贫困治理的中国经验：政策逻辑与实践路径

向德平

中国扶贫经历了新中国成立后的救济式扶贫、改革开放时期的小规模区域扶贫、经济快速发展时期的大规模开发式扶贫、全面建成小康社会时期的脱贫攻坚等阶段。党的十八大以来，中央高度重视扶贫开发工作，把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，动员全党全社会力量参与脱贫攻坚，出台了一系列重大政策措施，脱贫攻坚取得了历史性成就。一是贫困人口大幅度减少，贫困发生率大幅度降低，到2019年底，中国贫困人口减少到550 万人，贫困发生率下降到0.6%；二是贫困地区经济社会全面发展，贫困人口生活水平大幅提高；三是脱贫攻坚的制度体系基本建立，政策体系逐步完善；四是贫困群众内生动力不断提升，贫困地区脱贫能力显著提升；五是农村基层社会治理体系初步形成，治理能力显著提高（张杰，2019：1）。中国走出了一条具有中国特色的扶贫道路，形成了贫困治理的“中国经验”为全球减贫事业贡献了中国智慧和中国方案。

一、贫困治理的缘起

20 世纪90年代以来，“治理”的概念在全球范围逐步兴起，学者赋予“治理”以新的含义（俞可平，2001：40-44）。治理理论的创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙认为，治理是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现（罗西瑙，1995：5）。全球治理委员会指出：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排”（全球治理委员会，1995：23）。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益（俞可平，2000：5）。

贫困治理是伴随着“治理”理念产生的概念。贫困治理强调治理主体的多维性，在精准识别的基础上因户施策和因人施策（黄承伟、王猛，2017：1-5+47+89）；贫困治理是指政府、市场组织、社会组织等多主体资源投入并相互协商、协作的过程，其总体效应是减少贫困、提高社会均衡程度（李雪萍、陈艾，2016：86-91）；有效的贫困治理可以促进贫困地区经济、社会的发展，预防缓解各种社会矛盾的发生（苏海、向德平，2015：144-148）。贫困治理是政府、市场组织、社会组织等多元主体，在平等合作、协商共治基础上，为贫困地区、贫困人口提供精准化、专业化、多样化的帮扶，帮助贫困地区、贫困人口摆脱贫困、实现内源发展的过程。

贫困治理是因应扶贫形势的变化而产生发展的。随着经济社会的发展和扶贫形势的改变，传统政府主导型扶贫模式的不足逐渐显现：其一，在传统扶贫模式中，政府占绝对主导地位，市场力量、社会力量的资源和优势未能充分发挥；其二，在传统模式中，政府既是政策制定者、政策执行者，又是评价监督者，缺乏科学合理的决策、监督与评估机制，易助长非制度化行为（范和生、唐惠敏，2017：45-52+75）；其三，传统扶贫忽视贫困群体在反贫困中的主体性地位，贫困群体自身的积极性、主动性和创造性未能充分发挥；其四，传统扶贫重视“输血”，忽视“造血”功能的培育（马忠才、郝苏民，2012：55-59），导致贫困群体的内生动力和发展能力不足，扶贫“治标不治本”“久扶不脱贫”；其五，传统扶贫采用“一刀切”“大而全”的帮扶方式、帮扶内容，忽略了贫困群体间的多样性以及个体间的差异性，未能根据贫困对象的致贫原因和贫困深度分类施策（庄天慧、杨帆、曾维忠，2016：6-12）；其六，传统扶贫注重收入贫困、忽略资产贫困，注重收入补偿、忽略资产建设，注重生存保障、忽略可持续发展（李静，2017：127-131+166）。

到2020年贫困人口同全国人民一同步入小康社会，是我党的庄严承诺。这一目标不仅是要消除农村贫困人口的收入贫困，还包括改变其思想观念、教育文化、自我发展能力乃至心理精神等方面的贫困状态，传统“灌水式”“输血式”的扶贫模式，依靠单一扶贫主体、采用常规帮扶方式很难达到满意的脱贫效果，因此，构建多元参与的贫困治理格局势在必行。

二、贫困治理的政策逻辑

中国的贫困治理坚持“人人共享社会发展成果”的本质要求，以消除贫困、实现共同富裕为目标，以创新、协调、绿色、开放和共享发展为动力，构建政府、市场、社会多主体参与的贫困治理模式。

（一）界定贫困治理的主体。

贫困治理改变了政府单一主体的帮扶模式，倡导社会各界参与到贫困地区的建设与发展中，构建政府、市场、社会多主体的贫困治理模式。政府、市场、社会等多元主体为贫困治理注入了多种资源，推动贫困治理向专业化、精准化的方向发展，满足贫困人口多元化、差异化的现实需求，实现“资源”与“需求”的有效衔接，提升扶贫工作的精准性和有效性。贫困治理转变传统“主客二分”的思维方式，将帮扶对象也视为扶贫主体，充分挖掘贫困社区、贫困人口的优势资源，将优势资源作为反贫困的重要要素，引导贫困群体更主动、积极地参与到贫困治理中。

（二）厘清贫困治理的本质。

贫困治理坚持“人人共享社会发展成果”的本质要求，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，充分调动人民积极性、主动性、创造性，切实提升贫困人口生活水平、发展能力，维护最广大人民的根本利益，保障贫困人口共享社会发展成果。贫困治理尊重贫困人口的主体地位，注重培育贫困人口的主体意识和发展能力，通过赋权、教育、培训、就业等方式，引导贫困人口主动参与社会建设，激发贫困人口内在发展动力和发展信心。贫困治理不单从物质上解决贫困问题，而且致力于让贫困人口成为更好的“人”，只有解决了“人”的自我发展的根本问题，才能使贫困人口彻底摆脱贫困，确保贫困人口共享社会发展成果。

（三）确立贫困治理的目标。

中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。贫困治理以消除贫困、实现共同富裕为目标，既注重解决物质贫困、经济贫困，也注重解决精神贫困、文化贫困；既关注贫困群体当下的生存需要，也注重提升贫困群体的内生动力和发展能力；既着眼解决眼前的贫困，也要求挖断穷根、斩断贫困代际传递；既要金山银山，也要绿水青山。贫困治理从经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”的总体布局来构建贫困地区的发展图景，推动贫困地区的全面发展，着力解决发展不平衡不充分问题，推动实现全体人民共同富裕的宏伟目标。

（四）明确贫困治理的动力。

发展是解决当代中国一切问题的总钥匙，是推动中国社会前行的总动力（人民日报，2012：1）。创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展为贫困治理提供源源不断的动力。坚持创新发展，进一步调整产业结构，优化产业布局，推动传统农业的转型升级，培育新兴产业，发展服务业；坚持协调发展，充分利用东部的资源优势、人才优势、技术优势帮扶中西部地区，实现优势互补、共同发展；坚持绿色发展，引领绿色发展方式和生活方式，保护稀缺的生态资源，开辟一条经济发展和环境保护的双赢之路；坚持开放发展，加强与世界各国的交流与合作，分享贫困治理的经验，探索国际合作、发展的道路；坚持共享发展，不断缩小城乡收入差距，完善社会保障体系，推进基本公共服务均等化。

（五）创新贫困治理的方式。

贫困治理既强调政策支持，“把扶贫开发作为经济社会发展规划的主要内容，大幅增加扶贫投入，出台更多惠及贫困地区和贫困人口的政策措施，提高市场经济的益贫性，推进经济社会包容性发展”①人民网：《2015 减贫与发展论坛今日举行习近平发表主旨演讲（全文）》，http：//politics.people.com.cn/n/2015/1016/c1001-27706189.html，2015年10月16日。，又注重激发贫困地区的内生动力，充分挖掘贫困地区的内在优势，合理利用外部资源和力量，提升贫困地区的内生发展能力，保障贫困地区、贫困人口摆脱贫困，走上发展致富之路。贫困治理创造性地提出了精准扶贫、科学扶贫、社会扶贫、内源扶贫、生态扶贫、教育扶贫、资产收益扶贫等方式，既优化了贫困治理体系，增强国家减贫行动对于贫困地区、贫困社区和贫困农户减贫与发展需求的回应能力（吕方、梅琳，2017：35-40），又能够根据贫困地区的实际情况采取相应的举措，保障了扶贫工作的科学性与精准性，有利于贫困地区实现持续脱贫。

三、贫困治理的实践路径

贫困治理是国家治理的重要组成部分，在消除贫困、推动国家治理现代化中发挥重要的作用。中国在实践中探索出一系列贫困治理的实践路径。

（一）凝聚多元主体，建立协同机制。

长久以来，政府在扶贫中占据主导地位。传统的政府主导的大规模开发扶贫，存在三个方向上的短板：其一，政府主导的大规模开发扶贫，容易陷入“规模化”迷思，即片面追求发展规模而与贫困地区自身特点结合不够，易忽视贫困地区间资源禀赋差异、经济社会文化的异质性（向德平、黄承伟，2016：14）；其二，政府单一主体的减贫模式，存在效率的困境和资源总量受约束的问题；其三，压力型体制、晋升锦标赛体制下，政府主导的扶贫模式存在策略性行动、变通执行等异化行为。因此，调动市场主体和社会组织参与贫困治理，是国家贫困治理体系成熟与完善的必然路径。一个国家贫困治理体系的完善程度和贫困治理能力，很大程度上取决于能否协调运用政府、市场和社会三种机制。贫困治理强调多元主体的参与，在尊重政府主导地位的同时，促进市场、社会等主体充分参与减贫行动，通过多元主体的协商共治，有效衔接、协调三种机制，保证减贫的质量与效益。

（二）整合多方资源，发挥专业优势。

贫困治理的主体是多元主体，多元主体具有各自的优势与资源，在贫困治理中发挥不同的作用。政府具有政治优势和公共权威，在贫困治理中，政府制定国家经济社会发展战略并推动实施，为贫困人口脱贫增收提供宏观环境；完善社会政策体系，改善贫困人口的福利状况，增进其应对各类社会风险的能力；制定和实施有针对性的专项减贫战略，帮助贫困地区、贫困社区和贫困人口改善所处的外部环境；鼓励市场主体和社会组织参与贫困治理，并提供指导和支持。市场在资金、技术、信息等方面具有天然的优势，能够从资金、人才、设备等方面积极支持贫困地区经济发展项目和社会事业项目的建设。部分企业与贫困村或贫困农户之间建立结对帮扶关系，为其提供资金扶持、生产资料扶持、就业安置、技能培训、产品助销等帮扶，充分发挥了市场在贫困治理中的作用。社会组织具有专业优势，能够专业、精细、灵活地介入精神贫困等长期被忽视的领域，为贫困人口提供心理疏导、精神关爱、关系调适、能力提升等服务，帮助贫困人口重塑生活信心、提升自我发展能力、融入到时代发展的大潮流中。社会组织还具有人才优势，通过定点帮扶、对口支援、结对共建等方式帮助贫困地区发展壮大社会工作人才队伍，为贫困地区的贫困治理持续提供专业力量（向德平、华汛子，2017：17-18）。

（三）缓解多维贫困，提升减贫质量。

贫困是一个动态的、历史的概念，人类对贫困的认知总体上经历了由单一维度向多维度的发展过程，即由收入贫困拓展到能力贫困、精神贫困、权利贫困、文化贫困等方面。因此，减贫目标除了缓解收入贫困外，还包括促进贫困群体全面发展。贫困治理从多角度发力缓解多维贫困，提升减贫治理：其一，贫困治理坚持扶贫扶志（智）相结合、输血造血相结合，综合运用文化扶贫、教育扶贫等多种路径，从文化和精神层面上给予贫困地区帮助，提高贫困群体的思想文化素质和科学技术水平，为贫困地区的经济发展提供精神动力和智力支持；其二，着重改善贫困地区群众生产生活条件，注重贫困地区基础设施建设、教育、医疗卫生、住房、养老保障、公共文化服务体系建设，引导贫困地区着力消除群众因缺少教育和社会保障而致贫返贫的根源，促进社会公平与和谐；其三，加强贫困人口的政治参与能力，通过“赋权”推动贫困人口参与到反贫困项目制定、实施和评估的过程中，提升贫困人口的主体意识和话语地位，实现共建共享；其四，促进贫困群体参与到市场活动中，提升其市场竞争能力；灵活运用资产收益扶贫、社会保障兜底扶贫等方式，保障部分缺乏生产能力、无法直接参与市场活动的贫困群体分享经济社会发展成果的权利；其五，充分发挥社会组织的专业作用，积极了解贫困群体的精神状况、心理状态，通过疏导、教育等方式帮助贫困群体克服心理障碍，建立生活信心，改善精神贫困的现象。

（四）激发内生动力，促进内源发展。

外部帮扶不能一劳永逸地解决贫困问题，实现脱贫的永续性有赖于激发贫困地区、贫困人口的内生动力，促使受助对象主动摆脱贫困。贫困治理通过多途径激发内生脱贫动力、促进内源式发展：一是注重加强基层党组织建设，深挖内生动力的源泉，着重发挥好村党支部和村委会的作用，加强对基层干部的培训和管理，把基层党组织建设成维护农村稳定的坚强领导核心和引导贫困群众脱贫致富的带路人；二是注重改善贫困地区的基础设施，重点开展村组道路、安全饮水、农村电网改造、人居环境整治、医疗卫生、教育基础设施的建设与发展，补足基础设施“短板”，为贫困地区实现自我发展提供硬件支撑；三是培养和增强贫困人口的发展意愿，激发贫困人口的内生动力，着重智力扶持，加强对贫困人口的职业教育和培训，提升贫困人口的自我发展能力；四是帮助贫困地区建立有效的产业扶贫模式、金融扶贫等模式，通过市场化方式解决贫困群众脱贫致富的问题（郑之杰，2017：1）。

（五）推进乡村治理，实现乡村善治。

贫困治理的重要任务之一是改善乡村治理，衔接乡村振兴。目前中国乡村治理存在着一些问题，主要表现在以下几方面：乡村权力结构层面集权化趋势加重，乡村党政组织及其负责人的权力缺乏应有的制衡与约束；农村居民在乡村治理中的参与严重不足，严重落后于农民日益提升的权利意识和参与要求（肖唐镖，2014：1-11）；乡村组织基础弱化，党组织发展滞后，村级经济组织空壳化严重，其他类型村级组织发育水平低（郭珉媛，2007：66-68）。通过贫困治理，不断完善乡村治理体系，促进乡村善治。贫困治理是一个社会再动员、再组织和再塑造的过程，通过贫困治理，促进乡村社会治理体系的完善和治理能力的提升。贫困治理多元主体的参与和乡村社会内生力量的激活有利于改善乡村社会治理力量不足的困境，转变乡村社会日趋严重的“行政化”和“暴力化”治理方式，扩充乡村社会的社会资本并改善干群关系（徐琳、樊友凯，2017：29-36）。贫困治理积极推进村民自治，提升农民在社区建设、乡村建设中的参与性和发言权；不断推动农民组织化，把分散的农民团结起来，降低扶贫项目与分散小农间的交易成本，盘活农村社区的内部资源，将社区资源与扶贫资源相配合，逐步形成扶贫和治理改善互相促进的良性机制（杨帅、温铁军，2014：118-123）。

四、贫困治理的发展走向

2020年农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困之后，并不意味着贫困消失。由于地区发展不平衡、农村贫困人口生计的脆弱性、兜底保障的有限覆盖率，如何巩固脱贫成果，防止返贫成为贫困治理的重要议题。同时，经济社会的发展、经济增长方式的转变、社会结构的演化、城镇化的推进等等，都会对贫困问题产生影响，从而使贫困问题呈现出新特征。

（一）相对贫困问题突出。

在经济高速发展和强力脱贫攻坚的背景下，中国即将消除绝对贫困，但现有标准下的绝对贫困消除了，相对贫困还会长期存在。相对贫困是发展不充分和不平衡导致的。尽管贫困地区的经济社会获得了长足的发展，但相对于东部发达地区而言，依然处于发展不足的状态，且发展不平衡现象有继续扩大的可能。在贫困地区，还有为数不少的贫困边缘户。贫困边缘户是指年人均纯收入达不到贫困线标准但生产生活相对困难的农户。现行政策对贫困县与非贫困县、贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户不一致，造成部分群众心理失衡甚至不满。不解决边缘贫困户的问题，会直接影响脱贫攻坚的成效，影响群众的获得感和满意度，影响社会的稳定和谐。

（二）精神贫困问题突出。

贫困的成因是复杂的，导致贫困的原因很多，包括经济、教育、社会、文化等多种因素，因此，贫困具有多维性。贫困不仅表现为物质贫困、经济贫困，还表现为精神贫困、文化贫困、能力贫困、权利贫困等方面。贫困治理要转变单一的以经济指标为依据的贫困识别和帮扶方式，综合考虑识别对象的教育、卫生、就业、健康、生活水平等状况，实现多维识别、多维帮扶，不仅仅帮助贫困人口摆脱物质贫困，还着力提升贫困人口的教育水平、健康水平、生活状况，帮助贫困人口摆脱文化贫困、能力贫困、权利贫困，提升贫困群体内生动力和发展能力，提高脱贫质量。

（三）特殊群体问题彰显。

经过脱贫攻坚，中国农村贫困人口数量大幅度下降，但还有一些特殊群体，如贫困妇女、老人、残疾人等，他们处于弱势中的弱势。这些人文化教育水平低、劳动技能缺乏、劳动能力低下或者不具备劳动能力、社会资源严重不足，抵御外部风险的能力弱，需要具有针对性、长期性的扶持政策。特殊贫困群体问题还有一个重要的表现，就是贫困群体的代际传递。影响贫困代际传递的因素包括先赋性因素、自致性因素及社会环境因素。由于长期的贫困积累，使得贫困家庭的子女无法和其他人处于同一起跑线，受教育水平相对偏低又无法弥补先赋性因素的不足，加之受社会排斥、社会保障制度等外部社会环境因素影响，使得贫困的代际传递现象彰显出来。不解决贫困的代际传递问题，就无法真正解决贫困问题。

总的来说，脱贫攻坚之后，中国的贫困治理方式将发生转型，主要表现在：从大规模脱贫攻坚战向巩固脱贫成果转变；从收入贫困治理向多维贫困治理的转变；从绝对贫困治理向相对贫困治理的转变；从外部帮扶为主向激发内生动力转变；从政府主导向市场驱动、社会参与转变；从运动式治理向常规化治理转型；从注重减贫速度向注重脱贫质量，建立可持续减贫长效机制转变；从重点解决农村贫困向统筹城乡贫困治理转变。因此，我们要顺应这种变化，针对新时期贫困问题的新特点，创新贫困治理方式。

1.打造绿色减贫模式。

坚持绿色减贫、实现绿色发展，是由贫困地区的生态特征、贫困人口的特点所决定的。贫困地区要把脱贫攻坚和生态文明建设有机结合，尊重生态规律，坚持节约利用资源，促进经济转型升级，实现永续发展。习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”要切实保护珍惜环境，提高脱贫质量和人民群众的生活质量。宁要绿水青山，不要金山银山，是绿色减贫的基础和前提。在贫困地区脱贫过程中，一定要处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的理念，践行绿色减贫观，打造绿色减贫模式。要把环境因素纳入产业扶贫战略，倡导环境友好型减贫方式，探索绿色产业扶贫新路径。要以绿色发展为统领，强化绿色经济意识，突出质量兴农和绿色兴农，优化农业产业结构，增强贫困地区农业竞争力，实现产业生态化，推动农业农村发展动能转换。要将粗放型产业转型为低污染、低消耗的可持续、成长性产业，提升产业竞争力，促进社会经济环境良性发展。要坚持绿色可持续发展方式，将生态与旅游、文化、农业和其他产业融合发展，实现创新发展、绿色发展、协同发展、可持续发展。

2.增加志智双扶能量。

习近平总书记强调，扶贫先扶志，扶贫必扶智，“要加强扶贫同扶志扶智相结合，让脱贫具有可持续的内生动力。”①2019年4月15-17日，习近平总书记考察重庆重要讲话。中共中央党史、文献研究院、国务院扶贫办，习近平扶贫论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2018。习近平总书记指出，“要注重扶贫同扶志、扶智相结合，把贫困群众积极性和主动性充分调动起来，引导贫困群众树立主体意识，发扬自力更生精神，激发改变贫困面貌的干劲和决心，变‘要我脱贫’为‘我要脱贫’，靠自己的努力改变命运。”①2019年4月15-17日，习近平总书记考察重庆重要讲话。中共中央党史、文献研究院、国务院扶贫办，习近平扶贫论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2018。扶贫必扶智，“治愚”和“扶智”根本就是发展教育，教育扶贫是彻底稳定脱贫的重要抓手。一些贫困户之所以难脱贫，易返贫，原因就在于文化水平低，思想不开放，市场意识不强，挣钱门路少，缺乏一技之长。要通过宣传教育，引导贫困群众树立脱贫信心、激发脱贫动力。要加大教育和培训力度，帮助农户掌握文化知识和实用技术，提高劳动技能，通过扶知识、扶技术、扶思路，着力提高贫困户综合素质和内生发展能力。要确保每一个有学习意愿的群众都能得到有针对性的培训，让贫困群众既有良好精神状态，又有脱贫致富本领，夯实长效脱贫根基。

3.探寻产业扶贫路径。

习近平总书记指出，“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路”。产业扶贫是扶贫开发工作的核心和关键，是解决贫困地区和贫困人口生存发展的根本手段，是实现稳定脱贫的必由之路和根本之策。要抓住产业这个关键，以产业作支撑，夯实稳定脱贫的根基。要依据资源条件与市场需求，精准选择产业项目，做到因地制宜、因人施策，实现差异竞争、错位发展，探索以特色产业为基础的开发式扶贫新路。要加强经营主体培育，将农民带入产业链，培养市场能力强、技术水平高、带动意愿足的新型农业经营主体。要促进小农户和现代农业发展有效衔接，促进农村贫困人口、小农户和新型经营主体、现代农业发展的融合衔接，把弱势群体纳入到现代经济和社会结构当中。应建立产业与贫困户的利益联结机制，找准产业项目与贫困户增收的结合点，把千家万户的小生产和千变万化的大市场联结到一起，提高贫困群众在产业发展中的参与度和受益度，实现稳定增收、稳定脱贫（向德平，2019：1）。

4.开启内源扶贫方法。

在全面脱贫阶段，不能单纯依靠外部帮扶和政府兜底的扶贫模式，而是变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫，将外在帮扶与内生动力结合起来，充分激发贫困人口的主体性，实现增能赋权。增能强调把贫困地区和贫困人口作为一个有潜能的主体，通过多主体、多层面的介入和资源供给，为贫困地区和贫困人口提供发展的理念、策略、机会、技巧、知识和能力，激发贫困人口的自主意识，调动贫困人口的能动性和创造力，提高贫困人口的内生动力和自我发展能力，促进贫困地区发展和贫困人口脱贫。加强贫困人口的能力建设是内源式发展的前提、基础和保障。能力建设主要包括培育可行能力、积累人力资本两方面。要综合运用文化扶贫、教育扶贫、就业扶贫等多种路径，提升贫困人口的可行能力和人力资本，将能力培养与脱贫致富结合起来。贫困人口的参与能力也是能力建设的重要内容，要推动参与式扶贫，动员和组织贫困人口参与到反贫困项目制定、实施和评估的过程中，提升贫困人口的主体意识和话语地位，实现共建共享。贫困治理，既需要外界的推动，更需要内在的动力，要提高贫困地区自我发展能力和自我造血能力，保证脱贫效果的稳定性。

5.构建社会扶贫格局。

中国脱贫攻坚的一个显著特点是政府主导，政府的强力推动有力保证了扶贫效率和脱贫效果，但在具体实践中，也出现了“政府热、社会弱、市场冷”的情况。贫困治理不仅仅是政府的事，也是全社会的事。习近平总书记指出，“脱贫攻坚，各方参与是合力”。要充分发挥政府、市场和社会的作用，鼓励支持各类企业、社会组织、个人参与脱贫攻坚，调动各方面积极性，引领市场、社会协同发力，将“有效的市场”“有为的政府”和“有活力的社会”有机结合起来，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。要动员和凝聚全党全社会的力量，深化政府、市场、社会三者在贫困治理中的合作路径，构建政府、市场和社会三者各司其职、协调发展、共同作用的和谐互动模式，建立“政府主导、市场能动、社会参与”全社会广泛参与脱贫攻坚的新格局。

6.营造社会保障机制。

兜底扶贫是在精准识别贫困人口基础上，将无业可扶和无力脱贫的“两无”贫困人口、暂时不能脱贫人口和其他符合条件的农村群众，纳入社会保障的范围，旨在从制度上保障贫困人口的生存、发展问题。要健全以基本权利保障为基础的社会保障体系，推进公共服务均等化，建立广覆盖、低成本、高效率的公共服务体系。要建立健全医疗保险制度，构建重大疾病医疗救助和特困群体诊疗援助体系，防止群众因病致贫、因病返贫。加快完善居民基本养老保险制度，鼓励社会团体和商业保险公司积极提供养老保障服务。要加强社会保障政策的整合，促进社会保障政策体系的完善，重点优化各项救助政策、扶贫开发政策、低保政策的制度整合、待遇对接。

中国的贫困治理取得了巨大成就，中国是第一个提前实现千年发展目标贫困人口减半的发展中国家，也是消除贫困人口最多的国家。中国贫困治理的经验，不仅对于全面建成小康社会，促进治理体系和治理能力的现代化具有重要意义，对于帮助其他发展中国家摆脱贫困、推进全球贫困治理事业发展也具有重大意义。