新时代社会治理法治化的实践创新与优化路径——基于上海徐汇区公共法律服务的调查

文/（上海交通大学，上海 200030）

内容提要：法治是社会治理的基础性准则和保障性框架，法治化是现代国家孜孜以求的目标。不少地方政府开拓出路径不一的创新实践，从而丰富和完善了新时代社会治理法治化的图景。上海市徐汇区经验表明，进一步提升社会治理法治化水平需要加强党建引领、推动多元参与、以人民为中心、促进技术治理，最终使社会治理法治化成为法治中国建设的有力杠杆。

一、引言

新中国成立70年来，在党的领导下，我国社会治理法治化建设取得了巨大成就。随着依法治国方略的确立和各项法律法规的日渐完善，法治已经成为政治场域有效治理社会场域、回应社会变迁和塑造社会秩序的主要原则、规范和制度。与此同时，社会治理法治化建设亦成为管窥当代中国政治发展和国家治理的窗口。

随着中国特色社会主义进入新时代，法治国家、法治政府和法治社会一体化建设受到越来越多的关注，尤其强调依法治理、程序治理和责任治理［1］，在党和政府的引导下健全社会治理的规范体系、强化社会治理的制度能力、提升社会治理的现实成效，最终实现法治中国的目标。本文将在归纳和总结新时代社会治理法治化所面临机遇条件的基础上，以上海市徐汇区作为案例深入剖析地方政府创建的社会治理法治化实践模式，进而指明新时代社会治理法治化的优化路径。

二、新时代社会治理法治化的机遇条件

社会治理是国家治理的分支范畴，它是在社会场域推行国家治理目标的具体实践。［2］改善社会治理需立足于先进的理念以及科学的方法，法治便是其中最为紧要的指导思想和路径指向。奥唐纳认为，在法治环境中，水平责任（horizontal accountability）的运行更加有效，社会主体的政治参与更加规范，公平正义的价值更能得以彰显。［3］唐皇凤亦指出，对于现代国家而言，法治是建设社会治理体系的基石，推进法治建设有助于丰富社会治理资源、巩固社会治理成果。［4］过去几十年中，我国社会治理法治化取得了长足进展，与此同时，在法律实施和推进过程中也浮现出各类问题，政府依法行政和民众遵纪守法的程度有待提升，法治在社会治理中的工具理性和价值理性有待进一步加强。新时代中国特色社会主义的现实背景为上述问题的解决提供了动力，在这种背景下，社会治理法治化迎来了新的机遇。正确理解和把握这些机遇条件，将对促进社会治理法治化有着至关重要的理论意义和经验启迪。

（一）深化依法治国实践为社会治理法治化创造了动力

2014年中共中央做出了全面推进依法治国的重要决定，2017年十九大报告进一步提出“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”［5］，到2035年之前要基本建成法治国家、法治政府和法治社会。作为党领导人民治理国家的基本方略，全面依法治国是立足中国国情，深刻总结过往经验，吸收借鉴西方优秀法治文明成果而做出的战略选择。［6］新时代背景下，深化依法治国实践的提出成功地推动了法治中国建设。通过中国共产党的领导，全面依法治国成为国家治理的深刻革命，在深化依法治国实践的基础上实现良政善治已经成为中国特色社会主义政治的重要内容。

深化依法治国实践为新时代社会治理法治化建设提供了动力，这主要表现在三个方面。首先，习近平总书记关于深化依法治国实践的重要论述，是马克思主义法治思想与中国社会发展相结合而成的最新成果［7］，贯彻和落实这一成果将为社会治理法治化奠定思想基础；其次，为了维护宪法权威、促进法律有效施行，中央成立了全面依法治国领导小组，建设法治社会、为多元主体参与社会治理创造条件，以及促进公共权力和个体行为法治化是全面依法治国领导小组所承担的职能工作［8］；最后，深化依法治国实践是在当代中国社会主要矛盾转变背景下，国家回应社会问题，实现社会治理制度化和规范化的积极尝试，统而论之，深化依法治国实践将为社会治理法治化建设扫清障碍。

（二）推进国家治理现代化为社会治理法治化指明了方向

国家治理现代化是党领导人民有效治理国家的创新实践，十九大报告提出要在本世纪中叶实现国家治理现代化的目标。正如已有研究所指出的，这一目标的达成需要依靠法治作为支撑和动力，通过法治来优化国家治理结构、理顺国家治理机制、提升国家治理水平。［9］对于当代中国而言，建立健全社会主义法治是实现国家治理现代化的必由之路。在从传统治理体系向现代治理体系转型的过程中，法治是基础性准则和保障性框架。在某种程度上，新时代国家治理现代化的前提条件即是在党的领导下，使法治方式、法治思维和法治文化在国家治理中发挥主导作用，从而构建健康向上的治理生态。

法治在国家治理中的地位和作用决定了两者之间相辅相成、相互促进的紧密关系，这种紧密关系为推动社会治理法治化开辟通道。进而言之，社会治理法治化本属国家治理现代化的题中之义，推进国家治理现代化的过程亦是使法治在社会领域中发挥决定作用的过程。进入新时代后，国家治理现代化在社会层面要求完善社会主义法治建设，弘扬法治精神，促进社会自治与国家法治之间的良性互动［10］，这些举措将为社会治理法治化的实现提供新的机遇。在国家治理现代化目标的引领下，社会治理共同体建设将进一步制度化和规范化，社会治理法治化建设也将沿着正确方向不断推进。

（三）加强和创新社会治理为社会治理法治化提供了平台

在经济迅速发展和社会急速变迁的背景下，因制度设计不科学、资源配置不合理和利益分配不均衡而引发的社会矛盾不断涌现，加强和创新社会治理的提出可以促进国家对社会的有效治理，最终维护社会稳定，实现国家与社会之间的良性互动。根据十九大报告的内容，法治化是加强和创新社会治理的目标之一，通过法治来预防和化解社会矛盾，依法行使政府权力，在社会中树立宪法法律至上的理念，并在此基础上促进社会发展和进步，成为加强和创新社会治理的重要内容。

加强和创新社会治理为社会治理法治化建设提供了平台，在加强和创新社会治理的过程中，社会治理法治化的创新模式和实践路径将更加多元。这是因为，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制是加强和创新社会治理的主要内容，为了实现上述目标，必须依靠法治作为制度保障，并由此来开创社会治理法治化的新方式。更为重要的是，在加强和创新社会治理的过程中，“第三方”社会力量的创新实践将进一步增多，他们的参与将会成为社会治理法治化建设的重要补充和技术支撑。长远来看，加强和创新社会治理将会极大丰富社会治理法治化的图景。

三、上海市徐汇区社会治理法治化的创新实践

新时代涌现的各种机遇为地方政府探索社会治理法治化实践创造了良好环境。本文选取上海市徐汇区作为案例，具体呈现新时代社会治理法治化的方案。徐汇区地处上海市中心城区，区内下辖13个街镇，306个居委会，共有住宅小区1223个。快速的经济发展和急速的社会变迁使当地居民对提升社会治理水平的需求越来越高，故而，徐汇区不断推进社会治理创新工程，并在此过程中促进社会治理法治化的实现。从2017年起，为了贯彻十九大提出的加强和创新社会治理的要求，司法部发布的《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，以及上海市出台的《创新社会治理加强基层建设》“1+6”文件，徐汇区将公共法律服务体系建设与社会治理相结合，制定了《关于推进徐汇区公共法律服务体系建设的实施意见》和《关于推进徐汇区社区法律顾问工作的实施意见》，大力推行社区法律顾问制度，支持社区法律顾问参与社会治理法治化的实践探索。当地逐步建构了一条超大城市社会治理法治化的有效路径。总体而言，徐汇实践不仅具有重要理论价值，而且也有较高的借鉴意义。

（一）建立党建指导员和联络员制度

对于当代中国而言，坚持党对社会治理法治化的领导既是深化全面依法治国战略的必要条件，又是新时期提升社会治理水平、改善社会治理绩效的有效路径。有鉴于此，徐汇区在具体实践中建立了党建指导员和联络员制度，从而确保社会治理法治化建设有序运作。其中，党建指导员由居委会或村委会干部担任，他们主要发挥“上传下达”的作用，通过宣传和公示等途径促进各项法律法规在基层社会的传递；党建联络员主要由社区党员担任，他们具体负责落实各项社会治理法治化的政策。根据规定，党建指导员和联络员每月定期传达党的政策、法律法规，保证党和国家的制度规定落实到位、执行到位，在日常工作中，二者需要密切联系、通力合作，共同致力于社会治理法治化建设。通过党建活动与法治活动的双向互嵌，党建指导员和联络员进一步提升了法治在社会治理中的作用和影响。

在实践过程中，推进政策依照法律要求精准执行、有效落实是社会治理法治化的构成环节和党建指导员、联络员承担的重要职责。以垃圾分类法规为例，2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》正式施行。为了确保这一法规的顺利执行，徐汇区的党建指导员和联络员发挥了引领带动和执行监督的作用。调研显示，党建指导员和联络员一般首先借助微信群和QQ群对垃圾分类条例进行介绍，之后通过座谈会的方式与居村干部、社区党员、业委会委员一同制定小区垃圾分类政策的执行方案。在推进这一方案过程中，党建指导员和联络员共同印发宣传手册，介绍垃圾分类的价值，促进社区居民对垃圾分类条例的认同和支持。此外，党建指导员和联络员还参与了志愿服务，具体参与和监督垃圾分类政策的执行。上述举措，有力地推动了社会治理法治化的施行。

（二）引入法治参谋参与社会治理法治化实践

随着社会转型时期所面临的各类挑战逐渐增多，社会治理模式也需与时俱进。新时代背景下，加强和创新社会治理的重要途径是引入多元主体，并使后者共同参与社会治理。客观来说，多元力量参与社会治理是是国家和社会治理现代化的题中之义，他们的加入将有助于创新组织架构，提升社会治理效果。［11］在徐汇区，借助社会力量促进社会治理法治化是一项有益尝试，这种新型实践探索充分发挥各类参与者的积极性、主动性和创造性。其中，引入社区法律顾问参与社会治理是徐汇区社会治理法治化的主要特点。早在2010年，街镇司法所和律师事务所、律师和居委会便进行结对（简称“双结对”），“双结对”工作成为引导法律顾问参与社会治理法治化实践的重要创新。2017年以后，随着全面依法治国实践的推进，“双结对”实践进一步制度化和规范化。目前，徐汇区13个街镇所下辖的306个居委会已与52个律所进行结对，社区法律顾问共有288名，他们成为加强和创新社会治理的延伸力量。

在徐汇区，每个社区至少拥有一名法律顾问，根据要求，社区法律顾问需要定期前往社区提供法律服务。大致来说，社区法律顾问的服务形式可分为线上和线下两种，其中，线下指的是社区法律顾问通过坐班咨询来为基层干部提供法律意见，从而发挥法治参谋的作用。社区法律顾问所参谋的事项主要包括城市基层社会管理、村居自治、社区治理等，通过提供法律意见来确保城市基层社会有序运作。线上模式指的是法律顾问通过进入“12348公共法律服务热线平台”寻求法律意见，民众通过电话咨询和网络服务可以及时方便地寻求法律顾问的帮助。综合来看，社区法律顾问通过灵活多变的形式来参与城市基层自治，有效地促进了法律资源涌入社会场域，从而为改善社会治理做出了突出而重要的贡献。

（三）公共法律服务嵌入城市公共空间

为了促进法治文化的广泛传播，徐汇区还在邻里汇探索嵌入式公共法律服务实践，使之成为新时代社会治理法治化的创新模式。在徐汇区，邻里汇是家喻户晓的共享型城市公共空间，它集育儿、科教、娱乐和养老于一体，是当地民众创造美好生活的共同体。截至2019年4月，徐汇区共有16家邻里汇，分布于下辖的13个街镇。目前，徐汇区正在着手建立“1+13+X”多层级社区邻里汇。为了促进公共法律服务的深入运行，政府引导社区法律顾问在邻里汇开展法律服务，这一模式最初源于漕河泾街道，从2018年7月起开始在全区推行。根据徐汇区司法局发表的《关于公共法律服务进驻“邻里汇”学习推广漕河泾模式的通知》，邻里汇内需要设立独立空间，专门用于开展社会治理法治化的相关活动。

目前，徐汇区邻里汇的社会治理法治化服务模式主要分为四种。一是菜单式服务。在邻里汇，为了方便居民生活，专门制定了公共法律服务产品目录、规定了法律服务的具体内容，居民可根据自己的需求进行选择。二是预约式服务。对于自身关切的家庭生活和基层治理方面的法律问题，民众可通过电话等方式进行预约，并寻求社区法律顾问或党建指导员、联络员的意见。三是查阅式服务。在邻里汇，法治图书角是向民众宣传法律、传播知识的载体，法治图书角主要放置了国家宪法、经济法和民法等法律图书以及法治报刊，民众可就日常关心的问题进行查阅。四是参与式服务。邻里汇的品法吧主要是用来播放法治宣传短片的公共空间，社区居民可在此举办各类丰富多彩的法治活动，比如法治剪纸、法治绘画、法治书法比赛等，此类活动通过寓教于乐的方式向社区居民传播法律法规，进而培育人们的法治观念。

（四）运用公共法律服务机器人开展智慧治理

随着人工智能时代的来临，如何运用这一技术服务于社会治理成为施政者和研究者共同关注的议题。在社会治理法治化过程中，人工智能可以发挥至关重要的作用。目前，一些地区已开始试点公共法律服务机器人，通过人工智能技术来为民众提供精准高效的法律服务。在徐汇区，公共法律服务机器人尚属探索阶段，若干社区通过引入这一智能化的“社区法律顾问”，宣传国家法律、及时解决居民需求、有效强化政府对民众的回应能力，进而成为社会治理法治化建设的创新实践。在一定意义上，人工智能的运用为社会治理法治化创造了新的机遇，借助机器学习和自然语言处理，公共法律服务机器人可提升公共法律服务嵌入社会治理的水平，推动社会治理法治化建设迈向新的台阶。

在徐汇区，公共法律服务机器人承担的工作包括智能咨询、法律宣讲、法律文书储存、法律援助指引、人员机构查询等。在公共法律服务机器人的云端中，大约存有20万法律数据，运用上述数据可以有效回应民众日常需求。同时，在宪法日，公共法律服务机器人还可参与法律法规宣传，在基层社会中传播法律文化，提升民众法律意识。需要指出的是，公共法律服务机器人在解决民众纠纷问题时亦有重要帮助。目前，公共法律服务机器人中已经预设人民调解指导功能，在较为常见的劳资纠纷、婚姻问题、财产继承等领域中，公共法律服务机器人可以为民众提供精确的法律意见，指引民众通过法律途径来化解冲突，最终继承和发扬“矛盾不上交、纠纷不上移”的新时代枫桥经验。

四、新时代社会治理法治化的优化路径

进入新时代，法律的作用日益彰显，加强法治建设已经成为提升社会治理水平的必由之路。研究表明，法治具有协调利益分配、规范权力运作、维护社会秩序的作用［12］，在某种程度上，提升法治在社会治理中的作用将为打造共建共治共享的社会治理格局营造规范机制和制度环境。故而，加强和创新社会治理应以法治作为基本准则和预期目标。前已述及，新时代涌现的机遇条件为社会治理法治化的实现提供了动力、打下了基础、指明了方向。正是在这种背景下，地方政府开拓出种类不一的治理工程，从而丰富了新时代中国社会治理法治化的图景。在本文中，上海市徐汇区将公共法律服务嵌入社会治理中，为推动社会治理法治化提供了可资借鉴的经验样本。在对其进行深入调研和理论分析的基础上，本文尝试从三个方面来归纳新时代社会治理法治化的宝贵经验，并以此总结推进社会治理法治化的优化路径。

（一）加强党建引领，为新时代社会治理法治化建设提供政治保障

进入新时代，党建引领社会治理法治化逐渐成为“一轴多元”的表现形式和发展趋势。从经验上来看，加强党建既可确保社会治理法治化建设始终保持正确方向，同时又为社会治理法治化注入活力。在徐汇区，党建指导员和联络员参与社会治理法治化建设即是“一轴多元”的新形态和新模式。通过党建指导员和联络员制度的运作，有助于法治建设与社会治理之间的结构性、功能性和机制性融合，最终形成以党组织为核心的合作治理形态。［13］

在未来的社会治理法治化建设中，党建的引领和带动作用应立足于三个方面。第一，在治理理念上，应继续坚持和加强党的领导，提高对党建引领社会治理法治化重要性和紧迫性的认识，通过“党建+”创新社会治理法治化的模式，使党建成为促进社会治理法治化最直接、最有效、最根本的力量。第二，在治理机制上，借助党建的引领和带动，优化公共资源配置，协调各类参与主体利益，深度融合多元力量，推动社会治理法治化的持续运行、有序发展。第三，在治理范式上，依靠党建促进政治场域和社会场域良态互动，逐渐建立协商共治、合作治理的局面，最终通过党建引领社会治理法治化来促进国家与社会关系的良态互动，进而实现国家和社会治理现代化。

（二）推动多元参与，为新时代社会治理法治化建设创造专业支持

借助专业技能人员的参与，链接国家与社会之间的治理鸿沟，从而实现多元参与的目标是社会治理法治化建设的基本方式。［14］在新时代，多元参与要求政府引入专业社会力量，使后者投身于公共事务治理的有益实践。通过多元参与，政治场域和社会场域之间的互动更加频繁，长期来看，这将促进复合治理模式的建构。在本文中，上海市徐汇区通过公共法律服务嵌入社会治理的方式使社区法律顾问成为推进社会治理法治化的促进力量，他们的参与成功地实现了社会治理范式的更新与升级，进而为新时代社会治理法治化的探索和优化提供专业支持。在法律顾问参与过程中，各类社会问题的回应与解决皆通过治理技术进行，一方面，这种运作过程进一步促进了社会治理的精细化与现代化；另一方面，共建共治共享的社会治理格局也开始形成。

在新时期，政府部门应继续引入专业的多元力量，为后者参与社会治理创造良好的制度环境，具体来说，需要做到以下几点：首先，政府应健全和完善购买服务制度，通过经济激励促进社会力量参与社会治理。例如，针对本文所关注的公共法律服务，地方政府已经制定和出台了政府购买法律服务的政策，有效落实上述政策将会吸引更多法治工作者参与基层社会的治理工程。［15］其次，政府部门应当帮助多元主体转变观念，促使后者增强责任意识，从而更加积极和主动地投身社会治理法治化实践。通常来说，掌握治理技术的组织或个人多为社会精英，政府可以通过加强宣传、树立典型人物等方式引导精英力量摒弃传统观念、提升服务意识，共同参与加强和创造社会治理的实践。

（三）以人民为中心，为新时代社会治理法治化建设奠定坚实基础

以人民为中心是新时代中国特色社会主义思想的重要内容，贯彻和落实以人民为中心的发展思想需要始终坚持人民的主体地位。在社会治理中，只有满足人民群众日益增长的美好生活需要，才能筑牢执政兴国的根基，进而巩固人民群众的根本利益。［16］当前，人民群众的法律需求不断增长，通过公共法律服务体系建设来提升民众的法律意识、解决民众所关心的法律问题，逐渐成为社会治理法治化的重要内容。上海市徐汇区的邻里汇通过法律服务嵌入公共空间的方式来践行为民服务的根本宗旨，邻里汇所开展的形式各异的服务模式和法律活动，及时而有效地方便了民众的日常生活、满足了民众的法律需求，成为提升民众幸福感获得感安全感的积极尝试和有益探索。

在新时代，推进社会治理法治化应当继续坚持以人民为中心的理念。为此，基层干部应当扎实践行群众路线，始终依靠人民、为了人民，把人民群众对美好生活的向往作为出发点和落脚点，在社会治理法治化实践中不断满足人民群众日益增长的法律需求，最终实现好维护好发展好最广大人民的根本利益。除此之外，社会治理法治化实践也需立足于民众的广泛参与和大力支持。党和政府需要加强制度建设、拓宽参与路径，引领人民群众创新社会治理法治化机制与模式，充分调动人民群众的积极性和主动性，运用人民群众的智慧来丰富新时代社会治理法治化的图景。只有坚持和贯彻以人民为中心的理念，新时代社会治理法治化才能始终保持正确方向，人民群众才能共享法治建设所带来的有益成果。

（四）促进技术治理，为新时代社会治理法治化建设开辟创新路径

十九大报告指出要提高社会治理的智能化水平，为了促进这一目标的推行和达成，需要在基层社会中强化技术治理，使科学技术成为改善社会治理的重要工具。当下，随着“互联网+”和人工智能的普及与运用，社会治理法治化迎来了新的机遇，如何顺势而为、促进技术治理成为社会治理法治化的推动力量，已经成为地方政府因应社会变迁、加强社会治理的紧要议题。为此，政府部门应当积极利用科技力量，通过技术手段改进社会治理模式、提升社会治理水平。在上海市徐汇区的社会治理法治化实践中，基层政府部门大力推进人工智能与法律服务的深度融合，使之成为撬动社会治理法治化的积极因素，从而为当地社会治理法治化的发展做出有益探索。源自徐汇的经验表明，技术治理将是新时代社会治理法治化建设的创新路径。

在未来的社会治理法治化建设中，需要继续利用科学技术来推进社会治理法治化建设。为此，政府部门应当鼓励和支持企业开展法律类人工智能技术，完善人工智能在公共法律服务体系建设和社会治理中的功能作用，逐步实现公共法律服务机器人的普及化。通过治理技术运用，将有助于提升社会治理法治化水平、改善社会治理法治化绩效，巩固法治力量在社会治理中的框架性作用，为民众提供及时、便捷、高效的法律服务。除此之外，社会治理法治化的技术创新还为创新法律文化宣传路径提供新的渠道，借助高端和新颖的技术平台，可以提升公众对法治文化的兴趣，进而在基层社会中培育遵纪守法的规范和意识，长远来看，这一实践将为改进社会治理做出巨大贡献。

五、结论与讨论

现代政治体系的发展经验和治理实践表明，法治是理性化和规范化的象征，通过法治建设可以驱动行动主体遵守规则，使之依照既定程序进行政治参与和社会建设。［17］过去几十年中，法治逐渐成为维护政治稳定和促进经济增长的必要条件。相形之下，政策制定者和学术研究者对法治在社会治理中的作用缺乏足够关切。长期以来，行政主导和社会参与两种路径在社会治理理论和实践中占据着支配地位。［18］然而，来自发展中国家的实践探索表明，上述两种路径皆存在着内生性缺陷，故而，引入法治来实现社会治理模式的升级至关重要。在这种背景下，社会治理法治化开始受到重视并付诸实践。对于当代中国而言，推动社会治理法治化是一项举足轻重的政治建设工程。进入新时代后，推进社会治理法治化的各项条件日渐成熟。为此，当代中国应当抓住机遇，坚持在党的领导下完善新时代社会治理法治化的实现路径，并在此基础上逐步实现法治中国的目标。