基于风险治理的韧性社区建设研究

（中共黑龙江省委党校，黑龙江 哈尔滨 150001）

风险性是现代城市的一大特征，城市在创造巨大财富的同时，面对的风险也在不断加剧。不仅有“黑天鹅式”的突发灾难，也有着巨大而悄然逼近的“灰犀牛式”的风险。尤其是2020 年年初暴发的新冠肺炎疫情更是让人们感受到了巨大风险。社区作为市民生活的空间，也是城市管理的基本组成空间，它既是风险产生的第一场所，也是风险后果最直接的承担者，更是事后恢复与发展的直接参与者，在风险治理中有着不可替代的位置。

一、风险治理中韧性社区建设的界定及现实意义

（一）风险治理与韧性社区

1.风险治理的概念。风险治理是风险管理领域的一个重要术语。国际风险治理理事会给出的定义是：“风险治理是在更大的背景里处理风险的识别、评估、管理和沟通。”风险治理理念是对“事前—事中—事后”整个过程的管理和控制，主要包括风险发生前的准备工作，风险发生时的积极管理以及风险发生后的快速恢复和应对策略。风险治理是治理理论在风险管理领域的实践和应用，并随着经济社会和日趋复杂和动态的风险事件的发展不断推进。

2.韧性社区的内涵。“韧性”一词虽然学界对其认识角度存在一定的差异，但基本形成了以下共识：韧性可以理解为弹性或抗逆力，它是由自然科学引入人类社会和社区的研究范畴的，它强调社区要可持续发展，必须具备在各类危机中基本保持原有功能和迅速应对及适应变化的能力。韧性社区就是以社区共同行动为基础，能链接内外资源、有效抵御灾害与风险，并从有害影响中恢复，保持可持续发展的能动社区。从韧性社区的定义中，我们可以看出，韧性社区的概念基本涵盖了三个要素，一是具备减轻灾害或突发事件影响的能力，二是对灾害或突发事件的适应能力，三是从灾害或突发事件中迅速恢复的能力。从中我们能看出建设韧性社区是一个全过程，它关注的是社区长期的能力建设，而不是社区短期的应急特性。正因为韧性社区有这样的特征，所以韧性社区在面对风险时，能够更少地遭受灾害事件的负面影响，更快地恢复甚至实现进一步的发展。

社区在面对风险的时候，可以根据个人和组织应对灾害的能力而相应地进行改善，而社会和环境的发展模式，也会增加社区受灾害影响的可能性，从而增加风险。但同时，增加社区的韧性，会在一定程度上降低风险，因此，它们之间存在着一种耦合关系。

（二）风险治理中韧性社区建设的现实意义

1.提升社区应急管理能力的迫切要求。习近平总书记十分重视应急管理能力建设，相继作出了重要指示。2019 年11 月29 日，中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行了第十九次集体学习。习近平总书记强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。社区应急管理能力建设是新时代国家应急管理能力体系建设的重要组成部分。当前全面推进韧性社区建设，是对疫情暴发以来暴露出的社区风险治理问题的反思，有助于进一步提升社区风险治理能力。

2.补齐社区治理短板的重要举措。社区是人民群众安居乐业的家园，构建韧性社区可以提升社区居民的获得感幸福感安全感。抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。在疫情防控中，社区处于联防联控、群防群治的第一线。虽然目前我国社区在应对风险治理中取得了重大胜利，但是，城乡社区在疫情期间也暴露出社区风险治理中的短板和痛点。所以，我们应该以此为契机，补短板、除痛点。今后，城乡社区应该致力于如何通过韧性社区建设，实现社区的健康和安全，通过积极探索社区发展治理体制机制创新路径，主动适应社会治理结构的深刻变化，建设人人有责、人人尽则、人人享有的社会治理共同体。

3.保障人民生命财产安全的现实需要。新中国成立以来，面对灾害事故多发频发的基本国情，党和国家始终高度重视，并探索出具有中国特色的治理模式。城市发展总是要面临着不确定性和各种灾难，通过建设韧性社区，有利于维持社区在灾后的正常运作，能够快速地从有害影响中恢复，实现社区的可持续发展，从而保障人民生命财产安全。

二、当前城市社区风险治理存在的主要问题

(一)社区风险治理意识滞后

1.重灾害应对处置，轻灾害预防预警。灾害具有不确定性，正确地树立风险治理意识是社区风险治理的第一步。目前我国社区风险治理大多是一种被动式防控，没有把风险治理作为社区工作的重要内容去推进。社区现有的风险治理预案，大多数是应对突发事件的处理方案，缺少对社区的风险识别和社区的脆弱性进行分析，没有形成有效的隐患排查制度和信息通报制度。当风险来临之时，容易导致社区措手不及，不能第一时间的很好应对。

2.社区风险治理经费保障不充足。政府在城市发展规划过程中对社区风险治理工作重视程度不足，防控经费得不到充分保障。由于我国各地区经济发展不协调性，对社区风险治理工作的重视程度也存在着一定差别，个别社区减灾工作的经费得不到充分保障。在这种情况下，社区减灾工作很难建立长效机制，社区灾害风险调查、社区隐患治理、宣传、培训演练等工作在没有资金保障的情况下很难切实开展。

（二）社区合作共治机制不完善

面对突发灾害，社区各主体之间只有相互合作、相互扶持才能更好地抵御灾害，实现社区的快速恢复。但目前我国大部分城市社区在风险治理中还没有形成合作共治机制，社区治理主体单一，社区内多元主体没有形成合力。社会组织与企业在参与社区治理的过程中，由于缺少进入的平台，不能很好地融入社区为社区安全贡献力量。社区居民主动参与的积极性不高，这严重阻碍了社区内部协商合作机制的形成与完善，从而导致社区建设难以真正落实。

（三）社区风险治理能力不足

社区工作者在社区风险治理中的组织能力和动员能力与社区建设要求还有差距，在非常时期，社区有时会出现应对不及时等问题。此外，不仅社工专业人才匮乏，志愿者数量远远不能满足现实需要。正因为社区基层队伍存在着这些问题，导致了社区风险治理能力的不足。

如果说社区是防控疫情的第一道防线，社区的智能化水平就是疫情防控的高科技防线。尽管现在一些智能化水平较高的社区已经安装了社区智能化系统以及智能家居助手，但在这次疫情防控中，大部分社区治理仍然采用的是18 年前非典时期的人工管理模式，对信息的采集和管理都是相对粗放式的。这也说明了目前我国社区存在社区智能化建设水平较低、系统集成困难、对数据深度应用不够等突出问题，严重制约了我国社区风险治理的能力和水平。

三、风险治理中韧性社区建设的对策思路

（一）完善制度顶层设计，制定韧性社区规划

目前，北京和上海正在着手推进韧性城市的长期规划战略。北京是我国首个将韧性城市建设纳入城市总规划的城市，已制定了《北京韧性城市规划纲要研究》，从城市系统和韧性管理两个维度构建了城市韧性度评价体系，并提出了提升策略。与此同时，《上海市城市总体规划（2017—2035 年）》也提出，要建设更加可持续的韧性生态城市，目前正着手进行“上海城市新治理与增强城市发展韧性研究”。但北京和上海的韧性城市建设都缺乏对社区的关注。社区是城市的基本单元，是城市的细胞，韧性城市建设离不开韧性社区的建设，因此在完善韧性城市相关规划的同时，还应该有韧性社区的相关规划。从我国目前来看，主要是地方性的探索，从韧性城市到韧性社区，在地方探索的基础上，国家也要有一些规划。因此，我们要以本次疫情为契机，将韧性社区建设列入“十四五”规划，建立韧性社区的指引性指标体系，为建设韧性社区奠定坚实的制度基础。

（二）发挥协同治理作用，培育社区韧性机制

构建韧性社区要形成邻里相望、互相扶持的治理共同体，在风险治理中则要完善社区协同共治机制。以往单纯依靠政府往往不能达到很好的治理效果。西方发达国家建设韧性社区采取协同治理的办法，如在韧性社区建设中采取“官学民”三方合作模式。在这一模式中，社区居民作为主体，可以积极地参与到社区发展规划建设中。政府会出台政策，为灾后重建提供相应的支持和计划，相关领域的专家和民间团体会共同参与到灾后重建过程中，活跃了社区组织，提升了居民进行社区自我营造的能力，同时保证了灾后重建的顺利进行。完善的社区协同共治机制可以最大限度地调动社区资源，最大程度降低灾害所造成的损失。

（三）提高社区治理能力，夯实韧性社区基础

1.激发社区基层队伍活力。社区基层队伍是社区工作的重要主体之一，注重激发和培养社区基层队伍的活力，可以增强社区在应对风险事件中的组织能力。一要允许社区工作者在非常时期第一时间做出反应，而不是一味依赖上级，错过风险应对的关键时机。二是建立社区工作者薪酬增长机制，保障社区工作者的福利待遇。三是拓宽社区工作者晋升渠道，打通上升“天花板”。四是要做好志愿者招募与组织工作，完善志愿者信息管理系统，加快志愿服务组织和平台建设。通过盘活整个社区基层队伍，激发社区工作者和志愿者的工作热情，从而提高社区韧性。

2.用智能化手段建设韧性社区。建设韧性社区，仅靠人的管理是远远不够的，要靠制度安排。通过整合各方力量，搭建智能化技术信息系统。一是硬件设施方面，既要加快推进新型基础设施建设，又要逐步开展对传统基础设施进行数字化、网络化、智能化的升级改造，对城市基础设施进行前瞻性的布局，以智能化手段助推韧性社区建设。二是软件开发方面，加快推进“三维智慧社区管理平台”建设，完善社区居民信息管理系统，对居民信息实行精准化、动态化管理。同时要依法管理、使用居民信息，对造成信息泄露的组织和个人依法追究责任。

韧性社区建设转变了人们对于城市发展中的风险认知和应对理念。通过强化风险的常抓不懈，突出了在与风险相伴的过程中，要树立全民共治、社会协作的治理理念。增强社区凝聚力，并且运用信息化智能化手段，共同提升城市社区的风险治理能力。在未来的城市发展和建设中，提升社区的韧性将成为促进治理体系和治理能力现代化的重要手段。