民事公益诉讼检察机关的角色冲突与协调

刘英俊

(北京师范大学 珠海分校,广东 珠海 519087)

一、问题的提出

近年来,随着污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益案件的不断涌现,理论界和实务界不断呼吁构建检察机关提起民事公益诉讼制度。2017年6月27日,全国人民代表大会常务委员会作出《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》,对《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定一款,作为第二款:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”由此,检察机关有权提起民事公益诉讼在立法层面得以全面确认。

在民事公益诉讼案件中,检察机关被配置了民事公诉权、二审民事抗诉权和再审民事抗诉权。对于检察机关在公益诉讼案件中的身份与地位问题,汤维建教授认为,作为民事公诉人,其在公益诉讼中的身份和地位是双重的:一方面,民事公诉人属于诉讼中的诉讼主体,享有诉讼当事人所应有的诉讼权利,负有诉讼当事人所应负的诉讼义务;另一方面,民事公诉人又是诉讼中的监督者,其对公益诉讼的公正高效以及法院对公益诉讼的中立客观裁判有权实施法律监督。[1]从上述两高司法解释层面来看,民事公诉权属于法律监督权的范畴,但是不能抹杀检察机关在公益诉讼案件中的当事人角色。民事公诉权在本质上是请求裁判权,也就是一种诉权,对于二审民事抗诉权和再审民事抗诉权从诉权角度应认定为民事公诉权的延续。检察机关的两种角色产生于完全不同的诉讼法律关系之中:其一,作为诉讼监督者这一身份产生与法院的关系之中;其二,作为公益诉讼人产生于与被告的关系中。关于检察机关的双重角色是否冲突问题,在学界有不同的认识和观点。对于这个问题的研究与解决,直接关系到民事公益诉讼制度功能的发挥。

二、民事公益诉讼的“诉监合一”模式

“诉监合一”模式是指在民事公益诉讼案件中,检察机关行使民事抗诉权,将当事人角色与诉讼监督者角色的合二为一。对于这两种角色之间的关系,学界有两种不同的观点:

其一,冲突说。有学者认为:“检察机关在民事诉讼中既有类似于原告的诉讼地位,同时还要行使法律赋予的法律监督权,这在民事诉讼的运作中是无论如何也不能自圆其说的,因为一方面它要以保护公益为己任,另一方面又要监督这些公益纠纷的解决过程,使它兼备了运动员和监督员的身份,职能上的自相矛盾使检察机关介入民事诉讼出现逻辑悖论。”“尤其是检察机关享有民事抗诉权,法官如果对检察机关起诉的案件处理稍有不当,后果可能就是令法官非常不愉快的抗诉。”[2]

其二,统一说。“统一说”论者认为“冲突说”的观点将检察机关的当事人角色与法律监督者角色割裂看待,忽视了两者的内在一致性。当检察机关作为原告提起公益诉讼时,其法律监督的重心不再指向法院的裁判活动,而是指向民事主体的守法活动。在此意义上,实施法律监督是检察机关扮演当事人角色的内在追求,当事人角色是检察机关实施法律监督的外在表现。检察机关在公益诉讼中的“自身利益”就是其在履行监督职能时所追求的利益,两者内在统一。[3]

对于“冲突说”和“统一说”,笔者倾向于“冲突说”,“统一说”更具有法治的浪漫主义色彩与论者的一厢情愿。基于逻辑和经验事实分析,诉讼监督者的角色要求检察机关尽可能保持中立、超然和公正,而当事人的诉讼角色却要求检察机关要保持积极、主动,追求自身最大限度内胜诉。检察机关从提起民事公诉、支持公诉,甚至提起二审抗诉乃至再审抗诉,检察机关在动态意义上都在追求“胜诉”的结果。由此,在民事公诉权和民事抗诉权行使过程中,检察机关的当事人角色与诉讼监督角色在一定程度上是直接对立和冲突的。但是,我们知道角色的多元实际上是一种常见的社会现象。社会生活的复杂性和多面性决定了同一社会主体有时需要扮演多重角色。角色的多元化虽然有可能引起冲突和紊乱,但只要安排妥当,冲突和紊乱也并非不可避免。[4]

三、民事公益诉讼检察机关的角色冲突与协调

对于如何解决民事公益诉讼案件中检察机关角色冲突问题,在保留检察机关民事公诉职能与诉讼监督职能的情况下,从根本上解决是不可能的,也是不现实的。对此,笔者认为,采取相对合理主义的立场,在强化检察官客观义务的同时,保留检察机关在公益诉讼中二审抗诉权,限制检察机关不利于被告的再审抗诉权的提起,应为协调检察机关角色冲突的最可行办法。

(一)强化检察官的客观义务

检察官在诉讼中的客观公正理念创设于19世纪中末叶的德国,现在已经被大陆法系国家和英美法系国家普遍接受,被称之为检察官的底线义务。对于检察官的客观义务这一概念,学界的观点一般认为,“客观义务强调检察官站在客观的立场,以发现案件的真实情况,而非当事人的立场进行诉讼活动。”[5]长期以来,检察官的客观义务理论的研究局限于刑事司法领域,但是汤维建教授认为,“研究检察官客观义务问题,不能仅限于刑事司法领域,还应当关注检察官在民事、行政法律监督范围内的法定职责和客观义务。因为,我国检察机关的法律监督权是包含民事、行政监督在内的完整的法律监督权。特别是实践中,民事、行政法律监督较之于刑事法律监督明显薄弱的情况下,强调检察官的客观义务,更有利于检察官形成良好的职业操守与客观公正的法治精神,提高民事、行政法律监督的质量和水平。”[6]检察官的客观义务要求检察官在抗诉案件审查程序中,审查案件应当尽到中立审查责任,秉持客观中立的立场,不偏不倚,围绕是否具备启动抗诉程序的法定事由进行审查,区别依职权抗诉和依申请抗诉情形,以决定是否提起抗诉。

在民事公益诉讼案件中,检察机关作为诉讼中的原告人与检察机关对民事抗诉案件的中立审查责任难免不会产生角色冲突。为避免客观义务的空洞化,促进客观义务的实效性,这就要求检察官要强化自己超越当事人角色意识,充分认识到自己提出抗诉的责任在于实现法律监督的要求,实现司法的公正,从而保持客观冷静的心态和公正立场。如果检察官能够做到用中立者的心态进行抗诉案件的审查,中立审查责任就容易得以实现。因此,为了防止民事抗诉权的滥用,必须强化检察官的客观义务理念,这是中国民事抗诉权未来建设和发展的方向。

(二)限制检察机关不利于被告的再审抗诉权的提起

在民事公益诉讼案件中,检察机关享有的民事抗诉权是一种复合形态的权力,兼具诉讼职能与诉讼监督职能,体现了民事公诉权和诉讼监督权的有机融合。申言之,民事抗诉权在本质上属于法律监督权,在职权行使上既是诉又是监督,二审民事抗诉权中诉的因素较重,作为民事公诉权的延伸,表现为检察机关的救济性权利,与被告的上诉权并无二致。在检察机关提出的一审诉讼请求范围内,检察机关提起上诉时不会出现在实体上有利于自己,而不利于被告的情况。可见,检察机关在二审程序中主要是以当事人身份出现,现实中的角色冲突问题在一定程度上可以避免。

相反,与民事公益案件二审民事抗诉权相比,检察机关行使再审民事抗诉权将导致角色发生严重冲突。民事公益诉讼案件再审民事抗诉权仍具有诉权和诉讼监督权双重性质,只不过诉讼监督权的因素更重一些。在再审程序中检察机关既是诉讼监督者,又是当事人,检察机关与案件本身存在诉的利益,这种角色冲突很难让检察机关站在客观、中立的立场上履行监督职能,从而提起有利于被告的再审。事实上,即便在刑事诉讼中,检察机关提起有利于被告的再审都是比较罕见的。作为当事人,检察机关更愿意把精力放在生效判决没有支持的诉讼请求上。此外,还有一个引人深思的问题:被告对法院的生效裁判不服,能否申请检察机关提起抗诉启动再审程序，这也就是意味着一方当事人通过另一方当事人进行权利救济,由此检察机关的角色冲突愈加严重。江伟教授在《民事诉讼法典专家修改建议稿及立法理由》一书中,在第二百九十七条申请人民检察院抗诉第二款建议规定:“人民检察院应当在收到抗诉申请之日起两个月内决定是否抗诉。人民检察院经过调卷审核,认为符合再审条件的,应当提出抗诉。但对人民检察院作为一方当事人的案件不得抗诉。”[7]对于为什么规定“对人民检察院作为一方当事人的案件不得抗诉”,立法理由缺失,笔者认为其中的原因为:如果允许检察机关提起抗诉的话将导致角色冲突,在法理和现实中难以形成逻辑上的自洽有关系。然而,如果不允许公益案件中被告向检察机关申请抗诉,一方面,会造成公益诉讼案件与普通诉讼案件被告人权利的不同等;另一方面,在一定程度上会削弱了检察机关的法律监督地位。为此,比较折中考虑是限制检察机关在民事公益诉讼案件不利于被告的再审抗诉权的提起,这可以在最大程度上解决角色冲突问题。