新时代党内治理体系：动因、特点、路径

李超群

（中共山东省委党校 研究生院 山东 济南250103）

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，必须“加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导”。[1]（P59）《决定》强调中国共产党在国家治理结构中处于领导核心地位，是国家治理现代化中的治理主体和主导力量。实现党对国家治理体系和治理能力现代化领导的前提是中国共产党党内治理体系和治理能力现代化。基于此，笔者拟从党内治理体系的角度展开分析，在此基础上探讨党内治理体系的构成要素、特点、实践路径等相关问题，以期为新时代推进国家治理现代化提供一些借鉴参考。

一、新时代推进党内治理体系现代化的动因

对于中国共产党而言，政党治理涵盖党内治理和治国理政两个方面。党内治理有效性是执政党实现治国理政的基础，而党内治理有效的前提是有一个现代化的党内治理体系作为其内在支撑。所谓党内治理体系是指中国共产党在执政视阈下，为保持党内组织肌体健康和巩固党的长期执政地位，党的各级组织运用各项制度化的手段作用于党内存在的部分问题党员、不良风气和不符合要求的体制机制，进而更好地实现党的目标的一系列活动过程。而党内治理体系的现代化，则是指这一活动过程的制度化、规范化、科学化。新时代背景下，推进党内治理体系现代化是中国共产党自身先进性彰显的内在要求，是应对执政环境深刻变革的现实要求，也是领导国家治理现代化建设的迫切要求。

（一）中国共产党自身先进性彰显的内在要求

党章明确规定：“中国共产党党员是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士。”[2]党的先进性不仅体现在党的整体状态的先进，更体现在党员个体思想认知的先进性与行为方式上的模范性，党员队伍建设的状况直接关系到党的先进性保持。在革命、建设、改革时期，党一直注重党员队伍的先进性建设，广大党员充分发挥模范带头作用，坚定理想信念，与人民群众紧密联系在一起，从而赢得了一次又一次的胜利。但是，党的整体状态的先进并不代表每一个党员个体都是先进的。在执政后，部分党员通过手中的权力来为自己谋取私利，由此而产生一系列贪腐现象和不正之风，严重损害了党的形象，完全背离了党的先进性的本质要求。党的十八大以来，我们党以前所未有的力度推进反腐败治理，清理了党内一批贪腐分子，纠正了党内存在的不良之风，但也要清楚地认识到党内的“腐败存量”尚存，“腐败增量”尚未完全杜绝，中国共产党先进性的特点内在要求党内不允许存在任何影响党的先进性和纯洁性的贪腐分子和不正之风。因此，通过党内治理，坚定党员的理想信念，规范党员的行为，清除党内不符合先进性的个体和作风，是新时代中国共产党自身先进性彰显的内在要求。

（二）面对执政坏境深刻变革的现实要求

“历史的经验表明，政党只有在变革和适应中才能求得生存和发展。”[3]（P284）面对国际、国内环境的深刻变革，党只有不断地变革和调适才能适应执政环境发展变化的需要。首先，从党面临的国际环境来看，经济全球化、政治民主化、思想多元化、文化异质化等趋势带来了一系列发展机遇的同时，也给党的执政带来了一系列挑战。某些西方敌对势力借助民主化浪潮搞和平演变试图“西化”中国，在国际上散布谣言试图“丑化”中国共产党的形象，这些国际形势变化给党的执政地位巩固带来了不利影响；其次，从党面临的国内环境来看，国内发展稳定向前趋势的背后隐藏的种种风险和考验正在挑战着党的领导和执政地位。主要表现在：各地发生的一系列群体性事件、网络媒体宣扬西方价值观冲击主流意识形态安全等问题的存在对党的执政能力提出了新的要求。“当前和今后一个时期，我国发展进入各种风险挑战不断积累甚至集中显露的时期，面临的重大斗争不会少。”[4]历史和经验证明，党只有积极地变革和调适，通过加强党内治理提升执政能力和领导水平，才能有效地化解和防范这些因执政环境变化而带来的风险与挑战。

（三）新时代领导国家治理现代化建设的迫切要求

中国共产党是中国特色社会主义建设事业的领导核心和唯一执政党。“历史表明，中国共产党的诞生和成长，为中国全面开启现代化，进行现代国家建设的努力提供了中心支柱和领导核心。”[5]（P12）一方面，中国共产党在国家政治生活中的核心角色决定了党在推动国家治理体系和治理能力现代化进程中处于主导地位，承担光荣而艰巨的责任和使命；另一方面，打铁必须自身硬，党治国理政必须首先管党治党，党内治理现代化是实现国家治理现代化的前提条件和根本保障，党内治理有效性直接关系到国家治理的效能。党的十九届四中全会对新时代推进国家治理现代化这一全党的重大战略任务作了明确要求和制度安排。因此，中国共产党必须明确自身的角色定位和重要使命，适应国家治理现代化的需要来积极地提升自身治理现代化水平，进而更好地服务于新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的这一重大战略任务。

二、新时代党内治理体系的构成要素及特点

实现党内治理有效的前提是要构建一套科学合理、运行有效的党内治理体系作为内在支撑，而这其中涵盖了党内治理的主体、客体、内容、手段、目标等构成要素，并呈现出不同的特点，只有把握住这些基本构成要素及其特点，才能准确把握党内治理体系的确切内容，进而实现党内治理体系功能的有效发挥。

（一）治理主体的层级化——组织层级之间上下贯通形成治理合力

一般来说，执政党内部的治理归根结底是属于党自身的事务。但是，“党”是一个宏观而笼统的概念，如果简单把“党自身”作为党内治理的主体的话，难免会造成逻辑不通。因此，只有明确了“党自身”的具体指向，才能找到党内治理的主体。

从党章规定的组织制度与执政党实践来看，这里的“党自身”具体应界定为党中央、党的地方组织、党的基层组织。党的各级组织工作范围和重点任务不同，其中党中央在党内治理体系中发挥“总揽全局，协调各方”的全面领导作用，负责制定和发布相关法规制度、出台相关政策，组织和成立相关机构小组（如中央巡视工作领导小组等）来统一规划部署安排；党的地方组织在党中央统一领导下依据各自职责权限负责分管地区和领域内的各项治理任务，承担主体责任，同时发挥承上启下的纽带作用，既保证执行中央政策和上级指示，又为下级党组织的工作指明方向和提出具体要求，并予以指导和监督；党的基层组织作为党的组织体系的“末梢”，是中央各项政策和上级指示、决策的最终承载者和具体落实者。

综上而言，党内治理的各层级主体形成一种纵向分层型治理结构。在此体系中，来自中央高层的治理压力依托于党的组织体系，遵循自上而下的运行逻辑，实现治理压力的逐层传导，最终形成治理合力。另一方面，党内治理是不同层级之间双向互动的过程。例如，在具体决策过程中，上级党组织一般会事先征求与政策制定相关的下级组织的意见；在党员参与方面，党员可以通过各种途径直接或间接地建议、批评、检举、揭发党组织和领导干部，从而实现自下而上的层级互动，等等。以上仅仅是相邻两个层级之间的互动。而巡视巡察制度作为党内治理的重要制度安排，实现了作为代表党中央和各级党组织的巡视巡察组通过公布联系电话、举报信箱、通信地址等方式直接与被巡视的党组织所属区域内党员、群众直接互动，从而实现了跨层级的参与和互动。

（二）治理客体的复杂化——有形无形要素相互交织

政党的构成要素分为硬件和软件两部分，其中“硬件包括所有有形的、物质的部分，如党员，骨干（干部），各级组织机构，等等。软件则指政党组织运行所依据的原则、规范、机制以及长期形成的思维模式和行为模式，等等”。[3]（P57）党内治理作为一种结构型治理，其治理的客体隐含于政党最基本的构成要素之中，涵盖了有形和无形两种形态。具体来说包括问题党员、党内存在的不良风气、不符合要求的体制机制三部分。

1.问题党员。党员是构成政党组织的最基本要素。因此，党内治理的首要对象自然也就是自身存在大大小小问题的党员干部。根据监督执纪的“四种形态”和党员自身存在问题的严重程度不同，笔者认为可将这部分治理对象具体划分为三类：（1）入党动机不纯、意志不坚定、有名利思想的党员干部。由于权力固有的占有性和可获利性的特点，这部分群体一旦掌握到权力或靠近权力的边缘，必然不能抵御住权力所带来的种种诱惑，从而利用手中的权力来为自己谋取私利。对于这一部分党员干部，重点在于日常的管理、教育和监督，时刻盯住其端倪苗头，从而达到“正歪树”的效果。（2）具有违纪行为和贪腐苗头的党员干部。这部分群体往往利用自己手中的权力，突破权力自身的合理界限，执政行事唯利是图。从一些腐败分子的贪腐之路来看，一些涉嫌严重违纪违法的贪腐分子往往都是从虚报冒领、克扣侵占、吃拿卡要等“微腐败”行为开始，一路贪腐，最终落入腐败的深渊。因此，党内治理应将这一部分群体作为重点对象，对其加以引导、教育，辅之相应的党纪处理，确保达到“治病树”的效果。（3）严重违反党纪国法、影响恶劣的贪腐分子。这部分贪腐分子往往掌握重要权力或是领导班子成员，其贪腐行为对一个单位或地区的政治生态造成的影响极其恶劣，极大地败坏了党的形象，严重影响了党的先进性和纯洁性。因此，党内治理应将这部分群体作为治理的首要对象，对其腐败问题绝不姑息，一查到底，确保达到“拔烂树”的效果。

2.党内存在的不良风气。党内风气是由广大党员所营造和展现出来的，其依附于党员而形成，但一经形成又会脱离于党员自身，不受党员流动的影响，也不以党员个体意志为转移，独立作用于整个组织与组织内的党员群体，具有很强的惯性和感染性。“作风问题具有顽固性和反复性，形成优良作风不可能一劳永逸，克服不良作风也不可能一蹴而就。”[6]（P82）如果任由党内存在的官僚主义、形式主义、脱离群众等不良风气蔓延开来，会极大地污染和破坏党内的政治生态，从而极易带坏党内的意志不坚定、入党动机不纯的党员干部群体，对其思想和行为形成误导，一步步向贪腐的方向发展。党的十八大以来，党中央相继查处苏荣、徐才厚、白恩培、孙政才等一批贪腐高官，而这些贪腐分子的腐败行为遗毒长时间难以彻底肃清，严重污染当地的政治风气。因此，新时代加强党内治理更应革除党内存在的不良风气，加强对广大党员干部思想和行为的引导，只有这样才能真正消灭产生腐败问题的污染源。

3.不符合党内治理要求的具体制度。“制度是形塑人们互动关系的行为准则、组织规范及运行机制。”[7]依靠制度管党治党是实现党内治理良好运行的根本保障。党的各项具体制度是否科学、合理和协调，直接影响到制度效能的发挥，进而影响到党内治理的有效性。目前，党内有些具体制度存在不科学、不合理、不完善、不衔接等情况，影响了制度执行力的有效发挥。新时代推进党内治理体系现代化必须调整、修改、完善、清理不符合要求的具体制度，改变一定程度上存在的“制度失灵”问题。具体来说，以党内选举的监督机制为例，目前，在现有的党内法规中，对于党内选举监督机制的相关规定散见于《中国共产党党章》《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党地方组织选举工作条例》等党内法规之中，并无专门的监督制度规定。这种情况导致对党内选举过程尚未形成有效的刚性制度约束和惩戒机制，选举监督的实效性大大弱化。这也就不难解释在一些地方的选举换届过程中，出现不同形式的贿选、拉票、私下交易等破坏选举的违纪违法的现象。

（三）治理手段的多元化——硬性治理与软性治理相结合

依据治理客体的性质和问题程度不同，笔者认为党内治理手段的性质可分为软性和硬性两种。其中软性治理以思想建设为核心，注重党员内在的思想状态、精神风貌等方面的改造和提高；硬性治理则是通过一系列刚性的制度规范来约束党员的外在行为。

软性治理主要包括党员党性教育、开展党内政治生活、塑造党内政治文化等方面，通过集中教育培训、组织生活会、民主生活会等活动载体，坚持“惩前毖后，治病救人”的原则，注重渗透于党员精神和心理层面，调动起广大党员干部遵纪守法、干事创业的主动性和积极性，帮助党员形成良好的习惯和作风。前文中分析了党员群体中既存在有违纪行为和贪腐苗头的一般分子，也存在入党意志不坚定、动机不纯、有名利思想的不坚定分子。对于这两种类型的党员干部，不能简单粗暴地采用组织处理、开除党籍等方式一概论之，而应采用软性治理手段，通过教育培训、“三会一课”、批评与自我批评等方式加强理想信念教育，达到重塑价值观的目的，对其不合理行为形成内在约束，整改其自身存在的不良风气。

硬性治理主要包括党员吸纳与退出、干部选拔任用与考核、巡视督导、执纪问责等内容，以制度化的形式，对党员干部的外在行为形成刚性约束，进而达到规范权力运行的目的。前文之中分析了党内治理的客体包括三种不同类型的问题党员群体，其中针对入党意志不坚定、动机不纯、有名利思想的不坚定分子群体，还应通过党员发展与退出机制，严把“入口”，疏通“出口”，从源头将其排除在外；针对其余两种类型的党员群体，就要通过巡视督导、执纪问责、纪检监察等手段，及时发现其自身存在的各种问题，依据问题的程度不同，给予相应地处理。

（四）治理制度的体系化——党内法规制度体系的有力支撑

“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[8]（P333）党内治理体系的有效运行，不仅需要治理手段的多元化，还需要一系列科学合理的制度规范给予有力支撑，而当前科学合理的制度规范的集中表达便是党内法规制度的体系化。

《中央党内法规制定工作五年规划纲要》提出要构建“内容科学、程序严密、配备完善、运行有效”的党内法规制度体系。这个便是当前党内法规制度体系化的构建目标与客观要求。因此，当前推动党内治理制度的体系化就要朝着“内容科学、程序严密、配备完善、运行有效”这个目标努力。第一，构建内容科学的党内法规制度体系。当前，党中央在中央办公厅设置法规局，负责全党层面的党内法规制定、修订与废止。党的十八大以来，由中央办公厅牵头组织实施，中央纪委机关和其他50多个中央和国家机关共同参与，前后历时两年，通过对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1 178件。法规清理与修订为构建内容科学的党内法规体系提供了基本保证。第二，构建程序严密的党内法规制度体系。程序严密的党内法规体系要求各同级党内法规和上下位党内法规之间具有有效的衔接性。党的十八大之后，中共中央在推动党内法规的制定与修订过程中，强调要注重上位法、同位法以及下位法之间的衔接。《中国共产党党内法规制定条例》第十八条规定：“起草党内法规，应当与现行党内法规相衔接。”[9]因此，推动实现党内法规的衔接，要实现党内单项法规内部的衔接、党内法规之间的衔接与党内法规和国家法律之间的衔接等。第三，构建配套完善的党内法规制度体系。配套完善的党内法规制度体系要求不仅有总揽全局的党章、准则、条例，还要有能够贯彻其意志的具有下位法意义的规定、办法、规则、细则等具体党内法规。首先，从纵向来看，除了以党中央名义出台的各种条例外，还有各省级根据各自情况出台的实施办法、具有地方立法权的副省级城市出台的办法、意见等。其次，从横向来看，除了以中共中央名义出台的各种条例外，还有以中央纪委及党的工作部门名义出台以保障法规实施的各种规定、办法、规则等。通过横向与纵向架构，推动构建了配套完善的党内法规制度体系。第四，构建运行有效的党内法规体系。2019年9月，中共中央出台了《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，对于党内法规执行的主体责任、统筹责任以及其他责任分工进行了明确规定，为保障党内法规的运行有效提供了有力保障。

综上所述，党内治理体系涵盖了层级化的治理主体、复杂化的治理客体、多元化的治理手段、体系化的治理制度四个基本要素。除此之外，党内治理体系要实现有效运行，还必须明确其治理目标。根据党的十九大报告提出的新时代党的建设总目标，即“不断提高党的建设质量，把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党”。[10]（P50）笔者认为，党内治理与党的建设总要求具有目标的一致性，这自然也构成了新时代党内治理体系的治理目标。因此，新时代加强党内治理，必须围绕这一治理目标，实现党内治理体系各要素之间的优化整合，进而达到治理效能最优化。

三、新时代推进党内治理体系现代化的实践路径

以上分析和把握了党内治理体系的主体、客体、手段、制度、目标，其目的在于找到推进党内治理体系现代化的有效路径。新时代推进党内治理体系现代化，就要坚持通畅传导，完善治理压力传导机制；激发活力，保障党员主体地位；突出重点，抓好领导干部这个“关键少数”；强化执行，提高党内法规制度的执行力。

（一）通畅传导：完善治理压力传导机制

前文之中谈及，来自中央高层的治理压力依托于党的组织体系，实现治理压力自上而下的逐层传导。但是，在实践中，“政策压力在自上而下的层级传递中，不同程度地存在着边际效力衰减的现象”。[11]因此，目前的当务之急是保证中央治理压力通畅完整地传导到地方和基层的各个层级之中，实现中央、地方、基层各层级之间的互联互动。

1.充分发挥巡视巡察的震慑效应，对传导机制形成外在压力。巡视巡察是从严治党、加强党内监督的重要手段。党的十九大报告指出要“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”。[10]（P54）当前，应按照中央统一领导、分级负责的巡视原则，各级党组织应科学部署安排本地区本单位的巡视任务和规划，突出问题导向，精准发现存在问题，实现巡视工作的有效全覆盖。要针对一些地方存在巡视整改不力的问题，按时做好“回头看”工作，加强对整改工作的日常监督，建立健全巡视整改的反馈制度，穿插机动巡视，形成巡视整改合力。要推动巡视工作向基层延伸，打通巡视巡察监督的“最后一公里”。加强市县巡查力度，通过巡查着力发现和解决基层群众身边存在的贪腐问题和不正之风，净化基层政治生态。

2.建立健全党风廉政建设考核机制，为畅通传导机制提供内生动力。明确将本地区、本单位的党风廉政建设情况、政策执行成效等纳入领导干部考核体系之中，并加大其所占权重，真正实现与干部职级升降直接挂钩，将其作为领导干部政绩评定、奖励惩处、责任追究的重要依据，从而增强党员干部干事创业的主动性、积极性，进而为畅通压力传导机制提供内生动力。

（二）激发活力：保障党员主体地位

实现党内治理的有效性，应充分调动广大党员个体的积极性、主动性和创造性，凝聚起全党的意志和力量，实现切实有效的党员民主监督，保证党的各项治理政策得到有效的落实和执行。

1.切实保障党员各项民主权利。党员民主权利的实现程度，决定着党员主体地位的实现程度。《中国共产党党员权利保障条例》明确规定了党员享有的八项权利，其中涵盖了充分发表意见的权利、参与决策权利、选举权被选举权、监督权、申诉权等，但是在实践中，党员的民主权利在一些地方并没有得到很好落实。因此，当前应健全党员权利行使的监督保障机制，明确党内权力的授受关系，建立科学的权力运行体制，从而为党员民主权利的行使提供坚强的制度保障。

2.建立健全党务公开制度，实现公开的双向化。党务公开为党员参与和监督党内事务提供了主要渠道，是保障党员民主权利的前提条件。在决策过程中，党务公开不仅仅是事后公开，还应转向事前和事中公开，方便党员参与和监督决策过程；党务公开的具体内容不应仅由权力机构单方决定，而是应形成制度化规定，切实保障广大党员的知情权和监督权。

3.充分发挥好民主生活会、组织生活会、民主评议党员、“三会一课”等党的组织生活制度。组织党员开展经常性政治学习和思想教育，发挥好批评与自我批评这一优良作风，创新组织活动的载体和形式，防止组织活动的表面化和庸俗化，从而增强广大党员的党性修养和干事创业的能力。

（三）突出重点：抓好领导干部这个“关键少数”

党的干部是党的事业的骨干和中流砥柱，是党的路线方针政策的具体执行者。当前加强党内治理的重点是突出以严标准、严措施、严纪律来教育、管理、约束干部。

1.加强干部教育培训工作的力度。充分利用党校（行政学院）、干部学院、社会主义学院等培训资源，加强领导干部的理论教育和党性教育，突出政治教育，在强化理想信念、优化作风上下功夫，教育引导领导干部牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，把提高政治觉悟、政治能力贯穿于干部教育培训全过程。

2.严把关口，做足做细干部选拔任用工作。按照党的十九大报告提出的“要突出政治标准，提拔重用牢固树立‘四个意识’和‘四个自信’、坚决维护党中央权威、全面贯彻执行党的理论和路线方针政策、忠诚干净担当的干部”[10]（P51）的标准，树立正确的选人用人导向，严把干部“入口关”，畅通干部“出口关”，真正将党和人民需要的好干部选出来。

3.健全和完善干部激励机制和容错纠错机制。坚持严管与厚爱相结合，激励与约束并重，按照《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》等相关党内文件的规划部署，激发广大领导干部干事创业的主动性和积极性，旗帜鲜明地为敢于创新、踏实做事、不谋私利的领导干部撑腰鼓劲。

（四）强化执行：提高党内法规制度的执行力

实现党内治理体系的有效运行，不仅需要党内法规制度给予有力支撑，还需要提升其执行力，让制度发挥出应有的效用。党的十九届四中全会通过的《决定》指出：“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。”[1]（P59）对此，应从以下三个方面入手：

1.强化各级领导干部的制度认知。各级领导干部作为制度执行的主体，是保证制度落地生效的关键。对此，应组织广大党员干部带头学习党的法规制度，对相关法规制度的背景、内容、措施、目标形成准确认知，从而增强对党内法规制度的认同，进而将制度执行意识内化于心，外化于形。

2.加强党内法治建设，培育党内制度文化。由于受传统封建社会人治文化的影响，一些党员干部法治思想淡薄，习惯于不按制度规定办事，而是按领导指示批示来做工作，由此造成了党内一些潜规则的存在。因此，要提高制度执行力，还应从党内文化上下功夫，加强法治文化宣传教育，引导广大党员干部树立法治观念、法治信仰，使法治文化深入人心。

3.加强对制度执行情况的监督。提高制度执行力不仅需要强化认知、培育法治文化等软性手段，还需要把加强执行监督作为硬性约束，来规范党内存在的执行不力、随意变通等不良行为。对此，中央和地方各级纪检监察机关应切实履行好对制度执行情况进行监督的重要职责，坚持发现一起，查处一起，切实维护制度的严肃性和权威性。

结语

“现代国家的成长必须基于现代化发展的有力推动，而在现代化国家体系尚未成熟的条件下，现代化发展必须有强大的领导力量支撑和领导。”[5]（P12）中国共产党作为中国唯一的执政党，是中国现代国家治理的核心角色和主导力量，党内治理的效果直接影响国家治理的效能。当前，党应立足于层级化的治理主体、复杂化的治理客体、多元化的治理手段、体系化的治理制度四个基本要素及特点的基础上，坚持通畅传导，完善治理压力传导机制；激发活力，保障党员主体地位；突出重点，抓好领导干部这个“关键少数”；强化执行，提高党内法规制度的执行力，进而将自身建设成为具有现代化特点的马克思主义执政党。