员选任

1.统一处理程序中的人员构成

投诉中心在受理投诉事项后宜设立一个不少于三人的投诉事项处理委员会,该投诉事项处理委员会人数以案件影响力为准可适当增加,但总数仍为奇数。基于我国外商投资企业投诉工作机制的处理方式并不具有最终决断效力,类似于“信访”“调解”等处理方式,并且面向主体为外商投资企业,因此投诉中心对投诉事项的处理可参照国际上调解委员会的处理方式。

2.确定处理投诉事项的人员选任标准

(1)平衡委员会成员的构成。考虑到我国外商投资企业投诉工作机制主要解决行政纠纷且该机制由我国政府部门设立,为保障处理程序的公正性,避免可能出现“官官相护”的不良现象,投诉事项处理委员会中应至少包含一名由投诉方推荐的法学知识丰厚并在法学界有重要影响的人员,并在含有多名委员组成委员会的情况下,以上人员不得少于三分之一。

(2)确定委员会成员选任的标准。委员会成员的选任应参照一定标准,如法学界具有一定影响力的学者、律师界有突出工作经验的律师以及参与相关政策的制定人员。并可将符合该标准的人员以委员会成员选任名单形式记载于册,在处理投诉事项时,根据具体案件需要选任名单中的人员组成委员会,这也决定了该机制下投诉处理委员会属于非常设机构。

四、结语

外商投资企业投诉工作机制既符合我国以温和手段解决争议的历史选择,又符合我国深化改革开放、大力吸引外资并在外资引入中打造良好大国形象的现实需要。面对现存的基本问题,根据《外商投资法》的指导思想,以已有基本框架为基础,统一该机制的实体、程序立法内容,并配以完善的机构设置以及明确且严格的人员构成及选任规范,促进该机制的具体构建与完善至关重要。扩大开放、吸引外资的现实需要推动我国外商投资企业投诉工作机制的进一步构建与完善,而完善的外商投资企业投诉工作机制也必将“反哺”我国的外资引进,促进我国经济的蓬勃发展。