新时代养老服务创新驱动因素、障碍及路径

樊红敏 王轲 李晓芳 付会洋

一、引言

2000年至2019年间，我国65 岁及以上老年人口数从8821 万增加到1.76 亿，老年人口抚养百分比从9.9 提升到17.8①国家统计局：《国家数据》，原文链接：http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，最后浏览日期：2020年7月3日。，养老问题已经成为政府和社会日益关注的重要社会问题。为应对人口老龄化的形势和挑战，党的十九大要求“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。党的十九届四中全会强调，要积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。党的十九届五中全会提出“要全面推进健康中国建设，实施积极应对人口老龄化国家战略。”进入新时代以来，养老服务需求与供给之间不平衡不充分矛盾日益突出，满足老年群体对美好生活的需要成为养老服务创新的动力和目标，各地也探索了诸多养老服务新模式，如，家庭和社区“互助型”养老模式（骆素莹，2016 : 111）、“时间储蓄”契约式养老模式（夏辛萍，2012 : 140）、政府购买服务模式（李连芬、刘德伟，2011 : 108）、网络化居家养老模式（史云桐，2012 : 59）、智慧养老模式（张玉琼，2015 : 48）、社区内嵌入市场化竞争养老模式（胡宏伟、汪钰、王晓俊、张澜，2015 : 10）、“医养结合”养老服务模式（马占山，2012 : 27）等。各地的养老服务创新和探索虽然获得了社会和学界的大量关注，但基于全国性养老服务创新探索状况的分析研究还比较缺乏。

本文中，养老服务创新主要是指新时代以来围绕满足老年群体美好生活需求，以积极应对人口老龄化战略实施为目标，各地从养老体制机制、养老主体、养老内容、养老方式等不同层面实施的新机制、新举措、新方法等，其中包含了养老服务发展的革新性因素。本文主要通过互联网线上查询方式对全国范围内的社区养老服务创新案例大样本进行了搜集和整理，运用中国知网、万方数据库、百度等数据库，政府网站、搜索引擎等平台，利用关键词检索法搜索全国各地社区养老服务相关的典型案例和实践经验，依据影响力、成熟度、代表性等几个原则进行案例筛选，最终形成了84 个养老服务创新案例样本框。依据养老服务创新内容进行归类整理，按照养老体制机制、养老主体、养老内容、养老方式四个维度和顺序对筛选出的84 个样本进行编码，编码号为案例1 到案例84。编码顺序上，养老体制机制为案例1 到案例9，养老主体为案例10 到案例31，养老内容为案例32 到案例53、养老方式为案例54 到案例84。本文以84 个养老服务创新案例及政府政策文件为资源来源，探讨养老服务发展的动力和障碍因素以及未来发展路径，为创新养老服务新思路、新方法和新路径提供理论指导和实践借鉴。

二、养老服务创新的驱动因素

养老服务创新是中国经济社会转型背景下制度变迁的一部分，是由政府强力主导和推动的强制型制度变革，这一变革正在推动形成“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。养老服务创新实践探索过程是在我国经济和社会变革发展的大背景下展开的，是养老政策、服务主体、市场以及技术等因素共同作用的结果。

（一）政策动力

自1999年以来，我国出台并实施了一系列的养老政策，建立了养老服务社会化、专业化、市场化和智慧化的制度空间和政策导向，奠定了社会力量参与、市场化机制介入以及养老服务技术日益革新的基础。

1.社会化养老服务政策拓展了社会力量参与的制度空间

进入21 世纪以来，国家共出台了6 个文件，推动养老服务社会化。早在2000年，国家出台政策推动“建立家庭养老为基础、社区养老为依托、社会养老为补充的养老机制”，强调家庭和社会力量在养老服务中的重要作用。2006年，国家老龄委等10 部委出台文件，强调发展养老服务业要按照“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则进行，充分肯定市场机制在养老资源配置方面的积极作用。2011年，国家出台《社会养老服务体系建设规划（2011年－2015年）》，提出社会养老服务体系建设应“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”，同时要“坚持政府主导、鼓励社会参与”。2013年连续出台两个文件，要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，使社会力量成为发展养老服务业的主体。2019年，党的十九届四中全会提出了“积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”的宏观发展战略。在以上政策的引导和支持下，各地围绕多元化养老服务体系建设进行探索创新。如案例15“广州市分类推进的养老机构公建民营社会化改革”、案例20“三亚市引入社会资本发展高端健康养老服务项目”、案例5“上海市长宁区引导物业企业参与社区居家养老服务”等。

2.医养结合政策奠定了医养有机发展的制度基础

在老年群体中高龄、失能老年人占比增加的背景下，老年群体医疗护理保健需求不断提升。各部委出台多项政策促进医疗与养老服务的融合发展。2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，首次提出要“积极推进医疗卫生与养老服务相结合”，包括推动医养融合发展、健全医疗保险机制等。2014年，国家出台政策“加快推进健康与养老服务工程建设”，制定了放宽健康养老领域市场准入、规划引领健康养老项目布局落地、加大政府投入及相关支持政策。2015年，国家发布了“推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见”，推进建立符合国情的医养结合体制机制和政策法规体系，明确了“基本形成医疗卫生和养老服务资源实现有序共享，覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络”的目标。2017年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》首次将医养相结合纳入到了养老服务体系中。这些政策出台前后，各地方均围绕医养结合进行了不同方面的探索实践，如案例6“养老服务升级朝阳实践”中，北京市朝阳区通过将医疗与居家养老、机构养老、社区养老相结合的医养“三重结合”，为居家高龄、重病、失能或部分失能老人提供特色服务。案例10“河南省荥阳市布局健康园区推进健康养老产业发展”，其通过整合养老机构和养老地产的方式推进健康养老产业发展。

3.智慧化养老政策提供了养老服务创新的发展方向

现代信息技术与养老服务的深度融合，推进养老服务精细化管理。2015年，国家出台文件积极推进“互联网+”行动，提出要依托现有互联网资源和社会力量，搭建养老信息服务网络平台及利用新型养老医疗技术设备和工具，推进养老服务创新。2016年，《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》下发，要求发展智慧养老服务新业态，推动移动互联网、云计算、物联网、大数据等与养老服务业结合。2017年，国家制定了“智慧健康养老产业发展四年行动计划”，提出运用互联网、物联网、大数据等信息技术手段，推进智慧健康养老应用系统集成，建立老年健康动态监测机制。2018年，《“互联网+民政服务”行动计划》实施，要求构建线上线下相结合、多主体参与、资源共享、公平普惠的互联网养老服务供给体系，明确了智慧化养老的重点和发展方向。在这些政策的鼓励和支持下，各地方在养老服务智能化方面进行了诸多探索。如案例43“浙江省杭州市‘浙里养’智慧养老服务案例”中，杭州市开发的“浙里养”智慧养老服务平台实现多方受理、统一评估、一证通办、线上支付及严格监管，为浙江省老人提供居家社区养老、机构养老、志愿服务等养老服务。案例60“浙江省桐乡乌镇椿熙堂智慧养老项目”中，乌镇的椿熙堂老年社会服务发展中心利用互联网、物联网、大数据等信息技术与专业化养老运营管理相结合，形成了智能化社区照护模式。

（二）主体动力

在各地养老服务创新实践中，除政府、社区、养老机构以外的社会组织、老年志愿者逐渐成为重要的养老服务供给主体，推动了我国的养老服务体系不断完善。

1.社会组织成为养老服务创新的新兴力量

社会组织作为改革开放后不断发展壮大的一支社会力量，在养老服务领域，以其专门的人才和专业的技术推动了社会化养老服务体系建设。其中，养老服务志愿者组织作用凸显，形成了社会组织参与养老服务的社会化机制，推进了养老服务专业化。作为非营利组织，其资金筹措模式、社区互动平台、服务内容和方式以及内涵的公益精神，提升了养老服务的品质，有效应对了老龄化带来的社会问题。案例41“北京十方缘老人心灵呵护中心精神慰藉服务探索”中，十方缘老人心灵呵护中心创立了以民间运营、政府支持、社会参与、公益服务为主要特征的临终老人心灵呵护服务模式。案例19“‘夕阳再晨’科技助老志愿服务实践探索”中，北京邮电大学的大学生志愿团队创立了社会组织“夕阳再晨社会工作服务中心”，通过向老年人普及科技知识、鼓励老年人和大学生志愿者互助学习以及其他文娱活动，丰富老年人的精神生活，并培育和孵化了多个高校青年助老服务组织。

2.老年志愿者推动了互助养老模式的可持续发展

老年志愿者是养老志愿服务中一支活跃的力量，推动了资源有效动员和多元化养老模式的形成。如案例77“浙江省瑞安市陈岙村集体养老案例”，陈岙村以“自治+公助”的方式探索了集体养老的新模式。案例69“杭州市余杭区抱团互助养老探索”中，余杭区引导城市的空巢老人、志趣相投的两个及以上家庭抱团养老，鼓励老年人之间互相服务、互相帮助，共同度过晚年。案例70“南京市打造时间银行互助养老新模式”中，通过完善信息管理平台、提供标准化培训以及志愿服务兑换机制等建设养老服务“时间银行”，鼓励低龄老人志愿者为高龄老人提供助餐、助医、助浴等服务，志愿者的服务时间可以用于提取和兑换。

（三）市场动力

市场转型形成了庞大的、潜在的养老服务消费市场，加之国家不断降低民间投资进入养老、医疗等领域的门槛，为社会资本进入养老产业提供了前所未有的发展机遇。

1.有效动员养老资源，引导社会资本参与养老服务

各地围绕养老服务市场化开展了大量探索。一是公办养老机构市场化。公办养老机构如由政府投资新建、改建、购置的，或者新建居民区按规定配建并移交给民政部门管理的养老机构，通过公建民营、委托管理、购买服务等多种方式，鼓励和引导社会资本参与养老机构市场化运营和服务。既保证公办养老机构的兜底示范作用，又有效整合社会资源，提高养老机构的服务效率和质量。案例14 中，武汉市江汉区探索了“公营民营并行”的模式，部分设施实行“公办公营”，履行基本的兜底保障职责；部分设施实施“公建民营”，将经营管理权推向市场，采取市场化为社会老人提供代养服务。二是支持和鼓励社会力量兴办养老机构。各地通过放宽条件、降低门槛，鼓励民营资本进入养老服务业，同时在土地使用、税费减免、补贴支持以及慈善捐赠等方面提供优惠扶持政策，以鼓励民营企业开发中高端养老市场，满足多样化的养老服务需求。如案例8 中，深圳市龙岗区引进民间资本运营南联颐养中心，推进社会力量介入养老产业和服务，有效缓解养老资源不足问题。案例22“杭州市下城区朝晖街道中外合资养老机构探索案例”中，朝晖街道于2016年引入首家中外合资养老机构佰乐时光养老服务机构，并将其嵌入小区为老人提供专业化、规范化的高质量养老服务。

2.市场化机制嵌入养老服务，推动养老模式多样化

养老服务的市场化催生出多种新兴产品和市场服务，形成了医养结合模式、地产养老模式、以房养老模式等多种养老方式。医养结合，就是将现代医疗服务技术与养老保障模式有效结合，以实现“有病治病、无病疗养”的养老保障模式创新。这一模式主要面向居家、社区、机构养老的老年人，在为其提供基本生活照料服务的基础上，提供医疗卫生方面的服务。如案例45 中，郑州市第九人民医院以成立医养协作联盟、建设医养结合一体化平台、与养老机构和社区有效合作等方式开展医养结合服务。地产养老，是指将房地产开发与养老相关产业进行整合，从而将养老养生的生活方式完整地嵌入到房地产的规划、开发、运营和服务的整个流程之中，它既是养老地产的一部分，又是地产业发展形态的新突破。如案例10“河南省荥阳市布局健康园区推进健康养老产业发展案例”中，荥阳市以打造健康园区促进生态复合型医疗健康产业发展。案例42“山东省烟台市福山区医养产业发展模式案例”中，烟台市打造复合型健康医疗养老养生小镇，满足了老年人的生活、养老、休闲等需求。以房养老，是指老人将自己的产权房抵押出去，以定期取得一定数额养老金或者接受老年公寓服务的一种养老方式。案例83 中，嘉明镇以宅基地制度改革为契机，针对鳏寡孤独残老人和“三无老人”等困难群体，创造性探索“宅基地换房”农村养老新路径。

（四）技术动力

信息技术的发展为各地养老服务创新提供了技术支撑，并通过养老服务信息及资源整合、养老工具创新，为养老服务精准化、个性化创造了条件和空间。

1.大数据技术嵌入推动养老服务信息和资源整合

现代信息技术能够准确且高效地完成对老年群体客观需求信息的收集、整理、传输、分析以及保存，以便于各类养老主体实现养老服务供给和需求的有效对接。信息技术平台实现高效的养老服务资源动员和整合。在现代养老服务供给体系中，行政机构、社区自治组织、养老服务志愿组织以及市场组织等多元主体共同参与。分属于各类主体的养老资源只有充分有效整合，才能提升养老服务的质量与水平。如案例75“四川省邛崃市创新建立‘1+3+N’养老服务供给体系案例”中，邛崃市借助信息技术绘制了一个“邛崃市幸福养老关爱地图”，对全市60 岁以上老年人养老服务需求和养老设施、养老机构信息进行采集，为养老服务需求与供给的精准对接提供了载体。

2.互联网技术推动了养老服务方式的多样化

数字化远程医疗的普及和检测监测技术的革新，支持了医疗模式从“集中化”向“分散化”转变。可穿戴设备、智能手机辅助的即时检测技术等使得老年人能够在家或养老机构完成疾病检测，以此减少不必要的就医，提高医疗效率。远程医疗平台以及生命健康管理平台等，使得居家在线就诊成为可能，为老年人提供高效便捷、多层次、个性化的医疗养老服务。将这些相关技术有效应用于社区居家养老服务和机构养老服务，能够推进智慧养老社区和智慧养老机构建设，为老年人提供便捷高效、多层次、个性化的服务，并对养老服务进行有效管理，以提高其效率和质量。如案例45 郑州市第九人民医院建立的医养结合一体化平台，能够帮助社区医生和养老院的医护人员与医院的医生视频连线，准确高效地诊断病情，为老年人提供服务。这一平台让医疗资源有效下沉到老年人身边，在方便老年人就医的同时，极大地提升了医院医护人员的工作效率和服务质量。

3.人工智能技术提供了养老服务新工具

医养结合是满足老年人健康养老服务需求的新路径，而医养结合则离不开高水平的医疗技术手段。从硬件设备上来看，医疗技术手段主要涵盖了医疗器械与疾病诊断仪器，这些医疗技术手段为养老服务提供了新工具，有效地减少了疾病盲区，提高了诊疗的精准度。另外，可移动的医疗检查设备与检测仪器不断完善，为患病老人提供方便、快捷、精准的检测，大大缩短了老年人接受正规治疗的时间。如案例60 中老年社会服务发展中心是一个线上线下相结合的医养结合服务中心，该中心向全镇健康老人提供健康检查、代办预约等服务，同时也向患病老人提供陪同就医、帮助配药、远程会诊、康复建议以及病后老人的照护计划、康复理疗等智能化的服务。

三、养老服务创新的障碍因素

当前，各地在养老体制机制、养老主体、养老内容、养老方式等方面做了大量的有益探索与实践，并取得了显著成效。同时仍存在养老服务体制机制不尽完善、社会力量参与不足、养老服务专业能力有待提升、养老服务需求供给不匹配等问题，这在一定程度上制约与阻碍了养老服务创新的实践进程。

（一）养老服务体制机制有待进一步完善

1.养老服务主体协同合作机制不完善

养老服务是一个系统工程，涉及政府、社区、社会组织、老年人、老年人家庭、养老机构、医疗机构等多元主体。由于各主体协同合作机制不健全，筹集资金时责任不明、服务过程中推诿责任、供需衔接不畅等问题时有发生。如案例25“上海市社区嵌入式养老服务模式案例”中，因医疗垃圾、空气污染、公共空间占用等问题，嵌入社区的养护中心和社区居民缺乏充分的协调与沟通，遭到了社区居民的抵触。案例44“北京朝阳区‘养老驿站’居家养老探索”中，由于养老驿站在社区层面的资源下沉和组织融入不够，难以有效动员居民、社会组织参与养老服务，使其社区级服务平台的作用难以有效发挥。在案例48“郑州颐和医院‘四位一体’医养结合养老模式实践”中，新成立的郑州颐和医院、郑州颐和健康管理研究院、郑州颐和康复养老院之间尚未建立密切的联系，难以形成良好的互动与支撑。

2.养老服务质量保障机制不健全

一是全国性的养老服务质量标准体系缺失。提升养老服务水平，服务质量标准应当先行，但与老年人的生活质量密切相关的全国性的养老服务质量标准和评价体系，尚处于空白状态。由于全国统一的服务质量标准欠缺，各地在进行养老服务创新探索时缺失了参考标杆；对同一项服务项目，各地标准不一，不利于养老服务机构良性竞争机制的形成，也不利于养老服务产业的健康发展。二是养老服务项目的监管与评价机制不完善。对养老服务项目实施有效的监督管理与评价，是养老服务体系中的重要环节，也是落实政府责任、提高管理效能、保障老年人利益的有效工具（雷雨若、王娟，2020 : 145）。但在实践中，由于缺少监管与评价的法律法规、监管与评价主体失责等，养老服务项目的监管与评价往往处于失灵状态。在案例58“青海省西宁市政府购买养老服务案例”中，养老服务过程的评估监督主体以政府部门和专家学者为主，社会公众、接受服务的老年人等相关主体则无法参与项目监管评估中，导致监管评估乏力。这些因素的存在，使养老服务项目质量无法保证；缺乏相关机制规范的评估结果，也可能会因有失公正性与合理性而流于表面。

3.养老服务资金筹措机制不到位

养老服务需要大量的资金投入和规范的筹措机制予以保障，但由于政府对养老服务资金预算的规划性不强、政府引导社会资金的程度不高、养老服务的资金筹措机制还不规范等，从而导致政府资金投入量整体较小，社会资金参与养老服务不足。智慧养老项目尽管得到了政府的大力支持，但却没有其他资金来源；大多数养老机构因是民办非企业单位，从金融机构获得贷款比较困难，发展受到制约；养老资金来源也仅为政府对老年人的养老补贴，只能解决老年人的一般生活需求；规范的资金筹措机制缺失，资金来源渠道就会单一化；缺少充裕的资金作为支撑，养老服务的效果也就难以保证。

（二）养老服务社会力量参与不足

1.社会资本参与养老服务的制度空间有待进一步拓展

从2013年到2017年，国家出台了5 项重要的指导性政策推动社会力量参与养老服务，这些政策性文件均对引导社会资本参与养老服务作出了重要部署，可以说，社会资本参与养老服务的制度环境已初步形成。但是，用地难、盈利微、融资难、专业人才短缺、配套扶持政策门槛较高等问题依然存在（谢诗晓，2018）。由于养老服务行业自身的特征，以及当地吸引社会资本参与养老服务、帮扶养老服务社会组织发展的政策机制还不够完善等因素，导致社会资本参与养老服务意愿不高（案例1）；因政府支持力度不够、缺乏统一的市场准入标准、人才队伍不稳定、入住率偏低等问题，养老机构设计理念虽然先进，但发展却依然举步维艰（案例4，案例21，案例23）；由于养老机构以追逐自身利益为唯一目的，造成诚信意识与服务精神缺失（案例11）。这些显然都不利于养老服务事业的发展，进而影响养老服务体系整体效能的发挥。

2.为老服务社会组织力量弱小

在实际养老服务中，为老服务社会组织面临着一些困境。首先，为老服务社会组织数量较少。李克强总理在2020年政府工作报告中指出，要“支持社会组织、人道救助、志愿服务、慈善事业等健康发展。”但实际上，我国社会组织的发展速度与规模仍不十分理想。为老服务社会组织数量偏少，无法满足巨大的养老服务需求。其次，为老服务社会组织的规模小，自身造血功能不足，对政府的依赖度高。老年社会服务中心即使作为枢纽型社会组织，其运营资金也高度依赖于政府财政补贴，无法独立经营，未形成产业化、市场化运作模式。因此，为老服务社会组织的服务功能难免成为政府部门的延伸，其所提供的养老服务也就呈现出“内部化”倾向，这就容易滋生服务质量不高、服务成本过高、资金使用不透明等问题。

3.老年人在养老服务中的活力有待进一步激发

老年人不仅是服务的接受者，更是服务的参与者。但由于主客观的原因，老年人能够参与养老服务的机会有限、人数较少，老年人自身应有的活力没有得到有效激发。其一，老年人参与养老服务的体系不健全，缺少老年人“点菜权”与评估权的相关机制。目前各地的养老服务项目，几乎都是政府“一揽子”确定下来的，在开展养老服务之前，很少征求老年人的意见或建议。同时，由于养老服务项目监管与评估的缺失，老年人的这一权利也被被动放弃，缺少对老年人评估意见的应有重视。其二，老年人参与养老服务的观念落后、机会较少。在养老服务实践中，老年人参与养老服务往往遭遇一些尴尬。一方面，传统观念认为，老年人不应再是服务者，而应该是被服务者，理念的滞后限制了老年人参与的热情和动力。另一方面，一部分老年人的服务热情比较高，但能够提供给他们的机会或岗位却又非常少。如案例49“江苏省云龙区退休老年人返聘人才资源开发服务实践”中，将优秀的老年人返聘到社区为其他老年人服务，以发挥老年人余热，但由于返聘的岗位较少，难以满足有返聘意愿的老年人的需求。此外，老年人社会参与的保障机制也不完善，主要体现在老年人再就业政策法规仍不健全（案例50）。

（三）养老服务专业能力有待进一步提升

1.养老服务专业护理人员短缺

目前我国养老护理专业人员缺口较大，从业人员数量不足。依据北京师范大学发布的《2017年中国养老服务人才培养情况报告》数据显示，全国养老服务人员不足50 万人，其中持证人员不到2 万人，养老服务人才需求缺口非常大。案例42“山东省烟台市福山区医养产业发展模式案例”中，当地护士学校、卫生学校等学校毕业的学生，因工作任务重、压力大、职业荣誉感缺乏等因素，大多不愿意从事养老服务业，失能半失能老年人的护工更难招；在案例34“上海市长护险制度政策创制探索”中，具有长期护理保险服务资质的护理服务人员仅有2.8 万人，而需要相应服务的老年人则有15.2 万人，远远满足不了实际需求。可见，专业护理人员的工资待遇较低、社会认可度不高、工作强度大等因素的存在，造成提供养老服务人员缺乏，这使得养老服务专业化的先天性基础薄弱。

2.养老护理人员专业技能较低

目前老年护理学科及相关专业的设置以及对专业护理人员的培养与培训都相对比较滞后。由于现有的护理人员大多是外来务工者或下岗员工，一般年龄较大，文化水平有限，普遍缺乏规范的培训，素质参差不齐；同时，又由于养老服务劳动强度大、待遇不高，导致人员流失严重，形成人员短缺的情况。案例调查表明，护理人员的专业化程度不高普遍存在（案例59）；在智慧养老中，专业的、技术比较高的护理人员也非常匮乏（案例61，案例63）；在开展医养结合的二级医院，缺少高质量的养老照护人才（案例46，案例47，案例48）；护理人员对老年人身心发展特点、老年人心理学、沟通技巧等知识掌握较少（案例41）；部分管理者也同样缺乏相关的实践经验，距离建设一支专业化的养老服务人才队伍还存在着较大的现实差距（案例58）。

3.养老服务志愿者缺乏专业性

由于老年人是一个很特殊的群体，身体素质、个性心理差异较大，养老服务志愿者除了需要掌握基本的生活照料技能外，还应具备老年病预防、老年人心理疏导等基本素养。与护理人员相似，志愿者所掌握的专业技能越高，越能有效应对不同老年人所需的服务差异，其服务的效果就会越好，老年人的满意度也就越高。志愿服务面临的问题是，具有专业服务能力的志愿者还比较少。就目前志愿服务情况看，养老服务志愿者相当一部分是在校大学生，他们的流动性较强，且服务的时间受限，无法提供长期、稳定的服务，同时，志愿者队伍发展层次良莠不齐，有些甚至为了应付项目而敷衍了事（案例19）；一些社会组织仅仅对骨干志愿者进行了老年心理学、心理干预实用技术等方面的知识培训，志愿者整体的专业化程度还比较低（案例40）。

（四）养老服务需求供给不匹配

1.养老服务市场化有待进一步推进

作为一种“准公共服务”，养老服务的投资和生产主体可以也应该多元化。但由于老年人有效需求难以识别导致服务需求总量模糊、缺少成熟的市场化供给的制度环境、市场化供给的支持力量薄弱、市场资源配置的作用发挥不充分等原因（姬飞霞、王永梅、张航空，2019 : 15），养老服务社会化供给依然不足。案例表明，养老服务市场化发展不充分，还没有形成一定的规模，社会养老服务机构数量较少（案例55），所提供的服务也不能满足当地老年人的养老需求（案例75）。因此，在更好地发挥政府作用的同时，进一步推进养老服务的市场化发展，健全市场机制，大幅度增加养老服务的市场化供给，让市场在养老服务资源配置中起决定性作用，应该是未来一段时间内的主要任务之一。

2.养老服务的精准化程度不足

为老年人提供精准化、个性化、分层分类的养老服务，满足老年人物质及精神生活的基本需求，让老年人过得更加幸福、更有尊严，是养老服务创新的价值旨归。当前的养老服务多以满足老年人的物质生活为主，主要有生活照料服务、医疗保健服务、家政服务、紧急救助服务、养老服务网络信息建设等。一些地方养老服务内容单一，服务级别低（案例65），仅能提供简单的日常照料服务（案例79）；有些社区居家养老服务仅以提供文化娱乐服务为主（案例26）；老年人公寓仅能提供助餐服务，且没有日托照料、护理陪伴服务，突发事件、应急救助服务更是缺乏（案例77）；虽然从事老年人生活起居、日常护理、家政服务的护理人员比较多，但能承担紧急救护、精神慰藉的人员少，高龄、独居、留守、空巢等弱势老年人的照料护理无法满足（案例77），特别是失能失智老年人的医疗服务更是缺乏（案例27）。这实质上是忽视了老年人服务需求的异质化，对许多老年人，特别是空巢、丧偶、留守、失能、失智、计划生育特殊家庭老年人的特殊要求没有予以着重关注，心理健康服务难以得到满足。

3.养老服务设施供需矛盾突出

截至2018年底，我国各类养老机构和设施达到16.8 万个，每千人养老床位数29.1 张（共727.1 万张）①民政部：《2018年民政事业发展统计公报》，2019年8月15日。，距离每千人35-40 张的目标尚有较大差距。首先，养老服务设施分布不均，区域城乡不均衡问题突出。新城区与老城区、城市社区与农村社区养老服务设施差异化比较明显。养老设施不足的情况在老城区表现尤为突出，由于开辟全新的空间作为养老设施专用的可行性较小，使得大型的养老机构难以入驻（案例67）；农村的休闲养老配套设施不完善，严重影响到“城市老年人寄养农家”这种城乡养老融合发展模式的可持续性。其次，部分养老服务设施处于相对过剩状态。城市社区居家养老服务中心一般包括多媒体大厅、棋牌室、书画阅览室、保健室、健身房、多功能活动室等，但一些场所却长期处于无人使用或鲜有人使用状态。最后，居家适老化改造的受惠范围有限。适老化改造增加了设施的安全性、便利性和舒适性，有助于提升老年人居家养老的服务品质。

4.老年人对智慧养老产品的接受程度低

物联网、互联网等信息技术的发展，超越时空的界限向老年人提供实时、高效、智能的养老服务成为可能。但是，大多数社区未能实现既定的智慧养老目标，智慧养老所研发使用的科技产品老年人接受程度低。一是智慧养老科技产品的设计超出了老年人的接受能力。老年人由于年龄较大，学习新知识、了解新鲜事物的能力比较弱，难以利用互联网寻求急需的帮助（案例51），实际使用率不高，这不仅造成资源的严重浪费，而且难以得到老年人的理解（案例43，案例64）；同时，智能产品存在同质化严重、优质品牌不多、价格偏高、安全性差等问题，使用难度较高，未能被老年人真正认可，从而导致智慧养老产品弃用率高（案例66）。二是老年人因担心隐私泄露而抵制科技产品。对于智慧养老，目前还没有统一的信息化标准及规范，还存在某些技术空白，如果相关机构对老年人的信息使用不当，则难免会将老年人的信息泄露出去。如老年人家中安装远程照护摄像头，虽实现了对老年人的实时监控，但相当于对老年人的生活进行了实时直播，难以保障老年人的隐私，因此，老年人担心因使用智慧养老科技产品而使其信息安全受到威胁（案例67）。

四、养老服务创新的实施路径

（一）推进社会化养老服务体系建设

要强化政府在政策法规、财政支持、科学管理等方面的责任。要合理设定养老服务发展目标、系统谋划养老服务发展思路、科学制定养老服务发展规划，将养老服务体系建设及发展纳入各级政府及其工作部门的绩效考核，建立相应的考评和问责机制。要加大养老服务的财政投入，建设和完善公办养老机构、社区日间照料中心、农村幸福院、老年食堂等养老服务设施。要打破不同层级和部门之间的信息壁垒和资源藩篱，有效整合各养老服务相关部门，建立基于服务内容分类管理制度和基于主体的分类扶持政策。要进一步降低民办养老机构的准入条件，鼓励和引导市场主体、社会力量积极申办养老机构，并在土地、资金、税费、水电等方面制定面向社会力量参与养老服务的扶持政策，降低其建设和运营成本。加快推进养老机构市场化改革，鼓励民间资本以公建民营、民办公助、购买服务、委托管理、股权合作等方式建设和运营养老机构，推进养老机构专业化发展。在加强市场监管方面，要设定明确的养老服务标准和监督评价机制，重视养老服务的社会监督和舆论评价，以保障养老服务市场的有序运转。

（二）加强居家、社区和机构养老融合化建设

逐步健全相关的政策体系，加快社区嵌入式养老服务机构建设，特别是社区嵌入式微型养老院建设，满足老年人“家门口”养老的需求。融合养老服务资源共享，以进一步激发社区嵌入式养老服务各方主体活力，形成养老服务合力。加强顶层设计，出台相应的优惠政策，形成“政府引导、市场主导、社会参与”的良好格局；要助力物业服务企业构建综合性养老服务平台，鼓励有实力的物业服务企业实现“物业+养老”连锁化发展。强化政府主导，充分发挥政府在统筹规划、政策引导、财政保障、人才保障、资源整合中的作用，加大对农村养老服务设施的配置力度，实现城乡养老服务资源配置均衡化协调化。在加强居家、社区和机构养老融合化建设进程中，还应加大对养老服务项目的监管力度，大力实施养老服务质量提升工程，并着力强化为老服务人才队伍建设。

（三）推进养老支持系统多元化发展

政府应积极引导，充分发挥企业、机构、保险公司等主体的作用，推进养老经济支持主体多元化。弘扬慈孝文化，积极推广“子女自愿交纳赡养费+财政补贴+帮扶单位资助+爱心企业和爱心人士捐助”的孝善敬老模式。要发挥村组集体作用，成立村级养老资金互助社。以本村老年人为主体会员，以资金互助为核心的生产经营互助合作为成员提供资金、养老等服务，将养老和金融连接起来，解决农村社会的农民养老问题和农村金融困境。政府应进一步扩大长期护理保险制度试点，鼓励保险公司将健康保险产品与健康管理服务相结合，整合各方服务资源，在日常预防、早期诊断、医疗资源、康复支持和财务保障等方面协助客户及其家人积极预防和应对重疾及慢性病威胁。应进一步发挥社区党组织的党建引领作用，鼓励在职党员、社工、志愿者等参与到社区养老服务中，助推“政府+社区+家庭”三级联动，构筑“医、养、护、乐、活”一体化社会养老服务。强化专业社会组织在养老服务创新中的地位，通过专业社会组织，实现养老服务创新的专业化、精细化，有效满足老年人服务需求。

（四）深化医养融合化发展

大力推动医疗健康理念和服务嵌入传统养老服务机构是促进医养融合的方法之一。借助于原有的养老服务内容，增加医疗健康服务团队，增设医疗服务部门，保障入住养老服务机构老年人的医疗服务需求，实现既能保障身体健康，又能保障生活照料的服务需求。要出台政策引导医疗服务单位增设养老服务功能，如推动医疗机构与养老机构合作建立联盟单位，整合养老资源和医疗资源，建立医疗养老衔接机制，形成有病可治、无病可养、医养结合的服务模式。从服务主体角度出发，将养老服务下沉至社区和家庭，解决老年人的养老困难。医疗单位和养老机构在关注院内服务重心的同时，增设新的服务团队和部门，链接到有需要的社区和家庭，形成以机构为核心，机构与社区和家庭相互链接的医养结合服务圈。

（五）深入推进智慧养老服务

加快制定智慧养老产品与服务的质量标准，建设完善老年人电子健康档案和电子病历数据库，建设健康数据管理和智能分析系统，制定统一的信息化标准，确保老年人信息安全，保护老年人的合法权益。建立完善的智慧养老监管制度，保障智慧养老服务的质量。引导高新技术设计企业、生产装备制造企业协作发展，共同致力于智慧养老产品的设计、研发与生产，围绕助老助残、情感陪护等特殊要求，研发特定的智能服务型产品，满足老年人个性化、多样化的健康养老需求。充分整合财政、税费、土地、人才等多种资源，搭建完善的“线上智慧，线下实体；线下服务，线上监管”的线上线下联动、融合发展的服务平台，实现养老服务资源在空间上和时间上的双重优化配置。坚持市场化驱动的发展方向，引导更多的专业养老服务机构、企业参与智慧养老，构建“纵向到底、横向到边、服务到人，广深结合、统筹互补”的智慧养老服务体系。