云南沿边地区脱贫攻坚的实践经验

文云南省社科专家脱贫攻坚调研组

云南沿边地区牢牢把握“两不愁三保障”的基本目标，按照“五个一批”的总体要求，把脱贫攻坚与兴边富民、民族团结、乡村振兴等战略有机结合，综合施策，形成政策叠加、制度集成、多方协同、组织严密、相互监督、精准发力的沿边脱贫攻坚新模式。

“八个结合”的基本经验

精准扶贫与全面脱贫相结合。沿边地区贫困面广、贫困程度深，尤其是“直过民族”和人口较少民族聚居区，更是深度贫困人口最为集中的地区。因此，沿边地区在集中财力、人力和物力瞄准建档立卡户打好精准扶贫攻坚战的同时，注重从地区实际出发，坚持整体推进、共同发展，在项目、资金、政策等方面，又覆盖到具有发展意愿的非建档立卡户，增强区域发展的整体实力和可持续发展能力。

党政主责与多方协同相结合。沿边地区脱贫攻坚实践经验中最深刻的启示就是党的领导的政治优势和社会主义举国体制的制度优势成为沿边各族群众脱贫致富的根本保证。形成从中央、省（市）、县（市）、乡（镇）到村（社区）的纵向到底、横向到边的扶贫体制机制。五级书记一起抓，党政干部齐上阵，社会各方同伸手，绘就了沿边贫困地区和群众的崭新生活。沿边各级党委、政府严格落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制、“党政一把手负总责”的责任机制、“领导挂点、部门包村、干部帮户”的定点挂钩帮扶机制，通过专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、定点扶贫、东西部扶贫协作、“万企帮万村”等各项扶贫政策，汇聚协同攻坚的强大社会合力。

物质扶持与精神激励相结合。在沿边地区脱贫攻坚中，始终坚持“富脑袋”和“富口袋”同步推进，既着力解决脱贫攻坚的现实困难和突出问题，又着眼未来长远发展，不断增强贫困群众的自我发展能力和内生动力。一是“增智赋能”强能力。沿边地区是“直过民族”和人口较少民族主要聚居区，物质和精神双重贫困，需要行超常之举、花超常之力。二是“感恩奋进”增动力。沿边各县深入开展“自强、诚信、感恩”“党的光辉照边疆”“扎根边疆、心向中央”等主题实践教育活动，激发贫困群众自强自立、爱党爱国、感恩奋进。

制度创新与监督落实相结合。沿边地区脱贫攻坚经验中的最大亮点就是各地结合扶贫实际，大胆进行制度创新，并通过组织机制和监督考核机制，确保落实到位，并贯穿在脱贫攻坚的各领域、各环节、各方面。在沿边脱贫攻坚制度设计中，各县（市）在严格将脱贫攻坚实施方案与“十三五”规划同部署同推进的同时，与改善沿边群众生产生活条件三年行动计划、“十县百乡千村万户示范创建工程”三年行动计划、兴边富民规划、守土固边工程规划等单项规划有机衔接，统筹推进。

政策宣传与示范引领相结合。沿边地区不仅做好脱贫攻坚这篇“大文章”，更是以多种形式讲好脱贫攻坚的“好故事”。通过报刊、电视、广播、网络等多种宣传媒体加强宣传和动员，让贫困地区群众了解党的大政方针和各项扶贫政策，感知发生在身边的脱贫致富的先进事迹和典型人物，激发沿边群众爱国守边、建设美好家园、创造美好生活的热情和力量。

脱贫攻坚与兴边固边相结合。沿边地区脱贫攻坚始终坚持将富边兴边与稳边固边相结合，不仅增强边民共享获得感、幸福感、安全感，而且激发守边固土的自豪感和成就感。在沿边扶贫实践中，各地将脱贫攻坚政策措施与兴边富民、守边固边、沿边三年行动计划等各项规划有机衔接，充分发挥政策叠加效应，沿边地区的生产生活条件大为改善。

精准脱贫与返贫防控相结合。在扶贫实践中，各地主要从三个方面加强返贫防控：一是强化统筹安排，把深度贫困地区作为实施乡村振兴战略的优先对象，用乡村振兴的措施巩固脱贫成果；二是加强产业扶贫、就业扶贫和健康扶贫，从源头上筑牢致贫返贫防线；三是加强返贫风险监测和评估。金平苗族瑶族傣族自治县探索建立农村劳动力转移就业“一金四保”工作机制，实施“顶梁柱”健康扶贫公益保险。

多措并举与因地制宜相结合。在脱贫攻坚实践中，各地根据当地实际，因地因族因户因人施策，打出“组合拳”，唱响“民族风”。通过将脱贫攻坚与民族团结进步示范区创建有机结合，与兴边富民、守边固边、美丽乡村建设、特色村寨建设等工程统筹推进，发挥沿边生态、文化、旅游、政策资源的比较优势，多措并举，创新方式，既做足“边”的文章，又突出多元民族文化的特征。

“六个坚持”的特殊经验

坚持政治稳边，党建脱贫“双推进”。沿边脱贫攻坚始终坚持以党建为引领，通过加强基层党组织阵地建设，不断增强党的战斗力、组织力、影响力，使基层党组织成为带领沿边地区各族群众脱贫致富和跨越发展的坚强的领导核心和战斗堡垒。通过加强和创新基层党建，沿边各族干部群众不断凝聚共识，激发动力，感恩奋进，合力攻坚。通过脱贫攻坚，不仅使村集体经济不断发展壮大，而且促进干部作风根本转变，党群干群关系更加和谐紧密。

坚持产业富边，增强“造血”机能。沿边地区坚持扶产业就是扶根本的理念，深挖当地资源，提高组织化专业化规模化程度，发展多种形式的特色化产业，创新产业扶贫利益联结机制，确保贫困群众持续稳定增收。金平县通过出台鼓励新型经营主体带动贫困户精准脱贫奖补办法，以“企业+合作社+产业+贫困户”“合作社+基地+社员+建档立卡贫困户”等模式，组建培育451个新型经营主体参与带动贫困群众脱贫致富，各类种植养殖业及新型经营主体共覆盖贫困户26536户114237人，实现产业扶贫项目对所有具备产业发展条件和意愿贫困户的全覆盖。

坚持边贸活边，实现内外联动。沿边地区的优势在开放，出路也在开放。沿边地区各级党委、政府统筹推进脱贫攻坚与兴边富民、守土固边、第二轮“沿边三年行动计划”、“口岸城市”、沿边小康村建设等政策规划，加快推进边境沿线地区道路交通、住房保障、基础设施、产业发展、边贸互市、跨境合作，沿边地区对外开放的整体环境逐步优化，开放程度不断加深，开放水平不断提升。沿边地区贫困群众在享受国家扶贫政策、边民补贴、护边巡边公益岗位收入基础上，通过边贸互市增加额外收入，边民生活水平逐步提高。

坚持绿色美边，扮靓文明边关。沿边地区集中了许多生态功能区和自然保护区，也是少数民族贫困人口最为集中的地区。沿边各地通过加大生态补偿脱贫力度，推动绿色发展与生态脱贫良性互动。同时，结合厕所革命、“美丽乡村”建设、“百村示范千村整治”工程，不断提升人居环境，革除生产生活陋习。

坚持文化固边，筑牢安全意识。沿边地区充分挖掘优秀传统少数民族文化资源，既做好文化保护和传承，又大力加强文化宣传和文化产业发展，使贫困群众在发展中不断增强文化自信心和自豪感。沿边地区在开展脱贫攻坚过程中，不仅通过边境互市、跨境经济合作惠及边境两侧的居民，而且在跨境婚姻、境外学童、跨国就业、文化交流和打击跨境犯罪等方面，不断加强沟通合作。

坚持治理强边，推动共建共治。沿边地区坚持脱贫攻坚与民族宗教、边境治理、乡村治理有机结合，不断促进民族团结、边疆繁荣、边境安宁。麻栗坡县推行党政军警民“五位一体”边境社会治理“董干模式”；积极推广“天保经验”，将“扶贫不扶懒”“破除等靠要”“严禁滥办酒席风”及党恩教育、“穷则思变、富而思源”的理念等写入村规民约，激活贫困群众脱贫致富的原动力。

沿边地区巩固脱贫攻坚成果的探索

实施特色保险，帮扶边民防返贫。一是实施边民人身意外伤害保险项目。麻栗坡县和勐海县为地处国门沿边行政村群众购买人身意外伤害保险。二是实施综合保险项目。勐海县为人口较少民族布朗族聚居的28个行政村的所有人口和所有农户分别购买人身意外伤害保险和农房保险。三是实施外籍人员保险项目。勐海县为贫困户家庭中的外籍人员购买商业医疗保险。

采用多种模式，动态监测早预警。一是“三位一体”模式。金平县通过挂联干部帮购综合保险、民政兜底（救助）政策、每个乡（镇）不低于50万元救助基金的方式，构建“保险+政策+基金”的防返贫机制。二是“县级统筹+动态管理+分类帮扶”模式。勐海县通过县级统筹资金、分类施策，做到2018年、2019年无返贫户。三是“预警+基金”模式。麻栗坡县对脱贫户和边缘户实施跟踪观测，做到第一时间发出预警，县级财政则设立包括300万元预算资金及社会捐赠资金的返贫防控应急基金。

发展边贸产业，实现搬迁稳得住。各沿边县（市）利用沿边地理优势，因地制宜加强脱贫“头号工程”易地搬迁的后续扶持。金平县金水河镇在边贸特色小镇的建设中发展以边民互市、物流加工、对外贸易为重点的边贸特色产业，增加搬迁户就业岗位，通过后续产业带动安置区经济社会发展，将搬迁安置区建设成省抵边村庄建设示范区、省美丽乡村建设示范区、省边民与互市贸易发展示范区。

建设兴边项目，确保脱贫“成色足”。在第二轮兴边富民三年行动计划中，沿边县（市）开展了一系列项目建设，巩固提升脱贫攻坚成果。全省30个抵边小城镇、18个抵边小集镇、373个抵边行政村、19个边境农场的基础设施、公共服务、特色产业得到巩固提升。沧源县重点推进17个乡村旅游示范村、3个沿边旅游村寨、13个沿边旅游景区、2条沿边旅游线路等项目规划建设。麻栗坡县实施了沿边特色城镇、基础设施、稳边固边等建设工程；勐海县完成打洛口岸多彩边境旅游、民族团结进步示范村以及布朗山乡、打洛镇等4个边境乡（镇）道路硬化、电网改造提升、饮水安全巩固工程。

坚持扶贫扶志，激发动力可持续。坚持“富口袋”和“富脑袋”齐头并进，使脱贫户以思想“脱贫”稳生活脱贫。麻栗坡县将“扎根边疆、心向中央，升国旗、唱国歌、感恩祖国”主题活动与边疆党建“红旗飘飘”工程结合起来，巩固边疆党建促扶贫建设成果，规范推广村规民约“天保模式”；勐海县实施“直过民族”素质提升工程，深入开展“扶贫扶志行动”，持续加大对贫困群众特别是“直过民族”生产技术培训。（调研组成员： 谭 鑫 李 诚 朱 秦 田 华 周翔宇）