司法责任制背景下检察官业绩考核工作研究

上海市闵行区人民检察院课题组

(上海市闵行区人民检察院,上海 201199)

构建科学的检察官业绩考核制度是完善公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制,落地落实检察机关司法责任制的内在要求。围绕党的十九大提出的“全面依法治国”建设专业化、高素质司法队伍的新要求,当前,在遵循司法办案规律和检察工作特点基础上,根据司法规律与检察特质“量身定制”科学合理的检察官业绩考核制度,以提升各项检察业务的质量和水平,充分发挥检察机关的重要作用,显得尤为必要。

一、检察官业绩考核制度理论基础

当前,我国检察机关对检察官进行绩效考核的主要依据是《公务员法》所规定的相关评价内容。《公务员法》中规定对公务员的考核包括德、能、勤、绩、廉五个方面。针对检察官办案的绩效考核内容与《公务员法》中所规定的相比,其基本逻辑完全一致,只是进行了更为具体的逻辑展开。

根据现代管理学理论分析,检察官业绩考核是基于“职务分析”基础之上的一种过程控制,其目的是为了实现“目标管理”。即通过业绩考核,诊断出检察官在司法办案工作中存在的问题,进而设计出改进方案,促使绩效水平得到进一步提高。在各国对检察官的业绩考核体系中,过程控制思想体现得尤为明显。例如,德国对检察官的考评包括定期考核、临时考核和中期考核等多种形式;英国对检察官的考评包括日常考评和年度考评,其目的都在于通过持续、不间断的考核,发现检察工作中存在的各种问题,提出改进的措施,提高检察官的业务水平。

二、检察官业绩考核制度的现状与问题

(一)构建检察官业绩考核机制的基层实践

当前,上海检察机关在遵循司法办案规律和检察工作特点基础上,进一步完善目前以业务条线为主导的部门考核机制,在指标设定、考核导向上与司法责任制改革进行有效衔接,探索构建并完善以履职情况、办案数量、办案质效、司法技能、外部评价等为主要内容的员额内检察官业绩评价体系。以闵行区人民检察院为例,为全面落实司法体制综合配套改革,闵行检察院结合上级院规定的各业务条线的业务核心指标,将以往“以案为单位”的考核机制转变为“以人为单位”,确保岗位责任细化到人,量化到岗,并借助信息化手段全面动态考量检察官履职情况,使优胜劣汰、奖勤罚懒的动态管理机制有据可依,有数可查,确保考核评定的精确性和科学性,倒逼检察官进一步增强执法办案责任意识,不断提升办案能力和办案质量。

1.厘清检察官岗位职责。对近三年来全院各业务部门的案件数量、监督数据、信息调研等核心工作指标总量及年人均工作量进行测算,以公诉部门人均工作量为基准,核定各部门检察官岗位基础工作量,确定每个部门检察官的应配置数,采取一岗一表形式,制定《检察官岗位说明书》,明确各岗位需达到的数量、效果及规范要求,确保岗位责任细化到人,量化到岗。

2.确定考核标准。通过制定《检察官办案(执法)数量、效果、规范考核办法》《检察官办案质量评价及考核办法》《检察官通用类考核办法》《检察官纪律作风考核办法》等相关配套制度,构建“四位一体”考核体系,将检察官与检察官助理、部门条线考核与部门检察官、业务工作与通用类、纪律作风捆绑考核,对包括入额院领导在内的每位员额检察官的办案数量、办案质效、监督能力、职业素养、纪律作风等,进行精细量化,设定权重比,核算考核分值,综合考量检察官的履职情况,建立涵盖检察官履职全部内容、以检察官为单位的“一人一档”的司法档案,进而实现各个检察官业绩分值排序。年度绩效考核按入额院领导、检察官、检察官助理不同序列分别排位,每个序列按20%、60%、20%的比例确定A、B、C档,并与年度绩效考核奖金挂钩。

3.配套建立信息化考核系统。依托最高人民检察院执法办案统一业务应用系统自主研发了“检察官执法办案全程监控考核系统”,将检察官依法、公正、规范行使检察权的要求和“四位一体”考核内容等几十余项检察官履职制度植入执法办案全程监控考核软件。系统主要由执法办案全程监控系统及业绩考核司法档案系统两个部分组成,集业务考核、通用类考核、纪律作风考核于一体,对检察官办理每个案件以及履职成效的监督和全程留痕,同时自动生成检察官考核分值、排名及业务档案,实现对检察官监督考核的同步。检察官、检察官助理可以随时通过考核系统,查看本人考核分值及全院检察官排位,考核全过程公开透明,动态同步可视化,从而确保考核结果的公信力。

4.运用好考核结果。将检察官绩效考核结果作为评优惩劣的重要依据,明确绩效考核突出的可优先晋升,部门推优应在绩效考核为A档的检察官及助理中推选。业绩考核分数低于60分的、因主观故意承担司法责任或因重大过失承担司法责任两次以上的、因违法办案受到记过以上纪律处分等情形的,不享受当年度绩效考核奖金,考核为不称职,出现重大案件质量问题的不能评优。符合退出员额条件的,提请市检察官遴选(惩戒)委员会按照法定程序免除检察官职务。

(二)当前检察官业绩考核中的问题

检察办案工作是高度复杂的逻辑与经验思维的复合体,区别于简单的“流水线”作业,无法像计件工人一样,对员额内检察官的劳动进行简单的计量、排序与对比。目前主要存在以下几方面问题亟待解决:

1.不同业务门类检察官工作业绩考核缺乏可比性。目前,通常的检察官业绩考核按照“刑检部门”和“其他部门”两大门类进行。但是,刑检各部门之间,普通刑事案件、金融职务犯罪类刑事案件及未成年人检察案件之间在案件受理数量、案件难度、案外治理工作等方面存在很大的差异性。其他部门的案件和业务更是千差万别,执行监督、民事行政、公益诉讼、案件管理、理论研究、控告申诉等业务工作,很难用客观的参照物作为工作数量、效果、质量的衡量标准和“折算”尺度。因此,将刑检部门和其他部门分类分片考核并排名,考核的客观性仍然缺乏相对统一和精准的依据。

跳开单个检察院层面,站在整个上海市检察机关的高度审视员额内检察官业绩考核工作状况。当前也仍存在传统条线考核与员额内检察官业绩评价有机融合度不足的问题。传统的基层院考核主要以条线部门为单位进行考核,对员额内检察官的业务考核则主要是个体考核,两者在办案业绩的考察上侧重点不尽相同,考核标准、方式等方面存在较大差异,在考核导向上有时甚至存在截然相反的情况。如公诉部门追诉、抗诉等工作在部门考核中占据比重较大,但检察官需要承担较大的办案风险,且在办案业绩与司法责任评价上体现不多,导致检察官履职的动力不足;未成年人刑事检察部门需要额外承担大量的社会综合治理、项目创新等案外工作,这些工作作为司法办案在业绩评价中的体现不够充分,削弱了检察官的工作积极性;控申部门考核中规定开展公开审查可以加分,但检察官可能需要承担更多的办案风险和压力,因此往往倾向于“多一事不如少一事”等等。

2.不同基层检察院、不同岗位检察官业绩考核缺乏均衡性。刑事案件的批捕、起诉数量是基层院办案数量的主要内容。本市常见刑事案件的发生具有鲜明的地域特性和差异,郊区外来人口集中,传统型普通犯罪多发,数量居高不下;中心城区金融、知识产权等“高精尖”案件集中,但数量较少,造成城郊结合区案件数量和检察官人均办案量明显超过中心城区的状况,由此带来的问题是:人均办案量最多的区院,考核排名靠后的检察官的办案量仍超过人均办案量最少的区院中办案数量最多的检察官。即便考虑办案难度等因素,不同基层院之间的不均衡状况仍比较突出,容易影响办案大区检察官的工作积极性。此外,作为检察官业绩考核基础的检察官岗位职责设置也仍待进一步完善,检察权横向配置上的职权区隔仍待进一步明晰。检察官岗位责任不明,容易导致检察官入额后趋利推责,致使检察官岗位分布不均、忙闲不均。

3.考核指标与改革的契合度有待进一步磨合。检察官业绩考核制度是检察改革的重要内容,考核目的、形式、方法、指标的设置均应服从且服务于实现“全面、充分履行宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责,构建以刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察为主要内容的检察机关法律监督职能体系,提升司法办案专业化、组织体系科学化、检察队伍职业化水平,构建与国家治理体系和治理能力现代化要求相符合,与建设中国特色社会主义法治国家相适应的新时代检察体制和工作机制”此项今后一个时期检察改革的总目标。

在检察官业绩考核制度中,考核指标设置的科学性尤为关键。当前,部分检察官业绩考核指标与当前检察改革的契合度仍有待进一步磨合。例如:领导干部直接办案与审批审核案件的考核权重;专业化办案模式下,不同案件类型面临法律监督的机会不同,如何设计检察官法律监督的数量指标,检委会审议案件时如何明晰承办人与检委会委员的司法责任,认罪认罚从宽的案件与普通案件的考核分值如何协调,公益诉讼案件各个程序如何科学设计考核分值以体现工作成效等。

三、完善检察官业绩考核制度的对策建议

(一)明确检察官业绩考核制度的目标定位

1.有针对、可量化。在对工作绩效进行量化考核时,应尽可能采用可衡量的事实性指标,如办案和业务完成情况、办案质量执行情况、中心工作等办案成效完成情况等,尽可能少的采用抽象和主观的指标,如平时为人、自我评价等。在此基础上,应充分吸收、融合一线检察办案人员与相关领域专家学者意见,最大限度减少整个指标体系的纰漏。

2.重过程、论结果。我国现有的检察官业绩考核制度规定中对于检察官的业绩考核更重视考核结果的应用,在过程控制方面显得相对薄弱。这使得业绩考核的功利色彩较浓,限制和制约了业绩考核作用的发挥。因此,在进一步完善我国的检察官业绩考核制度时,应注意借鉴国外检察机关的做法,在重视结果应用的同时,更应该发挥业绩考核过程控制的作用,在权力运行方面,对检察官报检察长审批、审核的案件进行留痕,明确承办人意见和审批审核意见;在办案规范化方面,依托统一系统和规范化检查等机制,对办案流程进行全程控制等等,以及时纠正存在的问题,不断提高检察官工作效率和工作积极性,提升检察机关整体工作水平。

3.全覆盖、有重点。检察官所从事的工作不仅涉及批捕、公诉案件查办,民事、行政公益诉讼等专业性工作,还涉及许多一般的行政性工作,例如,报送工作信息、法治宣传教育、优化营商环境等。因此,需要在设计考评指标时考虑到工作的各个方面。同时,要紧紧围绕检察中心工作与核心任务,科学设置不同工作类别的绩效考核权重。

4.易分析、便处理。一个完善的绩效考评体系需有大量的考评指标,在此基础上才能全面客观地反映被考评对象的工作实绩。然而,过于复杂的考评指标设计往往又会使绩效考评工作变得过于繁琐和复杂。因此,出于操作简便需要,还需对各项指标进行适当的提炼概括与合并,突出核心指标和重要指标,并充分运用信息及时、自动导入基础性数据,使考核数据本身易分析、便处理。这样才能在保障考评结果准确性的同时有利于考评工作高效进行。

(二)建立健全不同门类检察官分别考核的新机制

针对不同门类检察工作缺乏可比性的实际,可考虑设立按不同业务门类对检察官分别进行考核的工作机制。根据内设机构改革后,检察业务办案专业化分工的思路,分别按照普通刑事案件批捕起诉、特定罪名刑事案件批捕起诉、诉讼监督、刑事执行监督、民事行政和公益诉讼、未成年人刑事检察、控告申诉、案件管理、法律政策研究等大类,设定各自统一的考核标准,以办案或业务数量、案件质量、办案流程规范化、办案效果等作为核心指标进行考核,以解决不同门类检察官无法类比的难题,形成同一门类业务条线采用同一标准的相对公平的考核体系。同时,在条件成熟时,由市院制定全市三级院不同业务门类的检察官业绩考核制度,分别对全市三级院各业务门类的全部检察官办案业务绩效进行统一考核,并根据一段时间考核结果调整相关院检察官岗位职数的配置,从而解决不同院办案业务量不均等所带来的难题。

(三)充分发挥正向激励和监控约束的双向效应

充分发挥业绩考核在激励优秀、引导争先、鼓励创新、防止错漏、纠正不足、惩戒错误等方面的综合效应。加大对优质案事例的奖励激励力度,引导检察人员办理更多精品案件,推出更多工作成果,使业绩考核结果与检察人员职称和职务等级、年终评优、工资晋升等个人价值和利益挂钩,形成长效性的激励机制。同时,对照办案量质效的标准,给检察官提供切实可行的提示意见、改进建议和必要的负面评价,使他们在案件实体、办案流程、风险防控、办案效果等方面少犯或不犯错误,减少或避免瑕疵,从而在正反两个方面引导检察人员提升办案质效,推动业务能力,真正实现业务考评的价值目标。

(四)重视“大数据+人工智能”在检察官业绩考核中的应用

基于“大数据+人工智能”技术,构建检察官业绩智慧考核系统,通过预留多元数据接口,对接全国统一业务应用系统、检察队伍管理系统、案件质量评查系统,初步实现平台贯通、数据融通。系统设置三个模块,每个模块设定相应权重,生成检察官综合业绩智慧系统评价得分,形成全员覆盖、全程留痕的考核评价等级体系。

1.案件质量、效果和规范化模块。以“一案一表”为核心,分别设立案件实体质量、程序质量和办案工作成效三大板块,以统一业务系统的办案信息录入为基础,对每一起案件从受理到办结的全过程进行留痕管理。自动导入办案流程信息,通过办案期限自动提示、管理部门抽查流程运行等方式,形成办案流程规范化的数据信息,对流程瑕疵进行提示纠正和考核记分;通过管理部门案后重点评查、随机抽查等方式,记录案件质量信息,按照优质、合格、瑕疵、不合格的标准分别进行考核计分;通过对检察官提请检察长审批、审核、提请检委会审议的拟处意见和决定意见的留痕,按照质量标准进行考核计分;通过对办案中履行法律监督、开展社会治理等工作的数量、成效进行留痕,按照办案效果的标准进行考核计分。最终形成每一起案件质量、规范化和效果的数据信息全貌和综合考核得分。

2.业务数量模块。通过统一业务应用系统和统计系统中导入数据,自动生成每一位检察官的业务办案数量,按照数量考核标准折算成相应分值进行考核记分。包括办案总数以及工作量比重、案件难易程度折算、办案效率等指标,由系统抓取相关数据后自动留痕,作为平时绩效考核的重要依据。通过纵向比较,呈现工作量变化,为衡量年度工作目标提供依据;通过横向比较,直观反映个人相对工作负荷,为落实激励机制提供参考。

3.通用类工作、个人素养及职业操守模块。这一模块主要包括检察官的研修成果、信息、调研、宣传等通用类工作的数量、成效、个人荣誉、廉洁从检、作风纪律等内容,由相关管理和职能部门定期录入相关数据,形成完整的检察官个人素养和综合能力数据库,按照相应的考核标准进行考核计分。