周边国家命运共同体建设背景下中缅边境跨境人口流动治理研究

尤伟琼，董向芸

近几年，信息化发展推动着世界的政治多极化、经济全球化以及文化多样化的加速发展。在这个过程中，各类传统和非传统的安全问题层出不穷，国家间的冲突与矛盾也给当今世界带来了许多安全问题与发展困境。同时，各类经济、社会、疾病等问题的全球化也使国与国之间的命运越来越息息相关。习近平总书记于2012年提出的构建人类命运共同体倡议就是对这一问题的积极回应，随之而形成的周边命运共同体构建也是对于新的全球化治理命题的实践推动。

中缅边境地区作为中国最具边域跨境社会文化与问题的聚合地带，其多元性的族群课题历来受到各界的积极关注，且作为跨境聚合视野下的跨境族群流动问题也时常成为学术界关注的新视点。随着“一带一路”倡议的实施与推进，使得作为该区域主要互动链条之一的跨境民族流动趋向问题成为各界关注边域人群生存选择的经典案例样本区之一。从现有成果来看，学者们多以跨境流动所带来的社会影响为主要对象，从单一的角度如跨境婚姻、跨境务工、跨境教育、“三非人员”等进行研究，未见对缅籍跨境流动人员从整体性上进行集中分类的调查研究。本研究以构建人类命运共同体必须从构建周边命运共同体开始的现实关怀视角进行审思，具有一定的实证意义和学术研究价值。

一、边境人口跨境流动治理对于周边国家命运共同体建构的价值

边境人口跨境流动在传统的治理方式中多以秩序化的管控或是规范化的管理来进行，但对于相邻分居于两国边境地区的同一族群来说，频繁的往返流动甚至短期交往居住都是亲缘延续的结果，并不会由于边境管理的合法性与否而产生影响，更遑论一些跨境流动少数民族所未曾意识到的犯罪问题。于是，在全球化问题频发的今天，以全球化治理视野来看待这个问题，边境人口跨境流动治理就不再是单个国家所面临的难题，而是中国与周边国家命运共同体构建的共同问题，同时也是命运共同体建设过程中加强联系的重要载体。

事实上，边境人口跨境流动是全球化问题中的一种，且由于夹杂跨国犯罪、非法流动等问题而尤显复杂，对各国的政治、经济、文化等各个领域安全形成冲击。随着现代信息化推进以及世界经济一体化发展，威胁全人类生存的一些全球性问题，如人口、资源、疾病、生态等自然因素以及恐怖主义、跨国犯罪等人为因素都在不断增多，这些问题都是各个国家无法独善其身，且必须携手共同面对的。而对于跨境流动的边境人口来说，其本身就是一把双刃剑。该群体既能通过流动建立起相邻国之间联系与沟通的纽带，也会带来一些负面效应，如非法流动、跨国犯罪、疾病传播等问题，多会借助跨境流动作为延展载体，而目前的流动治理则关注的是后一类的问题，对流动的沟通价值关注较少。周边命运共同体的建设及其发展规划，其核心需要周边国家携手共进面对全球问题的挑战，同时还要抓紧区域安全与稳定。因此，如何使边境人口跨境流动合理化、规范化，以及最大程度地遏制犯罪并获得更大的安全、健康交往空间，才是我国与周边国家命运共同体建设的关键所在。

一方面，边境人口跨境流动是区域认同增强的重要纽带和桥梁。第二次世界大战以后，许多亚洲民族国家实现了民族独立，以独立国家的形态形成了经济发展的独特体制，但从区域整体层面，亚洲区域的相互沟通与联系却显得碎片化。不管是冷战时期以美苏阵营为划分形成不同意识形态的分裂阵营，还是20世纪末不同的宗教信仰以及文化差异而形成的宗教或族群冲突，亚洲国家之间的矛盾关系错综复杂。进入新世纪以来，基于经济全球化和国际事务扩展的需要，国家之间尤其是相邻国家之间需要更多的交流与合作。事实上，20世纪末以来，亚洲大部分国家都面临经济发展的重任，面对着欧美国家的压力，亚洲国家这种经济上的一致性，促使各国能够摒弃原本的分歧，进行广泛合作。而亚洲各国边境人口的跨境流动，使得信仰、族群、血缘关系形成错综复杂的流动，就如同丝线一般穿梭在不同国家尤其是国家边缘板块，从而在一定程度上弥合了国家与国家之间边界划分而带来的分歧。随着交通科技的迅猛发展，边境人口的跨境流动对于推进经济利益合作和边贸发展显得愈发重要。跨境民族的族群认同以及族群跨国流动，使得跨境流动的边境人口成为越来越重要的交流载体，载负着民间交流及区域基本社会关系的延续，甚至是多样文化在亚洲国家及其边境地域间的传承与传播。现实中，尽管亚洲国家的民族众多，但各民族间却有着源远流长的文化联系，以及文明发展的历史渊源，具有很强的文化亲缘性以及地缘融合性。边境人口的跨境流动交往和联系不仅大大促进了亚洲国家之间以不同民族为根基而形成更为深刻的认同，而且大大促进了区域认同感的提升。不同的民族和文化之间的矛盾，被放置于整个区域崛起以及区域发展过程中，也因获得了持续交流而被不断冲淡。

另一方面，跨境流动的边境人口是命运共同体建设的基本单位。2012年，中国国家领导人提出人类命运共同体的理念，进而于2013年形成了构建周边命运共同体的具体发展思路。“共同体”这一基本理念，提出在谋求本国发展的同时促进与各国的和谐关系，并且能够与周边的国家共同发展，建立更加平等和谐的新型共赢关系。这种利益共同体的形成，需要大家能够权责共担、同舟共济。以习近平总书记为核心的中央领导集体在多种场合一再倡导这一共同体发展的核心：一种你中有我、我中有你的共生系统。也就是说，当今国际社会各类经济安全和社会问题日益频发且威胁到人类生存的前提下，所有国家都面临着的全球化问题所带来的治理困境，需要携手共进面对困难。这种对于治理困境的积极应对理念，其核心在于共同体价值认同的构建，而向这个命运共同体构建的底层逻辑进行追溯，是从单个人的个体价值理念到人的群体理念逐步一层一层累积而成的。可以说，每一个流动的人以及群体形成了整个命运共同体构建的基本单位。由此去观察每一个边民，其身份复杂且多重，每一个个体都有着特定的国家、民族、区域、家庭等不同的社会身份。当多重身份杂糅在一起时，这个单位载体身上所体现的共同的理念文化和信仰，无一不体现出对于国家、民族甚至大陆、人口和世界的认同感，这些都在与周边国家长期关系构建中起到了更为重要的作用，使中国发展与周边国家命运共同体构建过程中获得更加实质性的认同，并以跨境流动的边境人口作为和平与发展的现实载体，通过跨境流动而获得共同体搭建和巩固的可能，进而加强与周边邻国的相互理解与互动支持。

二、中缅边境外籍人口跨境流动的现状与特点

缅甸和我国云南、西藏接壤，边境线北起西藏，南到云南的西双版纳，全长约2 186千米，其中云南段1 997千米，西藏段189千米。西藏段因境内外人员稀少且高山峡谷，因此本文以云南段作为讨论区域。云南省是中国毗邻国家最多的省份之一，与越南、老挝、缅甸相连，边境线长达4 061千米，其中中缅段1 997千米、中老段710千米、中越段1 353千米，占我国陆地边境线的约1/5，已开通11个国家级口岸、9个省级口岸和近百条边境通道。边境25个县(市)有650万人口，少数民族占60%左右，国土面积9.25万平方千米，占全省总面积的23.6%，跨境而居的少数民族16个，占全国跨境民族总数的1/2。云南边境地区与越、老、缅具有得天独厚的“地缘”“人缘”“文缘”“亲缘”优势，一直是强化民族认同和国家认同、维护社会稳定和国家统一的重要阵地。随着我国边境地区经济社会的不断发展，对外开放程度的不断深入，“一带一路”建设的不断推进，特殊的地理位置，悬殊的发展差距，特别是缅甸战乱不断、政局动荡等原因，缅籍人员通过各种渠道进入云南边境地区的5个州市18个县(市)进行务工、通婚、就学等活动，呈现出以下特点。

其一，教育合作持续扩大，跨境教育人数不断增长。中国作为跨境教育最大资源国和质量保障的后发外生型国家，已具备了主动适应国际高等教育质量保障，增强对外跨境教育质量保障能力。中缅边境地区作为中国面向南亚、东南亚对外开放的门户和窗口，其教育事业的发展状况是国家整体教育状况乃至综合国力的直接体现，直接反映着国家发展的形象。

从需求看，许多东盟国家存在着与周边国家，尤其是与中国开展教育交流合作的强烈意愿。从实践看，云南高校提出了新时期面向南亚、东南亚实施高等教育“走出去”的基本战略和培养国际化人才的基本战术。在汉语国际教学方面，云南大学与缅甸曼德勒福庆学校、云南师范大学与缅甸仰光东方语言与商业中心合作设立孔子课堂，先后在仰光大学、丹老市开设了汉语教学点。在境外办学方面，云南大学与缅甸福庆语言与电脑学校共建缅中职业技术学院，云南师范大学与缅甸曼德勒恩瓦教育培训中心共建缅甸云华职业学院，招收缅甸当地学生，开展高等学历教育、学位教育及非学历职业技能培训。在科研合作方面，云南大学与缅甸权威独立智库和调查机构——缅甸调查研究所(MSR)开展合作，建成2015～2016年缅甸综合社会调查数据库，建设了缅甸国内形势与对外关系综合调查数据库；云南师范大学与仰光大学合作建设地理空间实验室，实施能源循环与再生科技研究；云南农业大学启动“云南农业大学—云天化与缅甸耶津农业大学战略合作”，在缅建立了中缅农业研究中心。

从特殊的地理环境和人的理性选择需求来讲，边境地区适龄青少年跨境流动教育是客观存在的必然，其就读需求和生源流向趋势呈现出一个国家和一个区域社会经济发展的态势，也是本国教育质量的客观反映。近年来，周边国家外籍学生跨境到云南就学数量呈逐年上升趋势，从学段上看，主要分布在义务教育阶段和高等教育阶段。从地域上看，主要分布在德宏、临沧、普洱、西双版纳等边境州市。截止2018年，在云南高校就读5 990人，在边境学校(幼儿园、中小学及职业教育)就读10 606人，比2014年的7 410人增加了43.1%，(1)王艳玲：《来华就读缅籍学生的边界认知与教育境遇：自云南边境地区的声音》，《民族教育研究》2019年第6期。边境国门学校成为我国对外展示和教育衔接的一个最佳窗口和沟通桥梁。西南边境周边国家相邻地区适龄学生跨境进入中国边境学校接受义务教育人数的逐年增多和高等教育合作项目的不断增加，反映出我国教育对外影响程度的不断深化，教育合作已逐渐成为携手打造命运共同体的发展基础。

其二，缅籍务工人员快速增加，务工行业分布广泛。随着陆地边境对外开放和对外交往的不断扩大，中缅边境地区的沿边地带已普遍存在着大量的外籍劳务人员群体，这是中国经济崛起、国际影响力不断增强之后出现的一种新现象。一方面是由于边境地区产业发展中对季节性劳务的供需两旺呈快速增长趋势的需求，另一方面是缅甸边民受发展和利益需求的驱动，大量涌入中国境内经商、务工。2018年，云南公安机关共办理外籍边民在边境地区停居留证件131 620本，(2)云南省公安厅：《云南公安年鉴(2019)》，昆明：云南曙光印业有限公司，2019年，第197页。比2012年的67 466本(3)云南省公安厅：《云南公安年鉴(2012)》，昆明：云南曙光印业有限公司，2013年，第120页。增加了95.09%，其中，以德宏州的数量相对较为集中，经商和务工人员主要从事木材加工、珠宝加工、农产品收割和加工、搬运装卸、建筑装修、纺织制衣等劳动密集型产业，以及洗车、餐饮娱乐、足疗按摩、商品销售等无需专业知识或仅需简单培训的服务行业。从对德宏州的走访调查显示，外籍流动人员不仅有来自毗邻的木姐、南坎、密支那、勐古等边境一线的边民，还有缅甸仰光、曼德勒、若开、马规等内陆纵深地带的常住居民。从总体来看，缅籍跨境务工人员具有临时性、季节性较强，往返频率高，受教育程度普遍偏低(多为小学及以下文化程度人员)，劳动技能水平不高，男性和已婚人群居多，对工资待遇和工作环境要求相对较低等特点。

中缅边境地区贸易的快速发展，跨境流动外籍人数的不断增加，规模群体持续扩大的同时，也给边境地区社会秩序的管理带来了困难，如人员流动性大带来的管理难度大，非法务工、非传统安全问题的日趋突出。由于国家关于外国人的管理法规，特别是出入境、居留、就业等相关法规在中缅边境地区难以操作实施，边境地区的一些相邻地州制定了外籍务工人员管理办法，如德宏州于2014年施行的《德宏州境外边民入境务工管理暂行办法》，保山市于2015年施行的《保山市境外边民务工服务管理暂行办法》等，这些地方政策法规极大地便利了外籍人员入境居留就业，也便于将其纳入地方政府的管理范围。

其三，跨境婚姻快速增长，婚姻登记率普遍偏低。中缅边境地区分布着数量众多的跨境民族，境内外的同一民族同根同源，具有相同和相近的文化和密切的血缘关系，中缅划界使得同一民族群体人员分属于不同的国家，具有了不同的国籍身份。但地缘、族缘、亲缘使之相互之间的走亲串戚、通婚互市从未中断，而且随着我国边境地区的快速发展，跨境婚姻人数呈逐年增长之势，且增势迅猛，大部分边境乡镇跨境婚姻人数年均增幅超过10%。跨境婚姻在地域分布上相对集中，云南省8个沿边州市的跨境婚姻人口数量占跨境婚姻人口总数的98.02%，其中又有88%的跨境婚姻分布在沿边乡镇(边境地区)。跨境婚姻办证率普遍偏低，截止2012年，德宏州没有办结婚登记的人数占75%，保山市占97.16%，西双版纳州占83.21%，临沧市占58.72%。截止2017年10月，仅德宏州芒市就有跨境婚姻人员7 090人，2011年至2016年4月，芒市民政部门共办理边民结婚登记仅712对，2017年共办理边民结婚登记仅40对，有近90%的跨境婚姻未办理结婚登记手续。(4)罗 刚：《跨境婚姻的法律属性及其困境突围》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第4期。在总体上，跨境婚姻以单向流动、缅籍女性流入为主的特征较为凸显。

目前，云南边境地区结合当地实际，制定了相关政策措施，设立了针对外籍人管理服务体系，将其在边境地区的活动纳入规范化、有序化的轨道。如云南德宏州制定了《德宏州边民入境通婚备案登记证管理规定(试行)》，对该州跨境婚姻问题进行治理。该规定要求入境通婚外籍边民到辖区派出所备案登记，派出所发给《边民入境通婚备案登记证》，持该证可以在德宏州行政区域内居住、经商、务工、通行，并享有中国法律法规以及德宏州地方政府给予境外边民的各项权益。该规定自2010年11月1号发布并开始施行后，依据规定有效登记备案数逐年上升：截止2012年6月，德宏州公安部门办理了缅甸国籍边民入境通婚登记9 412人；截止2017年6月，德宏州全州有效登记备案数14 006人；截止2018年11月为14 588人。(5)《德宏州“一二三四五”工作法促外籍人服务管理中心工作见成效》，云南长安网，http：//www.zfw.yn.gov.cn/sdjs/pajs/201811/t20181128_820037.htm，2020年6月27日。跨境婚姻在边境地区为当地多数民众所接受和包容，这些特殊的跨境婚姻家庭在一定程度上体现了当地由来已久的社会共识和合理性。如何将合理性和合法性相结合构建边境地区社会治理体系，是边境地区提高治理能力的必然要求。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，施行边民入境通婚备案登记制度正是实现国家战略发展，构建周边国家命运共同体的有效实践。

三、中缅边境外籍人口跨境流动的影响与挑战

在我国进一步深化对外开放的背景及在中国-东盟自由贸易区的框架背景下，边境地区经济社会发展的比较优势越来越凸显，毗邻国家人员跨境流动的选择性需求越来越强烈，形成跨境流动人员数量越来越多、人员往来活动越来越频繁的新趋势。大量的缅籍人员流动进入云南边境地区，对推动当地的经济社会发展、推进“一带一路”建设、构建周边国家命运共同体发挥了积极作用，有利于地方社会的发展建设。但同时，中缅边境地区外籍人员跨境流动增加了地方政府的社会治理成本，给边境地区社会秩序、人员管理、人口健康、人权保障等带来巨大的风险和挑战，对边境地区治理现代化提出了更高的要求。

(一)缅籍人员流动对边境地区的积极影响

随着国内经济的不断发展和城镇化建设的推进，边境地区基础教育的普及和人口形势的变化，边境地区新增劳动力减少，大量的边境村寨适龄青年劳动力流动至城镇和内地务工就业，导致边境劳动力特别是中低端劳动力的短缺问题逐渐显现，出现了与内地农村“空心化”的相同境遇。与此同时，由于城市化建设速度的加快，大量基础设施建设、木材加工、物流搬运、农作物种植和砍收都需要大量的劳动力。缅籍务工人员进入我国边境地区，有效补充了地方劳动力的不足，而且相比国内工人更能适应劳动强度大、工作条件差的行业，他们对工资待遇要求不高，成为边境地区许多劳动密集型企业用工的较好选择，在一定程度上缓解了边境地区因青壮年到内地务工而产生的劳动力短缺的问题，客观上也推动了当地的经济社会发展。

此外，在社会生活领域，外籍女性人员流动进入边境地区与境内男性边民通婚，在一定程度上解决了境内适龄青年的婚嫁问题，缓解了婚姻压力，使其组建了家庭，安定了人心，对边境乡村秩序稳定起到了一定的维护作用。目前，缅籍人员已广泛参与中缅边境地区经济社会发展的方方面面，在一定程度上可以说，边境地区的发展建设已经离不开缅籍人员。同时，由于“江河同源、民族同根”的文化地理依存关系，大量缅籍人员经常往来于两国之间从事务工、经商、就学等活动，对推动两国民间文化交流、经济合作，增进相互理解起到了积极的作用，促进了跨境民族之间的胞波情谊。缅籍边民进入云南边境地区，通过自己的劳动获得稳定的收入，他们的子女就读于边境学校，享受与中国学生同等惠民政策，增强了对中国政策的地方性认同和中华民族的文化认同，有利于增进睦邻友好关系，对促进“一带一路”倡议和构建周边国家命运共同体的顺利实施发挥着重要的作用。

(二)缅籍人员跨国流动对边境治理的风险与挑战

大量缅籍人员跨境进入我国边境地区带来大量劳动力，对经济贸易、社会文化等方面发挥积极建设性作用的同时，也带来了一系列的问题，特别是大量的外籍人员入境引发的“三非”问题逐年增多，给社会治安带来了诸多隐患。这部分人员无固定居住场所，无固定收入，无合法有效证件，大多生活窘迫，监管难度大，易于诱发违法犯罪，这些问题与云南边境地区特殊的地缘环境联系在一起，进一步增加了边境地区的管理难度，给边境地区的社会治理带来了诸多的风险和挑战。同时，由于中缅边境线长且缺少天然屏障，使得对“三非人员”遣返难度大，社会治理难度和成本增加，严重影响边境地区的社会治安。

在跨境通婚方面，许多跨境婚姻没有进行合法登记，入境通婚边民在境内无户籍及身份证明文件，其诸多权益如卫生、教育、社会保障等得不到保障，增加了边境不稳定因素，对于边境地区的脱贫攻坚工作和可持续发展带来较大的影响。同时，大量的缅籍人员频繁跨国流动，使得毒品、艾滋病等非传统安全隐患增多，禁毒防艾和疾病防控形势异常严峻，严重危害边境地区的公共卫生和公共安全。边境地区历来是境外敌对势力进行宗教渗透和分裂活动的重点区域，大量入境的外籍人员在客观上加大了境外敌对势力对华宗教渗透的威胁。

(三)缅籍人员跨国流动对边境地区信息化建设的挑战

随着计算机技术、网络技术和通信技术的发展和应用，信息化已成为实现国家现代化治理可持续发展和提高国际竞争力的重要保障。我国居民的社会保障公共服务体系已基本实现城乡一体、四级贯通、平台到村、服务到人，但边境地区入境外籍流动人员管理信息平台建设和信息交换共享仍较为滞后。尽管各边境政府都十分注重外籍人员信息资源管理，构建了一些覆盖外籍人员居住、经商、就学、出入境等信息交换共享的动态管控体系和平台，部分区域和领域也已采集暂住人口底数、出租房底数、租住人员动态情况、出租房治安状况等信息，但总体上存在着规模小、分布散、功能不完善，各主体、各地区、各平台之间标准不对接、接口不统一、信息不互通的问题，动态信息管控平台和系统有待统一标准、扩大覆盖面。

(四)地方规章政策与国家法规体系相配套的困扰

目前，我国对外籍人员管理所依据的法规主要为《外国人在中国就业管理规定》(1996年)和《中国边民与毗邻国边民婚姻登记管理办法》(2012年)等。随着开放合作的深入，边境地区外籍人员交流愈发频繁，来华就业、教育、通婚的情况不断增多，这些法规中的一些条款的不完善、不适宜性问题逐渐凸显出来，难以适应和涵盖当前出现的各种复杂情况和管理实际。边境地方政府制定的一些地方性规章政策，如上面提到的《德宏州境外边民入境务工管理暂行办法》等极大地便利了当地政府对外籍人员的管理，但却存在着地方法规与国家法规的冲突，如《德宏州边民入境通婚备案登记证管理规定(试行)》与《中华人民共和国婚姻法》关于同居关系的处理，按照《中华人民共和国婚姻法》规定：相关执法、司法部门不能主动干预非婚同居行为；《德宏州边民入境通婚备案登记证管理规定(试行)》在特定的视角下也可看做是一种干预。同时，在国际关系事务处理中，进行外国人相关问题的查处时必须依据国家相关法规。随着社会经济和交通建设的发展，人口跨境流动变得十分便捷，由地方制定的外籍人员管理政策引发的一些问题不再仅仅局限于边境地区，如“三非人员”流入内地和沿海的问题。因而如何协调地方法规与作为上位法的国家法规的关系，成为中缅边境地区外籍人员管理面临的一大难题，以及构建周边国家命运共同体急需解决的问题之一。

四、完善中缅边境外籍人口跨境流动管理思考

中缅边境地区地处我国西南对外开放的前沿，不仅肩负着“一带一路”和“辐射中心”的战略使命，更在加强民族团结、巩固边防、增进中外睦邻友好关系等方面发挥着重要作用，是确保国家安全的重要屏障，在构建周边国家命运共同体大局中具有重要的战略意义。秉持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，进一步推动与周边国家友好互助、共享发展，既能为周边国家的发展繁荣与稳定做出重大贡献，也能彰显中国的大国精神。开放的劳务和教育资源将搭建友好的桥梁，为建立中国与南亚东南亚国家的合作共享共赢打下坚实基础，服务于国家的整体安全布局和周边外交战略。

其一，坚持依法治边，推动完善边境管理政策法规。依法治边是边疆地区民主法治进步的重要标志，是边境地区发展社会主义市场经济的客观需要，是建设中国特色社会主义文化的重要组成部分，更是边境地区长治久安的重要保障。外籍人员管理涉及多个层面，包括跨国治理、国家治理和地方治理三个层面，当前的首要任务就是要理清中央和地方事权，完善边境管理政策法规。国家治理层面，需要注意边境开放环境的差异，考虑到边境地区的特殊现实，需要在国家法规政策的基础上，出台加强边境外籍劳务人员管理、跨境婚姻、跨境教育的指导性政策意见，将边境地区的特殊性与现有政策相衔接，突出原则性、指导性和前瞻性，从构建国家命运共同体的视角对中缅边境地区给予相应的支持政策，给予地方更多的空间。地方治理层面，在制定政策办法时，要结合当地外籍人员入境、就业、社会治理等方面的实际情况，出台适应边境地区现实情况和国家发展战略的管理政策和办法，与国家相关法规政策相匹配，突出规范性、针对性和有效性，最终形成中缅边境外籍人员管理服务的多层次体系，有利于国家对云南提出的发挥面向南亚东南亚辐射中心的战略要求，实现周边国家命运共同体的有序构建。

其二，建立“大数据”信息共享平台，形成“五位一体”边境管控合力。现代社会治理的基础在于“底数清、情况明”，搭建从纵向到横向的外籍人员信息化管理平台是有效进行外籍人员管理的迫切要求。应将相关业务主管部门数据和信息进行及时汇聚清理，形成专题库、轨迹库、档案库，有效解决边境外籍流动人口管理中的“信息孤岛”“应用孤岛”“资源孤岛”等三大问题，实现信息的协同、业务的协同和资源的协同。针对外籍人员管理服务的发展形势，解决目前外籍人员管理事权与管理权分离而产生的问题，需要积极创新外籍人员管理服务工作方式，探讨管理体制的改革，建立外事、人社、公安、边防、卫生、民政、教育、海关等部门联动协作机制，积极吸纳社会组织、企业部门、社区成员的参与，将外籍人员管理服务与优化地方经济发展环境相结合，形成党委领导、政府统筹、军警协同、部门配合、群众参与的“五位一体”边境管控格局，推动边境地区社会治理体系和治理能力现代化。

其三，规范劳务合作，加强管理服务保障体系建设。规范化管理必须通过规章制度来实施，但制度化管理并不等于规范化管理，在强调事事有章可循的法制化管理的同时，要随着时势发展对事物本质特性进行准确把握，确立一套符合国家战略发展的价值观念体系和机制保障。在对沿边开发开放试验区、跨境经济合作区等园区企业给予特殊政策的同时，要注意减轻外籍人员对本地边民就业的冲击。对从事跨境务工中介服务的劳务派遣公司实行资格审核认定，规定只有经过资格审核认定才能合法开展边境外国人劳务输入业务，并享受扶持小微创业企业的有关优惠政策。对外籍劳务人员实行积分制管理，包括遵纪守法、职业技能、工作业绩等方面的内容，非法入境被遣返和在务工期间违反我国法律法规的外籍人员，进入边境劳务“黑名单”。探索边境劳务外国人职业资格鉴定国际合作，建立职业资格证书双边认证机制，在边境外籍劳务人员比较集中的地区，成立服务管理中心，在办证、登记、检验检疫、商业保险、纠纷处理等方面提供“一站式”服务。

其四，大力开拓双边教育合作，促进睦邻两国民心相通。开放的教育资源将搭建友好往来的交流平台，培育友邻国家发展需求人才，为构建周边国家命运共同体打下坚实基础。从合作共赢、共享共建的角度，创新外籍学生的管理机制，构建多层次、多领域、立体化的人才培养模式，基础教育夯实人才培育基础，高等教育培养外交、商务、政治等多领域高层次精英人才。抓住“一带一路”发展机遇，积极稳妥推进双边国家的教育交流与合作，探索深度合作的常态化机制，搭建和巩固中缅文化交流平台。根据中缅边境和周边国家经济建设和社会发展的需求，在交通运输、农业、电子信息、教师培养等领域进行深层次职业教育交流与合作。鼓励并支持云南高校与缅甸高校建立校际交流合作关系，建设高等教育合作联盟，推进语言交流学习、学分互认、师生交流、科研合作，拓展教育合作范围，促进校际之间有序交流合作和互惠发展，延伸边境中华文化走廊，构筑坚实的民心工程。

其五，以边境和谐稳定为价值取向，务实解决跨境婚姻问题。中国的现代化发展是以人民为中心，跨境婚姻问题的解决也应以边民为中心，以边境地区的和谐稳定为价值取向，将法理情三者相结合，情以理为基础，理为法之渊源。政之所要，在乎民心，两国相交，在于心连。跨境婚姻历史久远，数量巨大，解决方案要合法、合理、合情，让边民的安全感、获得感、幸福感更加充实、更有保障、更可持续。对内加强对跨境婚姻外方配偶的管理，探索分类积分方式解决社会保障问题；加大对以涉外婚姻为名诈骗、拐卖境外妇女等违法犯罪活动的打击力度，采取“培训引导、交代事项、分配任务、举报奖励”的方式，充分调动有关部门和广大群众的积极性。对外加强与邻国相关部门的合作，解决历史遗留的“事实婚姻”合法化问题，最大限度地遏制和减少违法跨境婚姻的蔓延势头，在信息沟通、政策协调、行动配合中务实开展周边国家命运共同体的构建。

结 语

从中缅边境跨境人口流动治理的现况可以看出，人口流动使得物质和精神产品发生了空间性的变化，流动空间的不断延展，将中缅边境各类交流和双边发展紧密地联系在了一起。以秩序、流动和认同的视角来看，就是用良好的治理秩序来促进文化价值的承载与流动，继而促进不同群体形成基于秩序的认同和共识，复又构建更广范围的良好边境秩序和更加和谐的发展态势。由此，中缅边境地区的跨境人口流动治理是一个复杂而多重的过程。治理中不仅需要建构跨境流动人口对一定群体的归属感，而且还包括流动人口对流入地所属国家的积极认同，以及对该国家政策的理解与卷入情况等，满意的归属认同是一个制度政策获得凝聚力的基本前提。在现实中，流动人口有时会采取现实行为表达自身的认同解构和认同重构，认同建构、解构和重构过程同时也呈现了社会发展变迁的过程，以边境外籍跨境人口流动治理构建深厚地理、族群和文化的认同感，将有助于“一带一路”沿线国家和地区人类命运共同体的构建。