打赢边疆民族地区脱贫攻坚战的制度密码及实现路径

王超品

贫困，是全球性的重大问题；脱贫，是今天中国人民全面建成小康社会的攻坚战。2020是脱贫攻坚决胜之年。实现贫困人口全部脱贫，这是中华民族发展史上的伟大壮举。打赢脱贫攻坚战，直接关乎决胜全面建成小康社会，关乎“两个百年目标”的实现，关乎中华民族伟大复兴中国梦的实现。与此同时，脱贫攻坚也充分体现了中国之治以人民为中心的制度密码。“人民”是解读中国特色社会主义制度优势的“钥匙”。在2020年参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时发表的讲话中，习近平总书记28次提及人民。我们要始终坚持以人民为中心的治理逻辑、充分发挥制度优势，紧紧围绕在以习近平总书记为核心的党中央周围，团结奋进打赢这场气吞山河的超大规模脱贫攻坚战。

一、以人民为中心：边疆民族地区脱贫攻坚的制度密码

制度分析方法首先要回答的是如何定义制度？马奇和奥尔森认为，制度不必是正式的结构，而最好被理解为一种规范、规则、协定和惯例的集合，其中最重要的是惯例。(1)参见[美]B.盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》，王向民等译，上海：上海人民出版社，2016年，第15～19页。霍尔也认为，制度是在政治和经济各领域形塑个人之间关系的正式规则、顺从程序和标准化的惯例。(2)Hall，Governing the Economy The Politics of State Intervention in Britain and France，New York：Oxford University Press，1986，p.19.中国特色社会主义制度是一个完整的、系统的有机体。它包含制度认同、制度优势以及制度的变迁和发展。中国特色社会主义制度的13个显著优势，都与以人民为中心密切相关，可以说，以人民为中心诠释了中国之治的制度密码。因为，“制度的最重要因素是一个社会和/或政体的结构性特征。制度成员中应该有某种共享的价值和意义”。(3)[美]B.盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》，王向民等译，上海：上海人民出版社，2016年，第18页。如果寻求一种对制度品质更为敏感的评价，那么，需要考虑在组织中形成的普遍伦理所达到的程度以及这一伦理在组织成员中内化的水平。(4)[美]B.盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》，王向民等译，上海：上海人民出版社，2016年，第43～44页。中国特色社会主义制度就恰恰是这样一种制度，以人民为中心集中体现了制度成员的共享价值，把以人民为中心作为中国特色社会主义制度的旨归和制度评价标准。与此同时，以人民为中心也是边疆民族地区脱贫攻坚的制度密码，它是由人民群众的历史地位决定的。

马克思、恩格斯认为，“历史活动是群众的活动”。(5)《马克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第287页。因而人民群众是历史的创造者。在马克思主义唯物史观产生以前，英雄史观居于统治地位。它认为，历史是少数杰出人物创造的。唯物史观在人类历史上第一次科学地解答了这一历史观问题，正确说明了人民群众在历史中的地位和作用。历史反复证明，人民群众是历史发展和社会进步的主体力量，是先进生产力和先进文化的创造主体，也是实现自身利益的根本力量。(6)教育部中国特色社会主义理论体系研究中心：《坚持以人民为中心》，《求是》2017年第24期。中国共产党能够取得革命、建设和改革的胜利，依托的主要力量就是人民。在革命时期，毛泽东同志曾多次强调，人民才是创造世界历史的动力，他提出：“中国的命运一经操在人民自己的手里，中国就将如太阳升起在东方那样，以自己辉煌的光焰普照大地。”(7)《毛泽东选集》第4卷，北京：人民出版社，1991年，第1467页。这极大地肯定了人民的主体力量。在社会主义建设时期，邓小平同志十分注重人民群众的首创精神，充分肯定人民群众对家庭联产承包责任制的发明创造性，大力调动人民的积极性，尊重人民的个性，为每个个体价值的实现创造条件。从“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众”到“三个代表”重要思想、“以人为本”为核心的科学发展观，再到十八大以来“以人民为中心”的思想，中国共产党始终将人民放在最高位置。2012年11月15日，刚刚履新的习近平总书记在中外记者见面会上就引用“夙夜在公”(《诗经·召南·采蘩》)来明示全身心为人民服务，令人民甚为感动。他在2018年新年贺词中引用“利民之事，丝发必兴；厉民之事，毫末必去”(《周官辨非》)来明确，中国共产党人必须维护好人民群众利益的道理。(8)欧 健，邱 婷：《习近平人民中心观的形成逻辑与基本内涵》，《社会主义研究》2019年第1期。在实际工作中，党和国家制定各项制度和举措的同时，始终以实现最广大人民群众的利益为一切工作的根本出发点和落脚点，始终坚持人民至上、紧紧依靠人民、不断造福人民、牢牢根植人民。

以人民为中心，是对马克思主义人民观的继承和发展，并具体体现了四大人民观。一是人民主体观。中国共产党自1921年建党之日起，历来高度重视人民群众、依靠人民群众。始终坚持从群众中来到群众中去的群众路线。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央全面开展了群众路线教育实践活动，并做出了改进工作作风、密切联系群众等的八项规定，赢得了人民群众的拥护。以人民为中心，是贯穿马克思主义科学理论体系的基本主张。始终坚持人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民代表大会制度是实现人民当家作主的重要途径和最高实现形式。国家各方面事业和工作必须坚持以人民为中心的发展思想，不断满足人民日益增长的美好生活需要，促进人的全面发展。二是人民立场观。习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上的重要讲话中指出：“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”(9)《习近平谈治国理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第40页。99年波澜壮阔的历史已经证明，与人民始终保持血肉联系，是中国共产党战胜一切困难和风险的根本保证。三是人民利益观。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中宣告：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立运动。”(10)[德]马克思，[德]恩格斯：《共产党宣言》，北京：人民出版社，2018年，第39页。这两个绝大多数，明确揭示了无产阶级政党的本质和宗旨。人民群众的利益是党的最高利益，坚持以实现共同富裕为目标。共产党员要把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，聚焦制约发展的突出问题，打赢脱贫攻坚战，不断满足人民对美好生活的向往。四是人民共享观。坚持共享发展，是中国特色社会主义道理的本质要求。坚持以人民为中心的思想，必须贯彻落实到党和国家事业发展的各个方面。从而，保障人民群众共享改革发展的成果，以改善人民生活、造福最广大人民群众、增进人民福祉、实现共同富裕为目标。

二、打赢边疆民族地区脱贫攻坚战的理论指导

对于边疆民族地区，什么样的理论能够更好地指导其完成全面脱贫的任务，这是一个值得关注和探讨的问题。西方学者一直关注贫困问题的研究。英国学者朗特里从收入和消费角度界定贫困，在《贫困：城镇生活的研究》一书中提出，一个家庭处于贫困状态，是因为他的总收入不足以维持其最低生理上的需要，这种最低生理上的需要，包括食品、住房、衣服、燃料及其他杂物。(11)See S.Rowntree，Benjiamin Seebohm Poverty：A Study of Town Life，London：Mac-Millan，1901.印度经济学家阿玛蒂亚·森从权力的角度界定贫困，在《贫困与饥荒》一书中提出，饥饿是指一些人未能得到足够的食物，而非现实世界中不存在足够的食物。(12)[印]阿玛蒂亚·森：《贫困与饥荒》，王 宇等译，北京：商务印书馆，2001年，第5页。阿比吉特·班纳吉和艾斯特·迪弗洛在《贫穷的本质：我们为什么摆脱不了贫穷》一书中提出，在很大程度上，政府之所以存在，就是为了解决市场无法解决的问题——我们已经看到，在很多情况下，只有当自由市场出于某种原因无法发挥作用时，政府干预才有必要出现。(13)[印]阿比吉特·班纳吉，[法]艾斯特·迪弗洛：《贫穷的本质：我们为什么摆脱不了贫穷》，景 芳译，北京：中信出版集团，2018年，第281页。史蒂芬·M.博杜安在《世界历史上的贫困》一书中，主要关注世界历史大背景下的贫困及其相关问题，指出学者们从人对营养的消耗(即美国的奥尔尚斯基标准)、收入标准和人的能力大小等来界定贫困，都是有局限性的。他按照贫困性质和贫困原因，将贫困分为三个类别：

第一类是“赤贫者”，即没有援助就无法生存的人；第二类是“结构性穷人”，即有能力自足的人，但并不意味着他们能够积极参加社会活动；第三类是“偶发性穷人”，即凭借资源能够自足、但是在灾祸面前依旧脆弱的人。(14)[美]史蒂芬·M.博杜安：《世界历史上的贫困》，杜 鹃译，北京：商务印书馆，2014年，第4～11页。

国内学界对于精准脱贫和脱贫攻坚的研究逐步深入。《中国共产党领导脱贫攻坚的经验与启示》一书系统总结了中国脱贫攻坚的五点经验：一是加强领导是根本；二是把握精准是要义；三是增加投入是保障；四是各方参与是合力；五是群众参与是基础。为边疆民族地区打赢脱贫攻坚战提供了丰富经验。(15)参见陈占斌等《中国共产党领导脱贫攻坚的经验与启示》，北京：当代世界出版社，2020年。胡富国主编的《读懂中国脱贫攻坚》一书中提出：

为深入贯彻习近平扶贫思想、细化落实中央关于脱贫攻坚的决策部署，出台了一系列扶贫文件，各部门出台政策文件或实施方案超过200个，形成广泛的政策合力。内容涉及产业扶贫、易地搬迁扶贫、劳务输出扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造、土地增减挂钩、资产收益扶贫等，瞄准贫困人口，因地制宜，分类施策。这些政策部署及其实施，共同构成了新时期脱贫攻坚战的顶层设计，主要涵盖了脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、组织、监督、考核等七个方面，为全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战，提供了有力的制度支撑。(16)胡富国：《读懂中国脱贫攻坚》，北京：外交出版社，2018年，第61页。

此外，张丽君等先后出版了2016年、2017年、2018年中国少数民族地区扶贫进展报告，为边疆民族地区脱贫攻坚提供了详实的数据和案例。国内外学者的相关研究，为我国边疆民族地区开展脱贫攻坚提供了丰富的理论支持。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫开发。

从2015年至今先后召开了7次关于脱贫攻坚的座谈会。2015年在延安召开革命老区脱贫致富座谈会、在贵阳召开部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会；2016年在银川召开东西部扶贫协作座谈会；2017年在太原召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会；2018年在成都召开打好精准脱贫攻坚战座谈会；2019年在重庆召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会。(17)《习近平在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》，北京：人民出版社，2020年，第2页。

2020年召开决战决胜脱贫攻坚座谈会。习近平总书记心系贫困地区、情系贫困群众，亲自推动落实，脱贫攻坚力度之大、规模之广、影响之深前所未有。这些都充分体现了以习近平同志为核心的党中央，为人民谋幸福的初心和使命，为打赢精准脱贫攻坚战提供了根本遵循和行动指南。

三、打赢边疆民族地区脱贫攻坚战的重要意义

2020是决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚之年，要啃下边疆民族地区脱贫攻坚的“硬骨头”，其意义极为重大。打赢边疆民族地区脱贫攻坚战，关乎全国脱贫攻坚战的最终胜利，具有重大的历史意义、现实意义和对世界的深远影响。

(一)历史意义

摆脱贫穷不仅仅是几千年来中国人民的追求，更是边疆民族地区群众的夙愿。我国边疆民族地区“历史欠账”比较突出，由于历史原因和地缘政治、自然条件等因素的影响，边疆民族地区大多数长期处于贫困状态。贫困问题也是制约其发展的主要因素。随着社会生产技术的变革和时代的发展，边疆民族地区贫困问题发生了新的变化、出现了新情况。当前，“区域性、综合性和复杂性交织在一起”，(18)白江波，普布次仁：《新中国成立以来边疆民族地区贫困治理的历史探索与演变——基于政府合作扶贫视角的考察》，《宁夏党校学报》2019年第2期。使得边疆民族地区的贫困问题更加复杂、贫困治理任务更加艰巨。习近平总书记指出：“西部地区特别是民族地区、边疆地区、革命老区、集中连片特困地区，贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大，是脱贫攻坚的短板。”(19)《习近平在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》，北京：人民出版社，2017年，第3页。边疆民族地区由于地缘政治、自然条件、民族宗教和国防安全等原因，加大了打赢脱贫攻坚战的难度，其主要面临三大任务。第一，集中力量带领集中连片深度贫困地区全面脱贫。受新冠肺炎疫情的影响，贫困地区劳动力外出务工受阻；边疆民族地区扶贫产品销售困难，农畜牧产品滞销；深度贫困地区扶贫项目停工，易地扶贫搬迁配套无法正常开展，精准扶贫工作小组暂时无法入村入户。第二，重点解决自然灾害频发地区的脱贫攻坚任务。许多边疆民族地区处于生态环境脆弱的区域，比如“西南缺土，西北缺水，青藏高原缺积温”，(20)《习近平在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》，北京：人民出版社，2017年，第8页。这些地区经济发展和社会生产力水平提高，就会受到自然条件的严重限制。许多边疆民族地区属于重要生态功能区，生态保护和经济发展两者之间无法寻求良好的平衡和协调。还有一些地区洪涝灾害、地质灾害频发，给精准脱贫工作带来许多难题。第三，积极引导部分边疆民族地区群众接受相关脱贫政策的任务。由于历史的原因，一些边疆民族地区几乎与外界脱节。云南的部分少数民族还是“直过”民族，文明程度相对较低，不少民众在思想上和行动上安于现状，给扶贫工作带来了阻力。从历史维度上来讲，边疆民族地区贫困治理的历史也是一部中华民族的奋斗史。中国文化历来具有扶贫济困、助人为乐的优良传统。从先秦“仁爱”“民本”“兼爱”“大同”等思想理念，到中华人民共和国成立以来，中国人民自立更生、艰苦奋斗，减贫事业取得了举世瞩目的成就。尤其是改革开放40多年来，中国的扶贫开发实践不断丰富和发展。1986年中国开始有计划和有组织的进行农村扶贫开发；1994年扶贫开发成为国家战略。中国共产党的十八大以来，党中央将扶贫开发放在了治国理政的突出位置，持续深入推进精准扶贫。通过精准扶贫，使得边疆民族地区群众获得感显著增强，人民生活质量不断提升，中国特色社会主义制度优势不断凸显。可以说，边疆民族地区逐步摆脱贫困，有助于加快我国实现共同富裕的历史进程。

(二)现实意义

边疆民族地区打赢脱贫攻坚战的现实意义可分为三点：一是有助于消除贫困、全面建成小康社会。打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会，一个民族都不能少，凸显了中国共产党发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的执政理念。因为，边疆民族地区多为深度贫困区，脱贫任务重、难度系数高，打赢边疆民族地区脱贫攻坚战，预示着我国的减贫事业将取得全面胜利。二是有利于边疆民族地区的团结和社会稳定。贫困，导致了许多社会问题和民族矛盾。脱贫攻坚战略的提出，不仅促进了贫困地区的经济发展，缓解了农村贫困状况，优化了国民经济结构，而且对于民族团结、边疆巩固和社会和谐也发挥了重要作用。三是巩固中国共产党执政基础的重大举措。中国共产党作为执政党，是人民的选择和历史的选择。中国共产党执政很好地回答了“人民主权原理”问题。(21)人民主权原理作为思想是在资产阶级革命初期提出的，它回答的是国家和政府权力的来源问题，这是任何一种政治制度都难以回避的问题，因为任何政治体系都必须面对“你的权力是哪里来的”这个原则问题。作为合法性依据，人民主权强调保护人民的基本权利，产生了资产阶级的人权观念，强调人民有参政权以及政府应当为公众谋福利。参见曹沛霖《制度的逻辑》，上海：上海人民出版社，2018年，第132～133页。中国共产党的初心和使命就是为人民群众谋幸福。有学者认为：“党的领导力铸就国家能力。”(22)祝灵君：《以党的领导力铸就国家能力》，《中国领导科学》2019年第4期。打赢边疆民族地区脱贫攻坚战，正是国家治理能力的具体体现。今天，我们在党中央的领导下取得了抗击新冠肺炎疫情人民战争的阶段性胜利，我们更有信心打赢脱贫攻坚战。但是，脱贫攻坚的胜利，绝不是轻轻松松可以实现的，全党必须准备付出更为艰巨的努力，必须不忘初心，牢记使命。摆脱贫困、消除贫困，不仅仅是几千年来中国人民的夙愿，而且也是共产党人久久为功为之奋斗的事业。

(三)世界意义

纵观世界减贫历程，从联合国、世界银行等国际机构到英美日等发达国家开展全球贫困治理，从确定千年发展目标到提出2030可持续发展目标，国际社会对如何消除贫困、实现可持续发展尚未找到有效的、可复制的解决方案。把打赢脱贫攻坚战放在为世界减贫事业贡献中国智慧的世界维度来把握，中国脱贫攻坚任务是世界减贫事业的重要组成部分。中国人口是世界第一，中国脱贫攻坚战的成果，势必将对世界减贫事业带来重要影响。此外，也可以从人类命运共同体的视野来重点关注。携手消除贫困，共同构建人类命运共同体，是当代中国对促进世界和平发展和全球治理提供的“中国方案”，中国致力于在消除贫困的同时，积极支持和帮助广大发展中国家，特别是第三世界国家消除贫困。减少贫困是世界性难题，中国共产党团结和带领人民持续向贫困宣战。“脱贫攻坚成绩显著，每年农村贫困人口减少都超过1 000万人，累计脱贫5 500多万人；贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。”(23)《习近平在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》，北京：人民出版社，2017年，第5页。中国成为世界上减贫人口最多的国家。世界正处在大发展大变革大调整时期，地区冲突频繁发生，恐怖主义、难民潮等全球性挑战此起彼伏，各国发展不平衡加剧，世界面临的不稳定因素增加。相比之下，中国人心凝聚、社会和谐，在世界乱局中保持了中国之治，通过扶贫战略让全世界看到，中国共产党和中国人民完全有信心为人类减贫事业提供中国经验和中国方案。联合国开发计划署前署长海伦·克拉克说：“中国最贫困人口的脱贫规模举世瞩目，速度之快绝无仅有！”英国《经济学人》杂志评论说，在减贫脱贫方面，“中国是个英雄”。(24)以上两条均载胡富国《读懂中国脱贫攻坚》，北京：外交出版社，2018年，第8页。消除贫困是人类的共同使命。当前，世界减贫脱贫任务依然十分艰巨，更多地总结和解读中国边疆民族地区的脱贫经验，能够为世界上深度贫困国家和地区减贫脱贫提供中国经验和中国智慧，是中国为世界减贫事业作出的又一积极贡献。

四、推进边疆民族地区脱贫攻坚的对策路径

阿比吉特·班纳吉、艾斯特·迪弗洛在《贫穷的本质：我们为什么摆脱不了贫穷》一书中指出：“发展的真正问题在于找到良好的政策：这是一个如何挑选出恰当政治程序的问题。如果政治主张是正确的，那么好的政策便会随之出现。”(25)[印]阿比吉特·班纳吉，[法]艾斯特·迪弗洛：《贫穷的本质：我们为什么摆脱不了贫穷》，景 芳译，北京：中信出版集团，2018年，第260页。将理论和实践相结合，全面把握边疆地区民族地区贫困现状与问题、边疆治理能力和治理水平的现状与问题，找准以制度优势推进边疆民族地区脱贫攻坚的关键点和着力点，提出切实可行的对策措施。

其一，将制度优势转化为治理优势，提高边疆治理能力和治理水平现代化。

将制度优势转化为治理优势，应立足好边疆民族地区的治理体系和治理效能，这也很好地说明了马奇和奥尔森的“垃圾桶理论”。“垃圾桶理论”是指，将已有问题的解决方法固定下来，当发觉政策需要调整时，制度就有一套可用的反应储备在那里。“垃圾桶理论”要论证的是，面对问题，制度具有一套惯常反应，在寻求远离核心价值的替代性方案之前，它会试图用常规反应加以解决。(26)[美]B.盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》，王向民等译，上海：上海人民出版社，2016年，第36页。“垃圾桶理论”的逻辑也表明，制度变迁和调适是制度中各种行动方向和行动机会共同作用的产物。习近平总书记根据我国不同区位边疆的地理空间特性和人文社会环境特点，对不同边疆地区的特殊矛盾和发展难题进行了精准诊断，作出了富有针对性的战略部署，彰显出鲜明的精准治理思维。(27)丁忠毅：《十八大以来习近平关于边疆治理的重要论述研究》，《社会主义研究》2019年第1期。作为一种创新机制，治理不同于管理，治理的主体不一定是政府，也可以是社会组织、团体或个人。治理的目的，是为了更好地实现公共利益。边疆治理体系是国家治理体系的重要组成部分，边疆民族地区的脱贫攻坚任务是艰巨的。将制度优势转化为治理优势具体包括三个方面的转变：一是边疆治理主体的单一性向边疆治理主体的多元化转变。打赢脱贫攻坚战不仅仅是党和政府的战略任务，而且也是全体中华民族、全体人民共同的任务。应当充分动员和调动全民以及全社会的力量，在尊重边疆治理主体多元化的同时，应当做到“五个精准”，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、脱贫成效精准。二是边疆管理的强制性向边疆治理运行互动性转变。边疆治理运行互动性，体现了边疆治理能力现代化，边疆治理执行能力、边疆资源利用能力和边疆治理体现规范能力等多方面能力不断提升，助力打赢边疆民族地区脱贫攻坚战。国家贫困治理体系包括“责任体系、工作体系、政策体系、投入体系、帮扶体系、社会动员体系、监督考核体系”。(28)宋 平，蔡晓良：《习近平新时代精准脱贫理论的创新》，《福州大学学报》(哲学社会科学版)2019年第6期。这些脱贫攻坚的顶层设计，具体落实落细需要互动运行。三是边疆管理过程的权力集中化，向边疆治理过程基层化转变。由中央政府放权给地方政府和基层组织，推动基层组织建设强化治理能力。2020年实现农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，区域性整体贫困问题全部解决。基层组织是脱贫攻坚工作的先锋军，一方面，基层组织要强化抓落实的能力，要善于排查深度贫困地区的重大问题和突出难题。习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调，“推进深度贫困地区脱贫攻坚，需要找准导致深度贫困的主要原因，采取有针对性的脱贫攻坚举措”。(29)《习近平在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》，北京：人民出版社，2017年，第8页。另一方面，基层组织要坚决盯住解决问题。因为，解决问题就是最好的落实，就是最好的发展。碰到难题要拿出钉钉子的精神，敢于触及，主动解决，想方设法把问题解决在萌芽状态，解决在职责范围之内，不断强化从新趋势新变化中精准查找脱贫攻坚新问题的能力。边疆治理体系现代化，就是要以制度体系的科学化、规范化来推动边疆民族地区的脱贫攻坚能力，实现边疆民族地区的可持续繁荣发展。

其二，把制度优势转换为边疆民族地区可持续发展的理念，增强边疆民族地区群众对中国特色社会主义制度的认同。

打赢脱贫攻坚战需要将制度优势转化为适合边疆民族地区发展的理念，边疆民族地区应当坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。新发展理念也集中彰显了以人民为中心的思想。第一，坚持创新发展，增强边疆民族地区脱贫攻坚内生动力。将创新发展摆在脱贫攻坚全局的核心位置。创新是脱贫攻坚的强大动力，切实将边疆民族地区发展放在创新上，让边疆地区贫困群众转化思想，进一步形成脱贫致富的内在驱动力。创新脱贫攻坚路径，找准“硬骨头”。打赢边疆民族地区脱贫攻坚战，必须在“精准”二字上下功夫，必须找到“硬骨头”，出真招，出实招，啃下“硬骨头”。第二，坚持协调发展，推动边疆民族地区持续健康发展。协调发展是边疆民族地区脱贫致富的必然路径。协调是持续健康发展的内在要求。以新型城镇化为载体，以农业现代化为抓手，以新型工业化为动力，以信息化为纽带。推进“四化”同步，全面展开脱贫攻坚。第三，坚持绿色发展，实现边疆民族地区永续发展。绿色发展是边疆民族地区永续发展的必要条件。消除贫困不能以牺牲生态为代价，要牢固树立“保护生态就是保护生产力，绿水青山就是金山银山”的理念。第四，坚持开放发展，推动边疆民族地区走向繁荣。开放是边疆民族地区繁荣发展的必由之路。引导和帮助边疆民族地区贫困群众“摆脱封闭、单一的自然经济状态，走向开放的市场经济，使贫困地区经济实现良性循环”。(30)张占斌等：《中国共产党领导脱贫攻坚的经验与启示》，北京：当代世界出版社，2020年，第25～26页。第五，坚持共享发展，让边疆民族地区群众过上小康生活。共享发展居于新发展理念的核心地位。共享注重社会公平，落实共享发展理念，建立更加公平更可持续的社会保障制度，保障发展成果由全体人民共享，让中国特色社会主义的制度优势得到更充分体现，让人民群众幸福感和获得感得到极大提升。

其三，将制度优势转化为边疆民族地区精准脱贫政策，增强边疆民族地区群众打赢脱贫攻坚战的自信心。

脱贫攻坚最后阶段的问题更复杂、任务更艰巨、工作更繁重。当前，边疆民族地区尚未脱贫的人口，大多集中在深度贫困地区。这些地区的贫困状况是贫中之贫、困中之困，是脱贫工作难中之难，坚中之坚。伊斯特利认为，发展的真正问题在于找到良好的政策。

政府对穷人的大力救助势必基于这样一种想法，即穷人迫切地需要食物，而需求量则是至关重要的一点。食品补贴在中东司空见惯：埃及在2008～2009年花费了38亿美元，用于食品补贴；印尼制定了分配补贴大米的Rakshin计划；印度的很多邦都出台了类似的政策，例如，在奥里萨邦，穷人每月可以购买55磅大米，每磅4卢比，这一价格低于市场价格20%。(31)[印]阿比吉特·班纳吉，[法]艾斯特·迪弗洛：《贫穷的本质：我们为什么摆脱不了贫穷》，景 芳译，北京：中信出版集团，2018年，第24页。

然而，这种做法完全不能消除贫困，反而会加剧贫困。因此，需要不断完善边疆民族地区精准脱贫的具体政策，确保边疆民族地区脱贫攻坚顶层设计落地落实，对人口较少民族采取特殊扶持政策。首先，在完善边疆民族精准脱贫政策的前提下，加强党对打赢脱贫攻坚战的领导。因为，党性与人民性高度一致。在认识论层面，中国共产党的人民立场体现为“从群众中来，到群众中去”的群众路线。(32)《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第899页。引领我们打赢脱贫攻坚战的核心力量是中国共产党，指导我们思想力量基础的是马克思主义，马克思主义永远是中国共产党人理想信念的灵魂。可见，中国共产党的领导就是以正确的方法、优越的制度、科学的理论连接最广大人民群众。中国共党要通过自身管理和自身治理来确保党的核心领导地位，正如习近平总书记指出：“党要管党，才能管好党；从严治党，才能治好党。”(33)《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社，2016年，第104页。历史已经并将继续证明，没有中国共产党的领导，民族复兴必然是空想。经历了民族的沉沦与崛起，见证了历史的苦难与辉煌，全体中国人民越来越认识到，办好中国的事情，关键在党，关键在中国共产党的领导。(34)商志晓：《新时代中国共产党的历史使命》，《求是》2017年第24期。脱贫攻坚丰富发展了民族精神和中国精神，充分显示了中国共产党的领导力量。只有不断加强和完善党的领导，才能增强边疆民族地区打赢脱贫攻坚战的信心。其次，健全边疆民族地区基层工作领导体制。党的基层政治尤其是党的支部，作为联系党和人民群众的桥梁纽带，要将边疆民族地区基层组织的工作做实、做到位、做到人民群众的心坎上，才能扩大党的工作的覆盖面，才能最广泛地汇集力量，进行社会主义现代化建设。为此，中国共产党在长期的革命和建设实践中发展出了严密而高效的组织体系。从整体上看，执政党组织具有“主干—经络—细胞”三位一体的结构：包括各级党委体系、基层党组织(基层委员会、总支部、支部)和党组，以及作为组织围观细胞的党员。(35)王浦劬，汤 彬：《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》，《中国社会科学》2019年第9期。再次，完善定点扶贫、东西协作和对口帮扶政策，在建立对口帮扶合作机制，明确帮扶责任的同时，还应当加强思想帮扶和提供人才保障。以上海-云南“东西协作扶贫”为例，自1996年中央确定上海与云南开展对口帮扶合作以来，形成了“政府援助、人才支持、企业合作、社会参与”的工作格局，树立了东西扶贫协作脱贫的典范。对于边疆民族深度贫困地区，实施普惠性、特殊性相结合的脱贫政策，最后，因地制宜制定绿色脱贫政策。以习近平同志为核心的党中央，将生态文明建设摆在改革发展和现代化建设全局位置，大力推进生态文明建设理论创新、制度创新和实践创新。在边疆民族地区打赢脱贫攻坚战的过程中，尤其需要对重点生态功能区进行保护，开展生态综合补偿试点，健全公益林补偿标准动态调整机制。

五、结 语

2020年是脱贫攻坚决战决胜之年。云南是西南边疆少数民族个数最多的省份。习近平总书记时隔5年再次来到云南，充分体现了党中央对云南人民的关怀和对边疆民族地区打赢脱贫攻坚战的重视。以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，突出以人民为中心，在充分体现云南特色和优势基础上，大力创新脱贫攻坚制度设计和路径选择，云南人民就一定能够打赢脱贫攻坚战。