论我国设区的市地方立法社会稳定风险评估的价值维度

唐雪莲

（四川警察学院 四川泸州 646000）

自2015 年修改后的《中华人民共和国立法法》（以下简称“立法法”）赋予所有设区的市地方立法权以来，我国设区的市主动履职，积极开展地方立法。从全国范围来看，根据相关研究文献统计，截至2018年12月底，被新赋予地方立法权的274个设区的市地方性法规数量达到947件①。从四川省范围来看，截至2020 年1 月底，20 个市州（除成都外）制定的地方性法规数量已达51 件②。在地方立法过程中，开展立法评估是其中的重要内容，它是特定主体依据一定的标准，运用一定的方法，对地方规范性法律文件及其实效进行的总体评价。关于立法评估的指标体系，呈现出理论视角多元化、文本视角趋同性和实践视角灵活性的特点[1]。其中，是否需要开展社会稳定风险评估（以下简称“稳评”），如何开展评估，各地均在积极探索。以笔者实地调研的四川省L市、N市、Z市、D 市为例，截至2020 年1 月底，“四市共制定出台地方性法规21 件，地方政府规章2 件”③,在制定过程中开展了“稳评”工作的有14 件，占比达到60%。而与方兴未艾的立法实践相比，在设区的市地方立法社会稳定风险评估（以下简称“设区的市地方立法稳评”）的制度构建和理论研究方面，目前相对滞后。尽管学界不乏针对重大事项“稳评”的法治化问题开展的研究，也不乏关于地方立法评估展开的探讨，但是针对“设区的市地方立法稳评”的研究却付之阙如，“设区的市地方立法稳评”有无依据、价值何在，尚需深入思考。这种“实践走在理论研究前面”的状态，制约了“设区的市地方立法稳评”的科学开展和可持续发展，进而影响到科学立法、民主立法、依法立法这一立法原则的贯彻和落实。

为从源头上为设区的市地方人大及其常委会和地方人民政府的立法决策做好预防、减少和化解社会稳定风险的观念准备和制度保障，最终确保设区的市地方立法之目标达成，有必要对“设区的市地方立法稳评”的价值进行多维度的分析和探讨。

一、政策法律维度：“设区的市地方立法稳评”具有依据支撑

（一）针对重大行政决策和重大决策的“稳评”政策和立法为“设区的市地方立法稳评”提供了宏观指引

我国首例“稳评”源于2005 年四川遂宁的重大工程项目，经过十余年的发展，目前已经广泛运用于重大公共项目、重大行政决策以及重大决策等领域。期间，既有2005年遂宁市制定的《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》、2012 年《中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行)》（中办发〔2012〕2 号)和《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492 号）作为政策支撑，也有2010 年四川省率先通过的全国首个省级政府“稳评”行政规章《四川省社会稳定风险评估暂行办法》（省政府令第246号）④、2019年9月1日起施行的首个明确“风险评估”程序法律地位的国务院行政法规《重大行政决策程序暂行条例》（国令第713号）等作为法律保障。

回顾这十余年来的发展历程，不难看出，我国“稳评”经历了从地方制定出台政策到中央及国家部委制定出台政策，从地方立法再到中央立法的政策治理与法治治理的双发展、双上升路径。这种路径的形成和发展既是党中央、国务院以及地方党委、政府对“稳评”高度重视的明证，更为“稳评”制度化、规范化、专业化、法治化提供了指引和规范。

尽管前述政策和立法重在规范重大工程项目、重大公共项目、重大行政决策以及重大决策领域“稳评”，并非专门针对“设区的市地方立法稳评”而设，尽管学术界和实务界对地方立法是否需要“稳评”尚有争议，但鉴于地方立法内涵于重大行政决策、重大决策的事项范围，以及“设区的市地方立法稳评”与重大行政决策、重大决策“稳评”目的的同向性、一致性，前述政策精神和立法规范理应成为“设区的市地方立法稳评”的宏观指引和基本遵循。

（二）各层面的立法事项论证咨询、第三方评估、“稳评”政策文件和立法规范为“设区的市地方立法稳评”提供了权威指导

一是在中央层面。为了规范立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作，及时妥善解决和处理立法中争议较大的重要立法事项，2017年十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过并由全国人大常委会办公厅正式印发了《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》（常办秘字〔2017〕237 号）和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》（常办秘字〔2017〕238号）。前者第7条第1款对法律草案开展“风险评估”的前提、方式、途径等做了要求⑤,后者对争议较大的重要立法事项引入“第三方评估”做了专门工作规范⑥。

尽管上述两个工作规范仅适用于列入全国人大常委会会议议程的法律草案，其提及的“风险评估”仅为“论证咨询”的形式之一，其规范的“第三方评估”也不局限于“稳评”领域，但是鉴于地方立法重点在地方“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等领域进行立法细化、补充甚至创设，不可避免地涉及重大利益调整，也极有可能产生立法争议，基于科学立法、民主立法和依法立法的需要，前述工作规范亦为“设区的市地方立法稳评”的适用范围、模式选择、程序规范、权责划分等提供了来自于党中央和最高国家立法机关的权威指导。

二是在地方立法层面。关于“稳评”的地方立法例，据许志华《论地方立法中的社会稳定风险评估》一文研究统计显示，全国范围内，通过地方性法规和地方政府规章明确规定地方立法需开展“稳评”的立法有十多部[2]。笔者针对2015 以来四川省地方立法进行了信息比对和确认，在全省21 个市（州）地方立法“总开关”——地方立法条例中，就有成都、泸州、内江、自贡、德阳等5 个地方立法条例用专门的立法条款对“稳评”做了立法确定。如《德阳市地方立法条例》第13 条第2款规定：“新设行政许可、行政处罚、行政强制措施等的，在提请审议前，应当依法举行听证，开展社会稳定风险评估。”类似规定既为这些地方开展立法“稳评”提供了明确的法律依据，做到了“设区的市地方立法稳评”有法可依，也提出了刚性要求，起到了“设区的市地方立法稳评”有法必依的宣示效应。

二、立法需求维度：“设区的市地方立法稳评”有助于提升立法质量

“法者，治之端也”。地方立法虽然不同于传统“稳评”适用的重大公共项目、重大行政决策以及重大决策，但地方立法作为地方经济社会发展的重要活动依据和可靠制度保障，鉴于地方立法适用范围的广泛性、适用效力的反复性以及对公民、法人和其他组织权利义务影响的直接性等特点，因其制定实施引发社会稳定风险的几率并非为零，由此可能引发的社会稳定风险的程度和等级并不亚于甚而可能高于重大公共项目、重大行政决策以及重大决策可能引发的社会稳定风险。特别在当下我国正处在社会转型的关键期，社会的流动性、开放性和多元性赋予了社会稳定风险的动态性、活跃性与复杂性。凡事预则立，不预则废，“稳评”起着风险“探测器”和风险“阻却器”作用，通过构建完善的地方立法防范性风险过滤机制，促使立法者预先把控地方立法对地区社会、经济发展和稳定可能带来的风险，未雨绸缪，积极作为，通过一系列内容设计和程序规范主动规避、减缓、化解衍生性风险，从社会稳定风险过程性动态防控的角度阻却地方立法风险，降低地方立法制定实施社会成本。

（一）“设区的市地方立法稳评”是识别地方立法社会稳定风险因素的探测器

依据《立法法》第72条第2款、第82条第3款，设区的市地方立法权主要针对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项适用，如果从“数字”角度去感知地方立法的适用范围，表象感觉似乎既不宽也不多，仅仅限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等领域而已。但从“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”涵盖的范围和内容去深读，不难发现，地方立法的适用范围不仅触及了一个地方地域发展的纵底横边，而且覆盖了一个地方城市治理的犄角旮旯，更是影响着一方百姓的吃喝拉撒和衣食住行，堪称一种“上要管天、下要管地、中间还要管空气”的全域、全局、全民式立法规范。毋庸置疑，其可能引发的社会稳定风险其实并不在于“有或无”的争辩，而是在于社会稳定风险因素“多与少”的识别和分析以及社会稳定风险等级“高与低”的计算和考量，亟需“稳评”予以风险因素识别。例如随着对生态环境保护的重视，基于国家全面建设生态文明与严格坚持法治原则的双重目标，地方环境立法将在工具选择、利益整合、执行过程等诸多方面彰显地方立法的上溯能力，不断做出创新[3]。又如在城乡建设与管理方面，对违法建设的查处不仅关系城市管理秩序的维护，也与人民群众财产权益的保护密切相关，其中必然涉及社会稳定的风险。江苏连云港市在制定《连云港市控制和查处违法建设实施办法》过程中，就专门开展了立法决策社会稳定风险评估，围绕违建成因、违建危害、市民参与处置态度等15个方面的问题开展调查⑦。

（二）“设区的市地方立法稳评”是过滤地方立法社会稳定风险的阻却器

在地方立法中，无论是地方性法规或者地方政府规章，其适用效力范围从时间角度而言，在其有效期内具有反复适用性，其影响力可谓持续而长远。犹如培根关于“水流污染与水源污染恶果影响谁更甚之”理论蕴含的哲理一样，一旦作为地方治理源头性规范的地方立法引发社会稳定风险，其对地方经济社会发展的破坏力度以及对社会公众切身利益的损害程度与重大公共项目、重大行政决策以及重大决策失误相比孰更甚之，则是不言而喻之事，对其进行弥补和修复的时间和周期也将更长更久，“两害相权取其轻”，亟需“稳评”予以风险阻却。

（三）“设区的市地方立法稳评”是化解地方立法利益相关者不满情绪和抵触行为的消减器

民主立法、开门立法是地方立法的基本原则和要求，地方立法适用范围广泛，涉及利益群体众多，各方利益相关者因站位各异、诉求多元所致，在所难免地会因利益触碰而产生各种纠纷和矛盾，进而引发社会稳定风险。在地方立法既定的座谈会、论证会、听证会等公众参与程序设计中，科学加入“设区的市地方立法稳评”程序，合理运用设区的市地方立法稳评中内含的“利益相关者分析、诉求汇集、风险因素识别、风险分类防范”机制，直面地方立法各方诉求，直击地方立法各方利益冲突，及时消减地方立法利益相关者不满情绪和抵触行为。

（四）“设区的市地方立法稳评”是推动地方立法价值实现的助力器

在地方立法“不抵触上位法”“不重复上位法”的原则要求下，地方立法如何彰显“地方特色”成为困扰当前地方立法工作开展与否以及如何开展的难点和痛点。在调研过程中，N 市地方人大常委指出，针对地方立法制定者最为关心的就是该立法创设事项和创设规定的“合法性”能否通过上级人大常委会的审查问题，对此，可充分运用前置于地方立法“合法性审查”程序之前的稳评程序予以事前的“合法性预测和评估”，从而增大创设事项和创设规定的“合法性审查”被认可和通过的几率，由此确保地方立法既不与上位法相抵触和相重复，又凸显了地方立法对地方事务依法治理的创新规范，“使业已颁行的地方性法规、地方规章契合本地特色，是‘良法’，能够成为本地社会治理的‘利器’”[4]，从而助推地方立法的价值回归和实现。

三、实践操作维度：“设区的市地方立法稳评”已有探索借鉴

“稳评”发端并广泛运用于重大公共项目、重大行政决策以及重大决策领域，设区的市地方立法作为国家立法体系的重要组成部分和中央立法在地方的延伸和补充，在权属上属于立法权的范畴，在行为上属于立法权的地方运用。不可否认，现行“稳评”制度和操作规范很难直接套用于“设区的市地方立法稳评”。但正如前文分析，鉴于地方立法内涵于重大行政决策、重大决策的事项范围、“设区的市地方立法稳评”与重大行政决策、重大决策稳评目的的同向性乃至一致性，实践中，已然形成的“稳评”模式和行之有效的“稳评”经验对于尚处于起步探索阶段的“设区的市地方立法稳评”而言，恰是一种难以多得的范式参考和经验借鉴。

（一）不断发展的“稳评”实践为“设区的市地方立法稳评”提供了参考范式

关于我国“稳评”的实践运行研究，学界认为，“最初在部分地方试点，随后到全国中心城市和省级行政区快速推开，接着到现在的市县乡镇村社延伸”⑧，这是我国“稳评”的地方实践发展路径。十余年间，主要形成了以遂宁模式、江苏淮安模式、上海模式以及四川省的“五五工程”评估体系等为代表的典型模式。其中，遂宁模式在“稳评”机制的建设方面探索较多，强调“稳评”机制主要包括评估范围、评估主体、评估内容、评估程序等内容；江苏淮安模式提出关于“稳评”应当“确定评估事项、制定评估方案；收集社情民意、实施重点论证；汇总分析论证、形成专项报告；运用评估结论、落实维稳措施；做好全程跟踪、保障事项实施”的“五步工作法”，并设立了国内首家专业的第三方“稳评”机构——淮安市政和社会稳定风险评估中心；上海模式针对社会稳定风险难以量化的问题，制定了一套社会稳定风险评估标准，出台了《重大事项社会稳定风险评估指南》；四川“五五工程”评估体系是指五方面重大事项、五项重点评估内容、五步工作法、五种责任追究措施、五条监督渠道。

实践证明，上述模式在“稳评”机制建设、程序规范、方法选择、主体确定、标准制定、责任追究和监督渠道畅通等方面所做的努力和积累的经验是有效可行的，其在预测风险、化解矛盾、增进互信、维护稳定等方面发挥了积极作用。这对于旨在追求预防化解因地方立法制定出台可能引发的社会稳定风险的“设区的市地方立法稳评”机制建设和制度构建具有重大的参考价值和借鉴意义。

（二）不断积累的“设区的市地方立法稳评”经验为“设区的市地方立法稳评”的可持续开展提供了成功示范

自2015年《立法法》赋予设区的市立法权以来，设区的市地方人大及其常委会和地方人民政府抢抓机遇，主动作为，积极立法。从全国范围来看，在地方立法的过程中，不少地方开展了“稳评”，主要形成了起草单位和审议机关等多部门联合评估、起草单位自我评估和委托第三方评估等三种模式。从四川省相关市（州）已经完成的“设区的市地方立法稳评”来看，普遍为委托第三方评估，其中，第三方多为高校研究机构、专家学者或者律师事务所，委托方式既有定向委托，也有招投标委托。

固然，上述“设区的市地方立法稳评”实践做法和举措多为当地立法主导者和参与者的自我设计和自我组织，其适用范围特定，影响辐射范围也较为有限，基本不具有适用且通行于全省以至全国的统筹规划和统一规范。但在已开展过“设区的市地方立法稳评”的地方，一方面，没有发生因“稳评”工作不到位而引发社会稳定风险的案例已然成为“稳评”成效的常态，更有通过“稳评”成功阻却风险较高的地方立法草案出台实施的典型案例。例如，四川省Z市在《Z市违法建设治理条例（草案）》的立法过程中，就因为“稳评”报告提出了立法风险较高需要暂缓立法的建议，Z 市人大常委会最终作出了在该领域暂缓制定地方性法规的决定，有效防范了因为立法可能引发的社会稳定风险。另一方面，有些“设区的市地方立法稳评”工作还博得了关注，树立了典型，产生了示范辐射效应。例如，四川省L市在“设区的市地方立法稳评”工作上，L市拥有立法权的两个主体依据本市《地方立法条例》关于“稳评”条款的规定，在职权范围内做到了“逢立必评”⑨。这种“逢立必评”的做法，吸引了省外多个地方立法起草单位的关注和肯定。

四、结语

“实践是法律的基础，法律要随着实践的发展而发展”[5]。针对设区的市地方立法开展“稳评”既有权威明确的政策法律依据，又有现实紧迫的立法需要，还有成功可行的实践先例和经验借鉴，应该对其价值予以确认，并在实践中积极推进。当然，如何在“设区的市地方立法开展稳评”，尚有诸多问题需要深入研究。笔者认为，重点应该围绕“设区的市地方立法稳评”主体确定和权责划分、评估对象确定和概况分析、评估原则确立和遵循贯彻、评估时间节点的正确选择、利益相关者范围确定和诉求愿望分析、社会稳定风险因素精准识别、立法“合法性、合理性、安全性、可行性、可控性等五性分析”，以及“风险等级确定”等问题展开研究，以构建一套适合于设区的市地方立法这一特殊重大决策的社会稳定风险评估机制和指标体系，以提升设区的市地方立法的质量和水平。

[注释]：

①数据为以下两项数据之和：一是截至2017 年12 月底，设区的市地方性法规数量为595 件，参见闫然，毛雨：《设区的市地方立法三周年大数据分析报告》，载于《地方立法研究》2018年第3期，第26页。二是2018年1月至2018年12月底，设区的市地方性法规352件，参见闫然，马潇：《设区的市地方立法大数据分析报告(2018)》，载于《地方立法研究》2019年第6期，第101-111页。

②此数据经笔者查阅四川省20个市州（不含成都市）人大常委会官网所做的统计数据。

③L市地方性法规8件、地方政府规章2件，N市地方性法规4件，Z市地方性法规5件，D市地方性法规4件。

④《四川省社会稳定风险评估办法》已经2016年8月15日四川省人民政府第125次常务会议审议通过，自2016年11月1日起施行。2010年11月19日公布的《四川省社会稳定风险评估暂行办法》（省政府令第246号）同时废止。

⑤《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》第7 条第1 款：法律草案涉及重大利益调整，且有关问题专业性、技术性较强，需要进行可行性评价、风险评估的，应当召开论证会，听取相关专业机构、专业人员的意见和建议。

⑥《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》。

⑦我市对《连云港市控制和查处违法建设实施办法》开展立法决策社会稳定风险评估，http://sfj.lyg.gov.cn/lygssfxzw/fzgc/content/6e0379a8-7eaa-425e-9099-feed7e6ca78a.html。

⑧刘泽照、朱正威认为：中国地方政府创新行为具有其特殊发展模式，其中自下而上的吸纳辐射扩散模式较为突出，集中体现为“地方政策创新-上级采纳-推广实行”的发展路径。参见刘泽照、朱正威：《掣肘与矫正：中国社会稳定风险评估制度十年发展省思》，载于《政治学研究》2015年第4期，第120页。

⑨在L市8件地方性法规和2件地方政府规章制定过程中，除了《L市地方立法条例》外，其余9件地方立法全部开展了稳评。