总体国家安全观指导下的生物安全治理

郭秀清

（国防大学政治学院 上海200000）

生物安全关乎国家经济贸易利益、生态安全、生态系统平衡、国民身体健康和生物技术健康发展等方方面面，保障国家生物安全意义重大。加强生物安全治理，必须坚持科学的治理理念，以总体国家安全观为指导，确立以人民安全为宗旨的治理思想，兼顾传统安全和非传统安全，统筹国内安全和国际安全，强化制度法治治理。

一、坚持以人民安全为宗旨的治理思想

总体国家安全观是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代实现国家安全的重要指导思想。总体国家安全观认为，“坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”[1]。以人民安全为宗旨，就是要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民。国家生物安全治理，同样必须坚持以人民安全为宗旨的治理理念。

（一）生物安全是国家安全的重要内容。生物安全是国家安全的新领域，2014年习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出总体国家安全观，并首次提出“国家安全体系”的构想，即“构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”[1]。国家安全体系不是封闭的，而是一个开放的体系。新冠肺炎疫情爆发之后，习近平总书记提出“把生物安全纳入国家安全体系”，生物安全成为国家安全体系的新成员。我们党和国家从维护国家安全和人民安全的角度出发，把它纳入国家安全体系。作为新的安全领域，国家生物安全是指国家能够有效应对生物因子及相关因素的威胁，确保人民群众生命健康、国家生物资源和生物多样性相对处于没有危险的状态。2019年10月，提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议的生物安全法草案指出，生物安全的适用范围主要包括：防控重大新发突发传染病、动植物疫情，研究、开发、应用生物技术，保障实验室生物安全，保障我国生物资源和人类遗传资源的安全，防范外来物种入侵与保护生物多样性，等等。此外，有学者认为生物安全还包括防范生物恐怖袭击、防御生物武器攻击、防治生物技术谬用等内涵。由生物安全的定义和内涵来看，人民安全是生物安全的应有之义，维护生物安全，最根本的目的是确保人民生命健康安全。

（二）生物安全形势严峻。进入20世纪以来，国际社会及我国生物安全形势更趋复杂，世界范围内的生物多样性丧失、外来生物入侵、农作物病虫害等生物安全问题造成严重危害，传染病爆发、生物实验室监管、生物技术谬用等新的生物安全问题不断涌现。早在1992年，联合国环境与发展大会就签署了《21世纪议程》和《生物多样性公约》，最先提出生物多样性问题。进入新世纪以来，随着人口的快速增长和工业化、城市化进程的不断加快，我国面临的生物多样性问题更加突出，野生生物濒危、生物种群数量急剧下降、环境污染物使生物丧失生存或繁衍的能力等问题突出。生物入侵形势严峻，入侵生物种类多、危害重、潜在威胁大。目前入侵我国各种生态系统的外来物种已有500余种，其中大面积发生、危害严重的多达100余种。全球新发突发传染病疫情不断出现，“非典”、甲型H1N1流感、高致病性H5N1禽流感、高致病性H7N9禽流感、登革热、埃博拉、寨卡等重大传染病疫情，不同程度地影响波及到我国。同时，新兴生物科技技术在为人类健康带来福祉的同时，也对生物安全构成了新的威胁。世界不少国家在生物实验室管理、微生物安全管理、食品药品生物安全管理等存在管理风险，生物安全问题已经不再是简单的实验室问题，而是上升成为社会问题、国家安全问题。

（三）生物安全直接关系到人民健康和生命安全。总体国家安全观强调以人民安全为宗旨，就是国家安全工作必须坚持一切为了人民，一切依靠人民，真正把人民群众的冷暖安危放在第一位，尤其是要坚决维护人民群众的生命财产安全，同时广泛动员人民群众，凝聚维护国家安全的正能量，夯实维护国家安全的基础，防范和化解危害国家安全的风险，不断提升人民群众的安全感和获得感。本质上，人民安全和国家安全是有机统一的，人民越有安全感，国家安全就越有依靠，国家越平安，人民就越有安全感。同时，国家安全维护的是人民的整体利益，而不是某个人的利益，国家安全工作不仅仅是某些国家机关的事情，也需要广大群众的参与。生物安全，不管是生物多样性丧失、疫情爆发导致公共卫生安全事件，还是对生物技术的谬用，最终影响的都是人民生命健康安全。此次新冠肺炎疫情爆发后，由于其传染性强、潜伏期长、初期症状不明显、发病迅速等特点，迅速对人民身体健康和生命安全造成严重威胁，截至3月初已累计确诊患者8万多例，中共中央于1月25日成立应对疫情工作领导小组，全国共有31个省区市陆续启动了重大突发公共卫生事件一级响应。从国家安全理论来看，新冠肺炎疫情的爆发涉及国家利益，已经严重威胁到人民健康和生命安全。民有所呼，政有所应，我们不仅要集中力量解决疫情防控的当务之急，也要运筹谋划从国家安全治理的高度完善顶层设计。

二、统筹发展和安全两件大事

习近平总书记指出：“全面贯彻落实总体国家安全观，必须坚持统筹发展和安全两件大事，既要善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础，又要善于塑造有利于经济社会发展的安全环境。”[2]我们身处一个传统安全与非传统安全问题相互交织的时代，发展和安全互为条件，安全是发展的前提，发展是安全的保障，推进新时代中国特色社会主义事业，必须统筹发展和安全。生物安全与科技、军事、国防相互促动，同政治、经济、文化等多因素相互交织。不健康的发展方式会引发生物安全问题，生物安全出现问题也会极大地影响国家发展安全。此次疫情爆发以来，以美国为代表的一些国家，以生物安全为借口，通过断航、禁入、限签等极端措施来打压中国，这就更加说明，治理生物安全，必须统筹好发展和安全这两件大事。

（一）生物安全是经济发展的根基。总体而言，改革开放以来我国经济快速发展，与生物安全有着内在紧密的关系。一方面，经济发展离不开良好的生态环境的支撑，我国某些丰富而独特的自然生物资源，为实现经济可持续发展提供了重要的物质基础。近年来，生物科技的创新发展又为经济社会发展拓展了更为广阔的空间，生物技术在医药、农业、化工、材料、能源等方面的应用，为人类解决环境污染、气候变化、粮食安全、能源危机等重大挑战提供了崭新的解决方案，降低了人类对自然资源的依赖，有效破解了人类面临的资源、能源、健康、安全等重大难题。全球各国在大力促进生物科技发展的同时，也纷纷对以生物安全为基础的生物经济进行战略布局。因此，我们国家也把加快生物产业发展作为我国把握新科技革命战略机遇，全面建设创新型国家的重大举措，作为我国经济培育新动能，推进供给侧结构改革，实现经济长期保持中高速增长，迈向中高端的重要支撑。另一方面，经济的顺利发展更离不开生物安全提供的良好的发展环境。生物安全一旦出现问题，比如重大公共疫情爆发，必然会打乱经济发展的进程。从非典到新冠肺炎，两次疫情给我们发出了警训，生物安全的篱笆不扎好，疫情“黑天鹅”就会阻滞中国的现代化进程。因为疫情的爆发不可避免地冲击经济社会发展，一些工业企业不得不停工停产，甚至倒闭破产，人员下岗，物资短缺，严重影响经济社会发展和人民生活。

（二）生物安全风险是事关国家安全和发展的重大风险挑战。统筹发展安全两件大事，还必须加深对综合性安全风险的认识。国防安全、经济安全、金融安全、政治安全、意识形态安全、科技领域安全、生物安全等构成国家安全观的总体性，不能重此轻彼。近年来，我国生物安全风险不断凸显：一是生物多样性变化的风险。经济现代化的发展导致生态环境发生巨大变化，一些重要的动植物资源消失或灭绝，生物多样性遭受重大损失。而生物多样性的变化，往往给生态、经济、社会的发展带来系统性风险。二是生物科技及其谬用的风险。当前生物科技技术的发展已从主要促进人类社会基本物质利益需求升级到满足人类社会可持续发展等更高层级的需求，生物科技的发展在为人类带来巨大利益的同时，也带来了诸多方面的负面效应。生命科学和生物技术具有“两面性”，一面是改善健康、促进创新和保护环境，另一面则是相同的科学和技术也可能被用于生物攻击。比如，合成生物技术、基因编辑技术等前沿新兴技术快速发展的同时，其潜在的安全风险也逐渐显露，引发的伦理、法律和环境问题越发突出；还比如，生物技术一旦运用于战争，则会造成超级细菌传播、生物恐怖、生物武器、生物战争等，美国已开始将基因研究用于军事目的，并越来越向实战目标迈进。这种对生物技术的滥用，必然带来极大的政治和安全风险。因此，要“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危”，既要促进生物技术创新发展，同时也必须防止生物技术引发的风险。三是重大疫情等突发公共卫生问题爆发的风险。公共卫生安全是生物安全的一部分，人类社会发展到今天，传染病等重大疫情风险从未真正远去。近30年来，全球约出现新发传染病40多种，并以每年新发1种的态势发展，传播范围广、传播速度快、社会危害大，成为全球公共卫生的重点和难点领域。突发急性传染病传播迅速，危害巨大，如果处置失当、应对失误，不仅严重影响人民群众日常生活，还会造成人心恐慌、社会不稳，消解经济社会多年建设成果。

（三）生物安全是重要的国家战略利益。当今世界，经济竞争、社会进步、人民富裕和国家安全都高度依赖科技创新。2008年国际金融危机以来，世界主要国家都更寄希望于科技创新，培育战略性新兴产业，加速产业优化升级等来抢占新一轮国际竞争的先机和优势，而生物安全以及相关的生物科技、生物经济利益，是大国之间竞争博弈的重要利益，其战略地位更加突出。一是许多大国不断在政策领域推动生物经济生物科技不断向更深、更广的领域转化发展，以此打造新的经济增长引擎，推动经济可持续发展。二是生物科技在军事冲突与防御中的作用将更加突出。2015年，美国国防高级研究计划局发布《保障国家安全的突破性技术》报告，报告明确重点关注的四大领域之一就是生物技术利用；2017年，美国发布《国家安全战略》更是进一步指出，要从源头检测并遏制生物威胁、支持生物技术和医学创新、加强全球情报共享及加强全球威胁打击能力等具体举措，强调以实力维护和平；2018年美国发布《国家生物防御战略》明确，生物威胁是美国面临的最严重的威胁，美国政府将全面评估生物防御需求并持续监测国家生物防御战略的实施情况，以确定政府应优先考虑的生物防御资源和行动。三是抢抓国际生物安全话语权。生物科技对经济利益、国家安全利益、地缘政治的潜在影响，具有极大的战略价值，因而成为国际有关智库的重大议题。但发展中国家包括中国在国际生物安全规则制定方面话语权有限，受到较大制约。因而，需要积极适应未来科技社会伦理舆论环境，加强智库战略研究和人才培养，及时制定并实施科学合理严密规范的政策，抢抓国际战略传播话语权，避免伦理争议，冲出生物技术两用性带来的窘境，让科技真正为人类服务。

三、兼顾国内安全和国际安全

总体国家安全观认为，在当今高度全球化的背景下，安全的关联性和互动性特征更加突出，国内安全和国际安全更加紧密地相互作用、相互影响。生物安全不仅是一个国家安全问题，而且极易超出国家界限的限制而成为一个全球性的安全问题。所以，维护生物安全，必须在维护好国内安全工作的同时，兼顾国际安全威胁对本国安全的影响。

（一）严格保护国内生物遗传资源。生物遗传资源是经济社会可持续发展的基石，也是国家生态安全的重要保障。作为经济社会可持续发展的战略资源，生物遗传资源是现代生物产业发展的基础，具有巨大的科研价值和商业开发价值。生态资源具有稀缺性、不可再生性，但中国生物遗传资源所面临的安全问题同样不可忽视：一是生物遗传资源面临丧失威胁。由于环境破坏等因素，生物遗传资源的生存受到很大威胁，在对35784种高等植物的评估中，有30种已经灭绝或野外灭绝，有3879种正遭到生存威胁；对4357种脊椎动物的评估中，有17种已灭绝（包括野外灭绝和区域灭绝），934种遭受生存威胁。二是生物遗传资源流失严重。200多年来，西方国家一直在发展中国家进行生物遗传资源的搜集活动，其“成果”目前在许多植物园、动物园、标本馆及市场随处可见。近年来又在中国大量筛选生物遗传资源，开发出大量药品、化妆品、保健食品及农作物和畜禽新品种，再借助知识产权保护体系从发展中国家攫取更大商业利润。比如原产于中国的猕猴桃，于100多年前由新西兰人带回该国，开发出奇异果，卖到世界各国。三是生物遗传资源在开发利用过程中由于管控不严，可能造成影响生态环境和人类健康的安全问题。如中国引进的大米草、水花生和水葫芦等，已对生态环境和社会经济产生重大负面影响，个别科学家在基因编辑方面的研究引发伦理和生物技术安全问题，科研机构在转基因生物方面的研究、环境释放和商业化生产中也存在生态和健康安全的潜在风险；消费者喜食野生动物可导致传染病毒疫情等。

（二）推进外来入侵物种防控。所谓外来物种入侵，指由于人为的或自然的因素，使原产于外地的生物进入本地生态系统，并在本地快速生长繁衍，种群不断增大、分布区不断扩展，对当地的生物多样性和生态环境造成严重危害，并造成巨大经济损失的现象。外来入侵物种是造成全球生物多样性丧失的主要威胁因素，也是威胁我国生态环境安全的重大问题。在全球范围内，外来入侵物种的数量及其对生物多样性的影响都在持续增加，生物入侵造成了巨大的经济和生态成本。我国地域辽阔，气候类型复杂多样，来自世界各地的大多数外来物种都可能在我国找到合适的栖息地，几乎所有的生态系统都可发现外来入侵物种。随着我国对外经贸往来与交流活动的日益频繁，外来物种进入我国的途径也不断增多，各地不断发现新的外来入侵物种，世界上100种最危险的恶性外来入侵物种约有27种已入侵我国。

（三）以人类命运共同体视野谋划人类生物安全。在全球化时代，各国命运相连、休戚相关，人类社会是一个“你中有我、我中有你”的共同体。在此背景下，重大传染性疾病疫情等生物安全威胁持续蔓延并加速扩散。生物安全一旦出现问题，就不仅是对一国人民生命安全和身体健康的威胁，而是对全世界所有国家安全的威胁。面对生物安全，任何一个国家都难以独善其身。秉持人类命运共同体理念，同舟共济、共同战“疫”，是国际社会的唯一正确选择，也是中国一直在身体力行的实践。一是支持联合国在生物安全治理领域的核心作用。生物安全的众多领域，是人类面临的共同挑战，无论是在生物多样性的保护、生物技术的监管还是重大疫情的防控，任何国家都不可能单独应对，既不可能不受他国影响，也不可能不影响他国。维护生物安全，需要国际社会共同努力，此次疫情凸显了加强全球公共卫生治理体系建设的紧迫性。中国支持联合国及世界卫生组织在维护生物安全、健全完善全球生物安全治理机制中发挥核心作用。提升生物安全在国际议程中的位置，推进生物安全领域重大国际合作项目。二是中国积极践行共同、综合、合作、可持续的新安全观，致力于加强在非传统安全领域尤其是生物安全领域的对话与沟通，增进各方理解与互信，促进应对生物安全尤其是重大疫情防控等非传统安全威胁的国际合作进程，不断丰富构建人类命运共同体的内涵与实践。三是展望未来，国际生物安全形势将发生深刻变化，以人类命运共同体视野谋划人类生物安全，成为一种全新战略选择。当前，生物科技与其他技术领域交叉融合，在塑造未来经济社会面貌和战争形态方面作用举足轻重。但同时，国际生物科技研发活动的规范准则碎片化、失序运行，潜在安全风险和利益冲突有恶化趋势。虽然总体生物安全风险处于临界可控状态，但局部领域安全风险剧增，可能出现更多的传染病疫情，生物入侵导致生态环境恶化，生物恐怖和生物犯罪活动增多。维护全人类的整体利益，维护人类的生存发展，必须树立人类命运共同体理念。

四、强化制度法治治理理念

总体国家安全观一个非常突出的特征就是在国家安全治理方面强调制度治理、法治治理。党的十八大以来，在总体国家安全观指导下，国家安全法律制度建设全面展开，包括制定基础性法律，成立中央国家安全委员会，制定实施国家安全战略纲要和若干重要领域国家安全政策，完善国家安全立法等。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调：“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。要尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。”[3]这一全新论断为维护国家生物安全明确了路径，就是治理生物安全，要加快制度和法制建设。

（一）健全生物安全法律制度体系。健全国家安全法律制度体系，把国家安全工作纳入法治化轨道，依法维护国家安全，是一项管长远、管根本的基础性工作。当前，我国在生物安全立法方面存在相对滞后的问题。我国虽然2000年就制定了《中国国家生物安全框架》，但因生物安全涉及众多领域，这一法律制度体系尚不够完善。此次抗击新冠肺炎疫情，也从一个侧面凸显了我国生物安全现有法律法规系统性、针对性不强，无法可依、缺乏操作性的现状。生物安全关涉野生动物保护、检疫防疫、外来物种应对、转基因食品安全、生物技术研发规制、生物恐怖袭击防御等诸多问题，因此，生物安全立法必须坚持系统性思维，形成综合应对思路，系统规划和全面构建生物安全法律法规体系、制度保障体系。既需要基础性、综合性的生物安全法发挥统领作用，也需要生物技术研究开发安全管理条例、生物医学新技术临床应用管理条例、转基因食品卫生管理办法等配套法规的制定，还需要传染病防治法、野生动物保护法、突发公共卫生事件应急条例等相关法律法规的修改完善，当然也包括突发事件应对法、刑法等在内的其他法律的支持与配合[4]。在这一过程中，既要体现世界生物安全立法的最新发展趋势和理念，统筹保障人民群众安全与促进经济社会发展，也要及时回应社会公众的关切，明确提出科技伦理的要求，从而确保法律概念清晰完备、法律体系协调一致、法律价值导向正确，为我国生物安全筑牢法律屏障。

（二）进一步完善领导组织管理体制。党的十九届四中全会将国家安全体系纳入国家治理体系，强调健全国家安全体系是完善和发展中国特色社会主义制度的内在要求，是提高国家安全能力的重要保证。在中央国安委的领导下，国家卫生健康委于2016年牵头组建了国家生物安全工作协调机制，主要负责落实国家生物安全重大任务，统筹协调国内生物安全领域相关工作，但也存在各部门间协作机制不完善，资源交流共享不畅等问题。站在国家总体安全的角度，加强生物安全能力建设，逐步构建生物安全领导（决策）体系、生物安全组织协调体系、生物安全风险防控体系、生物安全监督体系和生物安全法治体系，特别是要在疾病预防控制体系、公共卫生服务体系、重大疫情防控救治体系、领导指挥体系、重大疫情救治体系、应急物资保障体系、国家储备体系、应急物资采购供应体系等方面积极作为，不断完善生物安全治理体系，全面提高国家生物安全治理能力。

（三）完善生物科技领域创新体制。生物安全和生物安全领域的重大科技成果也是国之重器。近年来，生命科学、生物科技等领域发展迅猛，生物经济、生物医药、生物安全防范等生物安全领域都离不开强大的科技实力支撑。因此，筑牢国家生物安全防线，加强生物安全能力建设，要注重从科研攻关入手，完善关键核心技术攻关的新型举国体制，加快推进人口健康、生物安全等领域科研力量布局，整合相关领域国家重点科研体系。要优化科技创新模式，通过政府引导投资、各类型企业融合等方式加大对生物安全领域的投入。开展战略前瞻性研究，培育壮大生物安全科技企业，提升国家生物安全核心竞争力，抢占国际生物技术制高点。要不断完善人才发掘、培育、晋升、鼓励机制，让中国成为生物技术人才培养的新高地。