策论乡镇敬老院的机构性质、职能定位及改革发展方向

冯庆林

（河南社会科学院社会发展研究所 河南 郑州450002）

一、问题的提出

乡镇敬老院作为农村五保老人的集中供养服务机构，从建国初期到目前为止，在解决农村五保供养对象基本生活方面发挥了重要作用。尤其自2006年国家加强对“三无”“五保”“残障”等特困老人集中供养以来，乡镇敬老院建设更是作为农村民生建设的核心工程，为政府所格外重视，以至在合理布局、科学规划、因地制宜等方面取得较大成效，在有效满足农村老年弱势群体基本养老服务需求方面取得较大进展。然而，由于受到经济社会发展不平衡不充分的影响和作用，在乡镇敬老院建设中，同时还存在职能定位滞后、服务范围狭窄、服务质量欠佳、运营监管乏力等突出问题。这类问题的存在，与新时代农村老年人对美好生活的更高要求相悖，与当前乡村振兴的主旋律不合拍，亟待从理论与实践方面及时加以解决。

在理论研究方面，一些学者就如何推动乡镇敬老院改革，促进其健康、有序、较快发展进行了有益探讨。例如，韩东晓、王禄提出，改善老年人生存生活环境和探索老年人养老机制，应以乡镇敬老院为依托，走社会化运营的路子[1]；郭庆玲认为，从长远来看，乡镇敬老院以财政支出作为唯一的融资渠道，将是制约其长期发展的重要因素，因此，要以国家财政来源为主，吸纳企业入股，实现敬老院由事业单位向股份制企业转轨[2]；戴晓东、朱菊妹等主张，应通过公建民营改革试点，让有经验、运作灵活的社会力量参与养老服务，降低运营成本[3]；张仲兵、武晓平通过对重庆和四川五个乡镇敬老院调研材料的实证分析，发现乡镇敬老院老年人比居家老年人所受损害更严重，生活质量更差，生活满意度更低，最后得出结论：通过改革乡镇敬老院运营管理体制机制及管理方式去提高其服务质量，势在必行[4]。以上几种观点虽然在敬老院究竟是继续公办公营还是公办民营或民办公助的主张上有所不同，但它们在通过政社互动及政企结合去打破单纯运用行政化手段管控敬老院建设这一点上，却是殊途同归，完全达致共识。

在实践探索方面，近年来，一些欠发达省市不断加大乡镇敬老院的建设力度，通过新建、改扩建，促使敬老院的基础设施条件有了明显的改善，进一步发挥了对农村特困人员的兜底保障功能。然而，由于这些措施只是在内部挖潜及修修补补上下功夫，并未触及运营体制机制及管理方式之类的实质性问题，以致长期以来乡镇敬老院本身存在的权属不清、地位不明、投入机制不健全、服务水平不到位、床位空置率偏高等突出问题并没有得到根本性改观。尤其是欠发达省市大多数乡镇敬老院限于自身条件及服务能力，一般只接受生活能够自理的农村老人，而那些真正需要机构养老的农村失能、半失能老人，其护理需求则大都无法得到充分满足。与此形成鲜明对比的是，目前欠发达省市乡镇敬老院床位空置率偏高现象突出。以河南省为例，2017年河南省民政厅开展大走访大调研活动数据显示，全省乡镇敬老院床位空置率高达约44%①。一方面，农村养老服务供给整体不足；另一方面，养老资源被大量闲置，造成公共资源极大浪费。要破解这种床位难求与床位空置的结构性矛盾，必须要从农村养老服务的现实需求出发，深入推进乡镇敬老院改革发展，在更好保障和改善民生的这一重要方面，取得新进展。

从上述讨论可以看出，无论是在学术探讨还是在社会实践层面上，加快推进乡镇敬老院机构改革已达成共识。然而，在理论上，乡镇敬老院究竟应该如何改革依然没有形成系统的思路，各个学者只是从不同的侧面对乡镇敬老院改革进行了论述；在实践中，大部分乡镇敬老院也只是在原有的体制机制下进行探索，由于缺乏理论指导，取得的实际成效并不明显。有鉴于此，本文拟从社会学视角来探讨乡镇敬老院的职能定位、改革主旨及改革中发展方向，即在进一步明确乡镇敬老院机构性质、职能定位、运营模式等基础上，去探讨如何盘活闲置资源，增加养老服务有效供给，提升服务质量和效益，拓展养老服务社会空间，最大限度地满足农民群众多层次、多样化的养老服务需求。

二、乡镇敬老院的机构性质及职能定位

（一）深刻理解乡镇敬老院的机构性质

新中国成立初期，我国历经战乱之后百废待举，由于当时环境条件的限制，国家发展社会福利的基本方略是：在政府主导下，依靠群众内部的相互帮助来解决包括赡老抚幼在内的各种实际生活问题。1951年，国家内务部在全国推行河南省唐河县由群众自愿联合去安置孤老残幼的做法，应当说，这种广泛推行的养老方式已经孕育着后来以“五保”方式去敬老养老的雏形。1954年，新中国颁布根本大法《中华人民共和国宪法》，其中第93条明确规定：“劳动者在年老疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这些权利。”[5]这类规定为以后我国大力兴办老龄社会福利事业确立了基本理念，指明了发展方向。1956年，农业合作化风靡全国，当时的合作社对那些缺乏劳动能力、生活来源及日常照料没有依靠的鳏、寡、孤、独者，统一实行保吃、保穿、保烧、保医、保葬（儿童则为保教）的安置措施，简称“五保”。1958年，全国建立“一大二公”的人民公社体制，开始尝试对五保户实行集中供养，一批敬老院在全国各地农村相续建立。1978年—1988年的10年间，在农村联产承包责任制和集体经济持续发展的基础上，乡镇敬老院呈现较强发展势头，至1988年底，全国农村已有36665个敬老院，其中有756个县（县级市）在乡镇普遍兴办敬老院[6]。2010年，作为我国“十一五”扶贫计划实施的显著成效之一，全国五保供养老人已达552万，其中集中供养人数达179万[2]。尤其是近些年来，在新农村建设的推动下，乡镇敬老院更是获得长足发展，在全国不少县（市）的乡镇业已实现全覆盖。综上所述，自新中国成立以来，我国农村敬老院历经萌芽阶段、形成阶段、曲折发展阶段、改革阶段和完善阶段，相应地，敬老院的机构性质、资金保障、法律地位和社会职能都发生了显著变化[7]，这些变化无疑为乡镇敬老院在当今新时代的改革发展提供了有益的启示。

显然，就其机构属性来说，乡镇敬老院在萌发时期，体现的是在农村个体经济基础上农民在政府引导下的内部互助互帮；在合作化和公社化时期，它转变为在集体经济基础上的特惠型社会福利表现形式；自改革开放以来，这种具有集体福利性质的机构不仅得到进一步的巩固和发展，而且随着经济社会发展步伐的加快，在全国不少地方的乡镇敬老院，又被转为享受县乡（镇）行政拨款的公益性事业单位。由此可见，从农民个体间的互助互帮到农村集体组织的基本保障，再到政府投入的具有较高水平的保障，社会公益属性越来越强已经成为乡镇敬老院发展的主导趋势。尽管在将乡镇敬老院纳入公益性事业单位的具体执行过程中，全国各地由于政府财政情况不同而在纳入时间长短及福利待遇程度上有所不同，但其公益的机构属性已被全社会普遍认可，以至其在农村社会保障发展进程中具有不可逆性。因此，公益属性这一特征，在乡镇敬老院改革发展中必须要始终保持，不可偏废。

（二）正确把握乡镇敬老院的职能定位

长期以来，我国老年人福利设施体系由国家拨款举办的城市社会福利院和农村集体兴办的敬老院所组成，这两类养老机构不仅形式不同，而且待遇也不等。随着经济社会发展程度的不断提高，全国各地有不少乡镇敬老院参照城市福利院，已经被定性为公益性事业单位。这种变化虽对确保农村特困老人基本生活兜底服务起到重要作用，但随着农村改革发展进程中社会养老服务需求的不断扩大，以及运营体制机制及管理方式等方面问题的显现，乡镇敬老院在适应新时代农村社会养老服务发展上，已经显得力不从心。新时代，农村老人对于社会养老服务，无论在质量水平上还是在方式途径上，比以往均具有更高的要求，这就在客观上要求乡镇敬老院必须改革其职能定位，进而实现自身顺应新时代要求的健康转型发展。

在农村实行“五保”基础上逐渐发展起来的乡镇敬老院，其最初的职能是为农村五保供养对象提供集中供养服务，机构性质多为政府举办的公益性事业单位。随着我国社会保障制度的不断完善与发展，其“托底线、救急难”的社会救助水平也在逐步提升。2014年5月1日，国务院颁布的《社会救助暂行办法》正式实施，其中规定，国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养待遇。自此，乡镇敬老院的服务对象相应地改变为农村特困人员。服务对象称呼上的变化，虽然在实际上没有改变乡镇敬老院的主要服务人群，但这种变化却体现出国家在脱贫攻坚宏观政策语境下政策设计的连续性和系统性，显示出国家和政府全面建成小康社会的目标和决心。显而易见，这种变化为乡镇敬老院的进一步改革发展提供了新的思路。

（三）不断拓宽乡镇敬老院的职能服务范围

从公共行政管理学角度来看，切实保障广大民众能享受到基本公共服务，这是政府必须履行的一项重要职责。农村养老服务是基本公共服务的一项重要内容，在更好更充分地满足农民这方面的需求中，政府理应承担起更大的责任和义务。当前，伴随农村大量青壮年劳动力人口流动到城市，农村人口老龄化程度日益加剧，高龄化、空巢化特征日渐突出，随之农村老人对养老服务的需求也越来越旺盛。然而从目前情况来看，欠发达省份农村地区的养老服务整体供给不足，无法满足人民群众日益增长的养老服务需求。即使有些社会力量兴办养老服务机构，也多是一些小型机构，不仅其管理水平低、硬件配套设施跟不上、服务质量差，而且存在大量安全隐患。此外，由于农村地区经济社会发展水平相对落后于城市，养老服务产业又具有投资规模大、收益慢且小的特点，大量的民间资本一般不会选择直接投资农村养老服务市场，这就进一步加剧了农村养老服务市场的供需矛盾。如何增加农村养老服务的有效供给，提升农村养老服务水平，已经成为摆在地方政府面前的一项重要任务。

乡镇敬老院作为政府举办的公益性事业单位，其得天独厚的资源优势正好可以承接起破解这一难题的任务。一方面，乡镇敬老院不仅拥有大量的空置床位，其基础设施建设具备一定的规模，而且其进一步改扩建所需资金也相对较少；另一方面，乡镇敬老院目前承担政府“托底线”的职能，主要负责集中供养农村特困人员，同时，也理应兼顾农村的社会老人养老服务需求。将特惠与普惠职能相结合，既符合乡镇敬老院发展方向，又顺应农村养老服务发展的现实需要，因此，笔者主张可将乡镇敬老院职能重新定位为优先保障农村特困人员供养服务需求，并兼顾农村的社会老人养老服务需求。这样一来，就能充分发挥其在农村养老服务体系中的骨干作用，在优质、高效完成其为老“兜底”服务的基础上，通过扩大服务范围及丰富服务内容，去满足更多农村老年人对更好养老服务的迫切需求。

三、公办民营：乡镇敬老院的社会化改革之路

尽管乡镇敬老院长期以来在社会保障为老“兜底”服务中尽其所能，为社会和谐发展及文明进步作出很大贡献，然而，随着社会变迁和转型发展步履加快，在现阶段乡镇敬老院的运行中，一些影响和干扰其健康有序、较快较好发展的体制机制弊端及运营管理问题也逐渐浮出水面，亟待通过改革去妥善解决。

事业单位改革的最终目的是通过管理体制的变革和管理方式的创新，改善公共服务供给方式，为社会公众提供更加优良的公共服务。作为政府举办的公益性事业单位，乡镇敬老院改革的出路有两条：一条是在现有的体制框架内继续走公办公营的改革之路，一条是推动社会化运营改革。公办公营的改革之路，其核心是推动政府和敬老院“政事分开、管办分离”，加强乡镇敬老院的独立运营能力，促进政府职能转变，明晰政府和敬老院的权责界限，明确各自的合理分工和职能定位，该政府的归政府，该敬老院的归敬老院。然而，从目前来看，由于乡镇敬老院存在的年代比较久远，情况比较复杂，再加上当时制度建设不健全，许多敬老院的土地规划、产权登记、消防审验、法人登记等历史遗留问题长期没有得到解决，由此导致有相当一部分乡镇敬老院并不具备独立法人资格。例如，据河南省民政厅2017年开展的大走访大调研活动统计显示，目前全省共有敬老院1966家，已经进行事业单位法人登记的有988个，尚未进行法人登记的有681个，其中政府举办的敬老院占绝大部分②。即使已经进行过法人登记的敬老院，由于受人员编制、经费的限制，其独立法人的身份往往也只是“空壳”一张，并且其中真正已经做到“政事分开、管办分离”的乡镇敬老院，可谓微乎其微。由此可见，此种“政事不分、管办合一”的状况，必然会束缚和限制乡镇敬老院的积极性、主动性和创造性，妨碍其顺应时代要求去进一步提高自身公益性效能，以致严重干扰其在改革中健康转型和向好发展。此外，公办敬老院的内在体制机制弊端也制约了其进一步发展的空间[8]：一是公办敬老院缺乏改进管理的内在动力。公办敬老院长期以来根据主管部门行政指令运行，缺乏独立自主的意识和能力，缺乏改善管理、提高效率的内在动力。二是公办养老院无产权约束和成本意识。对于产权明晰的企业而言，成本与收益是紧密联系在一起的，企业要根据可能的收入来决定成本的投入，而公办敬老院花费的是纳税人的钱，缺乏降低成本的动力，容易造成资源的浪费。三是政府难以对敬老院实施客观公正的监管。在对敬老院的管理中，政府同时扮演出资者、经营管理者、监管者的角色，而由于政府多重角色之间存在严重的冲突，致使其难以客观公正地对敬老院实施监管。四是容易诱发腐败现象。由于政府具有对公共稀缺资源进行权威性分配的权力，一旦公办敬老院服务水平提升，就会变为稀缺资源，而在缺乏有力的监督约束机制情况下，行政权力就可能被滥用，从而诱发腐败现象。五是乡镇敬老院设施条件、人员素质及服务技能滞后于老年人服务需求，尤其是不能充分满足农村失能、半失能五保老人的服务需求，更谈不上与当地居家社区养老服务相衔接，去适当吸纳一些遇到特殊困难的社会老人入住。

综上所述，除极少数目前运营良好的公办敬老院之外，绝大多数乡镇敬老院继续走原有的公办公营之路，已与养老服务增效提质的社会现实要求不相符合，唯有走公办民营的社会化运营之路才是其正确选择。首先，这样做有利于引导和鼓励社会力量进入养老服务领域。社会力量进入养老服务领域，直办直营是其主要方式，鉴于养老机构具有较大的建设成本、较弱的盈利能力、较长的回报周期等特点，政府理应在财政补助、税收减免、水电气使用等方面给予大力支持。如果政府能够真正放手将乡镇敬老院移交给社会力量运营，势必会减轻敬老院基础建设的后顾之忧，从而使其更加集中精力于提升管理和服务水平。其次，这样做有利于改善公共服务的供给方式。从公共服务的供给情况来看，公办公营的养老机构存在效率低下的弊端，而民办的养老机构一般都运营相对困难，因此，推动乡镇敬老院社会化改革，这既是对政府当前倡导的社会福利社会化的进一步深化，也是积极应对人口老龄化所采取的多元主体养老服务供给新模式的尝试。应当说，这种尝试与西方福利多元主义倡导的“非政府化”有着本质的不同，它是在重新定位政府、市场、社会三者之间关系的基础上，由社会主体按照市场机制的原则对国有资产进行运营，不涉及产权的变更[9]。再次，有利于转变政府职能，为更好满足农村老人对社会养老服务的更高要求提供有效支持。在养老服务供给中，政府的责任不是直接提供养老服务，而是确保养老服务能够被高效而又优质地提供。因此，政府必须要认清责任，不能统包统揽，不能既是“裁判员”又是“运动员”，要承担起组织者和监管者角色，制定发展规划，合理地进行制度设计和安排，为养老服务的供给承担决策职能。最后，国家出台的政策也支持鼓励公办敬老院进行社会化改革。2013年，国务院在其出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》中明确提出，“政府投资兴办的养老床位应当逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施”[10]。2016年，国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，其中进一步强调“要加快公办养老机构改革，鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与公办养老机构改革，到2020年政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例应不超过50%”[11]。凡此种种，无不表明不管是从事理上来看，还是就法理而论，走公办民营的社会化运营之路，已成为新时代乡镇敬老院改革发展中的题中应有之义。

新时代，乡镇敬老院要想通过改革获得自身长足发展，就必须要在持续保持和增强其公益性的前提下，适时取得具备独立运营能力的事业单位法人资格，以因地制宜、扬长避短的方式方法，加快推进社会化运营改革，进一步提高自身为老服务的质量和效能。取得具备独立运营能力的事业单位法人资格，这与推动乡镇敬老院社会化运营改革并不矛盾，两者同样依循事业单位改革的基本原则，即“政事分开、管办分离”。唯有依循“政事分开、管办分离”的改革原则，乡镇敬老院发展才能摆脱因循守旧或盲目推进的双重干扰，真正做到不尚空谈、尊重规律，取得实际成效。推进乡镇敬老院法人登记工作，必须要统筹考虑我国事业单位改革的方向与目标、政府职能转变的相关要求以及乡镇敬老院的发展方向。一是切忌盲目增加敬老院事业单位人员编制，形成新的人浮于事状况，偏离改革的初衷；二是切忌穿新鞋走老路，不按规律办事，依旧是经营管理不善和服务效能欠佳，致使政府投入资金不能充分发挥其公益性为老服务的增益添福作用。此外，为了确保公益性为老服务效能的持续提高，在推进乡镇敬老院社会化运营中，有关方面尤其需要注意以下几个问题：首先，实行社会化运营的敬老院，其运作规则必须是在优先保障农村失能、半失能五保老人的入住需求得到满足的基础上，再将服务对象范围扩大到社会老人；其次，推进乡镇敬老院社会化运营并不是要政府放弃或减弱其应尽的责任和义务，相反，政府更应该以加大财政投入及政策支持力度为手段，引导社会力量积极参与社会养老服务供给；最后，在推进乡镇敬老院社会化运营中，务必要谨防国有资产流失。

四、乡镇敬老院改革发展方向

在中共十九大报告中，习近平总书记明确提出：“积极应对老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”[12]依循这一精神，笔者就乡镇敬老院改革中的发展方向提出以下建议：

（一）打造“医养结合”型乡镇敬老院

所谓“医养结合”养老服务，就是整合医疗资源与养老资源，融合医疗服务和养老服务，最终实现医疗功能与养老功能契合、生活照料与康复关怀复合的新型养老服务模式。医疗卫生与养老服务相结合，是新时代社会各界普遍关注的重大民生问题，是积极应对人口老龄化的长久之计，是我国经济发展新常态下重要的经济增长点。2015年11月，国务院办公厅转发卫生计生委、民政部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、全国老龄办、中医药局《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》强调，“进一步推进医疗卫生与养老服务相结合，满足人民群众多层次、多样化的健康养老服务需求”[13]。此外，国家在多个有关养老服务的文件中还都提到要推进“医养结合”为老服务。由此可见，加快推进医疗卫生与养老服务相结合，已经成为一种提升养老服务水平的有效手段，必将越来越受到各级政府重视。

目前，依据养老模式的不同，“医养结合”养老服务的表现形式也有所不同，分别有居家养老型“医养结合”、社区养老型“医养结合”、机构养老型“医养结合”等类别。作为机构养老的乡镇敬老院推进“医养融合”发展，主要是基于以下考虑：一是顺应了农村养老服务的现实需求。农村地区经济社会发展水平相对落后于城市，大部分农村老人不会像不少城市老人一样有足够的养老资金选择休闲养老；居家养老往往是广大农村老人的首选，只有在生活不能自理或无人照顾的情况下，他们才会选择入住养老机构。而目前从机构养老院的状况来看，护理型床位远不能满足当前的养老需求，因此，推动乡镇敬老院“医养融合”发展，对于满足农村地区的护理型床位需求意义重大。二是符合国家对特困人员集中供养要求的变化。2016年，国务院发布《关于进一步健全特困人员救助供养的意见》，其中就特困人员供养方式明确规定：“具备生活自理能力的，鼓励其在家分散供养；完全或者部分丧失生活自理能力的，优先为其提供集中供养服务”[14]。

在具有机构养老属性的乡镇敬老院推进“医养融合”发展，务必要既顺应农村养老服务的现实需求，又符合国家对特困人员集中供养要求已发生变化的政策精神。推动乡镇敬老院“医养融合”发展，笔者认为要做好以下重点工作：首先，解决升级、改造乡镇敬老院资金投入不足的问题。各级政府应加大对农村养老服务的投入，建立与经济社会发展水平相适应的财政投入机制，对于实行公建民营后的敬老院，要按照相关规定给予养老服务建设补贴、运营补贴等资金支持和税费减免、水电气热费用优惠等政策扶持，加快护理型床位的改造升级。其次，要整合现有的医疗资源和养老资源。加快推动乡镇敬老院与乡镇卫生院联合，共同打造兼具“医养结合”功能的护理型养老机构。最后，要加强“医养结合”型护理人员培训，提高养老服务专业化水平。敬老院能否实现转型升级，关键在于其是否具有较高水平的专业化服务能力。这是因为从业人员年龄大、素质低等问题一直以来都是制约敬老院发展的瓶颈，在农村地区很难招聘到具有专业知识的护理人员，至少在短期内，即便是“公建民营”也很难彻底解决这一问题。鉴于这样的现实条件，应加大对护理人员的专业技能培训力度，各级民政部门应定期或不定期组织护理人员进行培训，对新增护理人员必须全部进行岗前培训，鼓励优质养老服务机构和社会专业人士积极参与敬老院护理人员专业技能培训。

（二）营建区域性综合养老服务中心

基于农村养老服务的现实需求，以及在改革进程中乡镇敬老院的职能定位，将乡镇敬老院打造成区域性综合养老服务中心，是现阶段推动农村养老服务质量水平整体提升的关键所在。为充分发挥这种服务中心在农村养老服务体系中的骨干作用，它应具备以下基本功能：一是服务范围可扩展为本区域内的所有老人；二是在完善养老服务托底功能以确保有入住需求的特困人员集中供养的基础上，重点向有服务需求的农村“低保”老人、建档立卡贫困人口中的失能半失能老人、空巢老人、失独老人、高龄老人，尽其所能地提供养老和护理服务；三是全方位且专业性地向入住老人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉、体育健身等服务；四是负责对辖区内居家养老、社区日间照料中心、幸福院等养老服务工作进行指导；五是承接政府购买养老服务项目，并协助民政、老龄部门调查掌握农村老年人基本情况。

将乡镇敬老院打造成区域性综合养老服务中心，尤其要着力于以下方面：一是充分发挥财政资金的引导作用，吸引民间资本积极参与乡镇敬老院的改造与建设；二是充分发挥政策支持的激励作用，放宽准入门槛，激发社会力量参与养老服务事业的积极性、主动性和创造性；三是加大对贫困乡镇的财政投入力度，注重效率和公平，充分发挥财政资金的兜底保障作用，谨防财政资金被套用滥用。尤其是对目前政府还没有举办敬老院的一些乡镇，要以政府投入为主、社会资本投入为辅，尽快建立起区域性综合养老服务中心。

总之，新时代，加快推进乡镇敬老院机构改革发展势在必行。在改革进程中，我们必须要始终坚持在不改变其公益性机构属性的基础上不断提高其服务质量水平，同时从农村养老服务的现实需求出发，将乡镇敬老院打造成优先保障农村特困人员供养服务需求，并兼顾社会老人养老服务需求，社会化运营且兼具“医养结合”功能的综合性区域养老服务中心。

注释：

①资料来源：河南省民政厅社会救助处。

②资料来源：河南省民政厅社会救助处内部资料。