从依附到合作：社会组织与政府信任关系的变迁与应对策略研究

杨 荣 李 琪

一、问题的提出与相关研究回顾

随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，政府迫切需要创新社会治理体制，吸纳社会力量参与社会治理和公共服务，而社会组织的存在能够在一定程度上帮助社会建立起一套弥补政府和市场失灵的替代性反应机制。截至2017年底，全国共有社会组织80.3万个，同比上年增长14.3%，数量激增①《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2018）》，北京：社会科学文献出版社。；从2018年开始，社会组织逐渐从追求数量增长的高速度发展阶段向追求质量和效益的高质量发展阶段转型②《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2019）》，北京：社会科学文献出版社。。党的十九大报告将社会组织纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，社会组织成为新时代全方位参与国家建设的重要力量。社会组织的专业性、灵活性与民主性等优势得到肯定，但在我国处理好与政府的关系是社会组织生存与发展的前提（王名、孙伟林，2010）。

在一切社会关系中，信任被认为是最基本的维度，信任问题也是人类社会的基本问题。帕特南强调，社会资本是社会组织的特征，社会信任是社会资本的核心要素。从“信任”的维度探索政府与社会组织关系的转变，更能回应我国社会组织发展过程中需要关注的关系、网络、参与等问题。关于信任的内涵，翟学伟（2014）认为，人类生活中的依赖是必须的，人们之所以能够生存是建立在彼此依赖的基础之上，作为依赖形式之一的信任，则带有更多的社会构成和文化观念的特点。社会组织与政府信任关系的建立也基于相互间的依赖，没有依赖，就无所谓信任（翟学伟，2019），由此生成的依附型信任是双方信任关系形成的开始。当前我国社会组织发展的机制尚未成熟，政社合作的路径与方式还在探索。政府对社会组织的态度时有变化，信任与犹疑兼具。社会组织既希望获得政府信任和支持，又担心失去独立性。基于这样的现状，笔者拟聚焦和研究如下问题：在政府与社会组织相互接触的过程中，双方关系经历了哪几个阶段的演变并逐渐克服犹疑达成信任？社会组织先后面临了哪些困境以及采取怎样的应对策略以建立和维系双方的信任关系？

社会组织与政府的信任关系研究大多从宏观和微观两个层面展开。在宏观层面的“国家—社会”的框架之下探讨社会组织的生存发展，揭示了政府力量与社会力量间的博弈过程，展示了双方信任关系的发展。该层面的研究主要依托于法团主义、公民社会、契约主义以及合作治理等四大理论。通过国家干预，能够将社会团体吸纳到国家决策结构中，实现国家与社会的有机整合（杨晓红，2017）。产生政社“依附型信任关系”，社会组织因对资源的依赖而形成对政府的依附，政府支持是社会组织发育成长的前提条件，但“国家控制社会”的现状并未改变，而是以“非政府”的方式对社会进行“分类控制”，社会组织未能得到独立自主权（康晓光，2011）。社会组织呈现出“从强依附到弱依附”（张旖旎，2015），以及“从分类控制体系”走向“嵌入性发展”的明显转变的特征（齐久恒，2015）。从公民社会理论的视角来看，随着社会发展、政府职能转变，政府与社会的“二元性质”促成了双方“制衡型信任关系”产生，强调社会组织对政府的监督制衡和决策影响作用，以及政府与社会组织的“竞争”与“对立”关系（张博，2018；陆建华，2000）。契约主义理论强调契约与合同是政府协调自身与社会的重要工具（何元增，2018）。契约型信任关系是政社双方基于市场交换原则进行的互动，双方之间通过契约明确各自的权利与责任，进而开展项目活动。社会治理理论突出了多元参与的特征，主张政社双方建立平等且稳定互信的合作伙伴关系，这种合作伙伴型信任关系指双方产生较为稳固互信的长期性合作伙伴关系（田凯，2005）。但是同为合作关系，也会表现出“平等合作”（句华，2017）与“不平等合作”（张红艳，2004）两种信任关系的对立。当然，研究者指出若能形成合作伙伴型信任关系，则达到双方都认可的政府与社会组织关系的最佳状态。

微观层面主要聚焦社会组织的行动实践，分析信任关系建构过程中的行动策略。对政社信任关系的研究不应仅依照政府权力与制度构建出来互动场景，也应从社会组织自身的发展背景、际遇处境、实践经历等微观的生活实践层面入手。学者们对社会组织解决发展困境所采取的策略研究主要体现在以下几个方面：第一，扎根基层，做实事，提供专业有效的服务（邓国胜，2010；朱建刚，2004）；第二，坚持组织理念与社会责任（姚华，2013）；第三，不断反思，提升组织自身能力建设（朱建刚，2004）；第四，学习与政府间的合作（何艳玲，2009）。此外，张紧跟、庄文嘉（2008）认为在国家的底线控制和社会组织的夹缝求生互动中，需要建立一个培养公共参与意识的非正式政治行动策略。林磊（2018）从“先社会，后政府”的理念出发，指出社会组织采用促进社区居民获得感及拥有感的行动策略。龚志文、李万峰（2018）提出政府与社会组织的互动策略因制度规则、政府层级、社会组织活动性质、资源关系等因素的差异表现出很强的权变性。朱兴涛、李琳琳（2019）在个案研究的基础上，具体分析了社会组织通过主动寻求正式注册、积极参与政府活动、依托高校联建、拓展社会关系等策略推动了社会组织合法性身份的建构。

研究发现，宏观层面对社会组织与政府信任关系变迁过程的研究具备较为完整的理论框架。在微观层面，如何研究社会组织在关系形成变迁过程中遇到的困境和挑战？提出行动策略的考量和逻辑是什么？笔者认同，社会资本是一种附带“资本”属性的社会资源，组织间的资源互换、共享能够提升彼此间的信任，产生一定的社会效益（庞明牌，2016；方然，2016）。社会资本的表现形式多样（Lin-Nan，2001；科尔曼，1990），文化（福山，2001）、互惠规范、参与网络（帕特南，2001）等是形成社会资本的重要元素，信任是社会资本的核心，相关要素的发展能够促进信任的形成与维系（翟学伟，2014）。社会资本的文化、互惠、网络等核心要素能为政社双方信任关系的形成策略提供依据与思路，有助于笔者探索社会组织与政府关系变迁过程中的内在逻辑与行动策略。

二、个案选择与研究方法

笔者通过对X组织的研究分析，关注其在不同发展时期的行动策略。2003年，倡导“团结协作，助人自助”的X组织成立，主要服务对象是农民工、流动儿童和孤寡老人等困境人群。组织初创期，因其工商注册的“企业的身份”不容易得到政府和社会的认可与信任。在发展过程中，X 组织与政府、企业、社会组织及志愿者广泛合作，构建“服务创新—研究倡导—专业支持”三位一体的服务体系。截至2018年底，X组织为超过92万人次的农民工及其子女、孤寡老人提供专业服务，连续多年被评为“5A级”社会组织，其组织模式已被复制推广。

选择X组织考虑两点因素：第一，从组织自身来看，作为北京市第一家的由民政局直接主管的民办社会工作专业机构，成立早、发展快，专业服务品质和组织定位是同类组织效仿的标杆，具有良好的经验研究价值。第二，X组织与政府关系的构建过程，从最初的不信任、磨合、依附到逐渐的信任与合作，长达十六年的过程完整而清晰。X组织与政府之间的互动行为和细节足以展示其应对策略及其内在逻辑。

本文采用质性研究方法。陈向明（2000）提出质性研究是以研究者本人作为研究工具，在自然情景下采用多种资料收集方法对社会现象进行整体性探究，使用归纳法分析资料并形成理论，通过与研究对象互动，对其行为和意义建构解释性理解的一种活动。笔者深度参与X组织的项目实施和评估工作，通过与被研究者间的互动理解其行为与意义解释。笔者与X组织成员展开半结构访谈，充分了解X组织的内部结构和管理、服务项目的酝酿和实施、危机处理和公共关系的建设。在组织发展和服务实施过程中，笔者详细观察和了解与信任关系相关的个人和组织的观点与感受。同时，X组织的创始人LT早年从事传媒行业，善于文本的撰写和归纳，有意识地留存了大量的影像资料，使得该组织的历史文档和年鉴非常丰富。X组织自己撰写发表的研究文章、案例汇总等也为笔者提供了一个观察社会组织自我反思与成长的独特角度。这些访谈和原始资料包含的细节与内容使得X组织与政府信任关系的建立过程显得立体而真实。

三、信任关系的变迁与策略分析

（一）形成期：权力不对等形成的依附型信任

2003年，创始人与志愿者们开启了抗击“非典”农民工紧急救援服务，由此X组织诞生。2010年6月，X组织突破了双重管理制度限制，在北京市民政局正式注册，得到了合法性身份，成为北京市第一家兼具服务性与支持性的市级民办社会工作专业机构。在我国，受传统的政府统治型社会治理模式影响，政府与社会组织之间是一种单向的、依附型的忠诚关系——政府以对待下属单位的管理方式对社会组织进行管理，社会组织在人力资源、项目和资金等方面几乎完全依赖于政府的拨款和项目支持（刘传铭，2012），其发展的关键在于政府资源的给予。有了依赖，就会产生信任（翟学伟，2019），政府与社会组织双方形成了依附型信任关系，是一种政社双方的“弱关系”状态，社会组织独立性弱、决策力小，政府对社会组织的信任度低。

1.面临困境：权力不对等与可替代性难题

依附型合作存在不平等的依附关系，拥有更多权力的一方可以强制性的命令推动双方合作。依附型合作具有“人治”的特征，受人的习性、习惯等影响比较大，合作具有不平等性和不稳定性（伲永贵，2019）。从实际情况来看，政社双方关系中存在一定的资源不对称性。资源不对称性的核心是权力的不对等，互动主体间掌握资源多的一方拥有更多的支配权与话语权，政府掌握和控制社会组织的资源与项目获得。X组织的收入与项目资源依赖政府，如2016年总收入中，政府购买服务占80%；捐赠收入仅占20%。同时，X组织还面临同类组织激烈竞争政府资源的挑战，若不能形成自己的优势，则面临可替代性难题。为了破解难题，X组织提出“文化认同”策略来凸显竞争优势以获取更多的政府信任与支持。

2.信任策略：理念契合与文化认同

福山提出，信任是在一个群体之中，成员对彼此常态、诚实、合作行为的期待，基础是成员们共同拥有的规范，社会资本最终呈现为信任，信任又以文化为基础，因此文化成为社会资本重要条件（福山，2001）。文化认同则是指人们对文化表现出的具有倾向性的认可，这是人们形成文化归属感的基础（石春轩子，2019）。对社会组织而言，组织理念与文化是组织发展的风向标，也是其社会资本的重要体现，建立一定的文化认同是社会组织与政府信任产生的前提。

X组织的理念是相信每个生命的尊严，每个弱者的力量。组织的行动目标致力于赋权“弱者”、增能“草根”。“（我们）将政府当作我们的服务对象之一，起初政社双方还存在很多不了解，但我们认为绝不能将政府置于对立面，而是需要用同理的理念去理解政府。”（X组织倡导部副主任WLH）X组织找到了与政府合作最重要的基础，将自己的专业助人服务与政府服务型治理的思路保持一致。X组织的服务对象是政府最为关注的弱势群体，符合政府对相关领域专业化社会服务的要求以及对于此类社会组织的要求。在依附型信任关系的磨合阶段，政府与非营利组织的合作关系模式分为三种：协同增效、服务代替和拾遗补缺（伲永贵，2019）。这三种模式都突出了社会组织参与社会治理过程中为政府发挥的积极作用。毫无疑问，社会组织在初期的关系构建过程中若能做到这些就会促进双方信任关系的发展。X组织以提供专业服务为先导，找寻与政府合作的切入点与平衡点，这个方向看起来是明智的。

X组织用“注重人性、勤奋刻苦、精益求精、专业务实、团队合作”塑造组织的文化内涵。“社工专业性体现在两个层面，一是专业的服务技术，二是专业的精神，一定要做到精益求精。这是从组织建立之初就要延续下来的。”（X组织创始人LT）社会工作者对组织文化的理解、共享、改进、传承的过程也是其产生归属感与满足感、与组织建立信任的过程。社会工作者以其专业的伦理操守和服务能力帮助社会弱势群体，以“协作者”的身份协助政府解决社会问题，满足居民所需。X组织逐渐从同类组织中胜出并得到政府的嘉许，以及更多的项目资金支持。

（二）磨合期：政府主导下的契约型信任

当X组织以协办单位的身份协助政府开展系列工作，政府以契约的形式固化双方的合作，侧面反映出政府对X 组织的关注度与认可度的提升。政府运用正式的契约与竞争机制引导社会组织的行为，建立了双方信任关系的纽带（马全中，2017）。政社双方以契约或合同为基础，严格按照契约办事，明确边界保持距离，既合作又对抗，由原来依附性的单向义务关系转化为法定的权利义务关系，实现了权利与义务对等的契约关系。契约型信任关系实际上是对依附型关系的超越，以法治代替人治，双方逐步磨合，表现出明显的工具理性主义。

1.面临困境：自主空间不足与自我管理缺位

契约关系是一种以理性计算为前提、以资源交换为基础的计算式的信任。X组织在项目开展前需与合作方签订契约，明确甲乙双方的权利、义务与责任后方可开展合作。契约既是彼此间的承诺，也是活动开展的重要前提和风险防范的基本保障，促进了政社双方信任关系的转变。“我们与政府的合作都有契约保障，不能随意违背合作协议的有关规定，不是我们想怎样合作就怎样合作的。”（X组织创始人LT）

契约虽然明确了双方的责权利，但是政府在发布项目、资金支持、组织审核、项目验收过程中依然居于主导地位，社会组织自我发挥与自主管理的空间仍然有限。X组织更多是在执行和完成政府的项目，没有参与制定与项目相关政策的权力，缺少平等合作的机会。社会组织在前期通过理念塑造和文化积累，一定程度上得到了政府的尊重与认可。随着双方契约关系的形成，X组织获取政府支持谋求合作的策略重心开始从抽象的“文化认同”转向具体的“资源交换”。

2.信任策略：专业服务与资源交换

布迪厄将社会资本看作是一种与社会成员和社会网络联系在一起的资源，这些资源必须通过社会关系、与他人互换才能获得，不可被人所直接占有（布迪厄，1997）。在政社契约关系中，政府对公共资源进行有效分配，社会组织扎根基层，关怀困境人群，以服务对象利益最大化为服务原则，使公共资源得以有效配置（李涛，2012）。政府发挥行政力量分配资源并做好评估与监管，社会组织发挥专业力量开展服务。在资源交换的过程中，社会组织要始终保持服务意识和社会责任感，扎根基层社区并注重在持续发展中提升专业服务品质。

与政府签订合作协议后，X组织建立了以社区为资源配置平台，以社会组织为组织载体，以社会工作人才队伍为专业支撑的“三社联动”机制。政府发挥“行政引擎”的关键功能，社会组织提供专业服务，项目合作变成了双方资源互换与相互支持的载体。双方合作过程中难免产生分歧。“项目初期，（政府和社区）都认为我们工作效率低，但我们在开展项目前期的确需要做充分的准备和规划。还是要坚守原则，最终我们用专业服务和项目成果证明了自己。”（X组织倡导部副主任WLH）依托契约协议的资源交换与共享的合作关系在一定程度上弥补了政社双方工作理念与做事方法的差异性。社会组织注重过程、讲求制度规范；政府注重结果、追求效率为先。彼此信任能减少机会主义行为的产生、降低双方的交易成本，让双方关注共同目标和长远利益，从而增进信息交换和资源共享，促进X组织内部反思与策略调整。彼此之间的信任所形成的较为包容的工作氛围利于组织和政府间的有效沟通，同时也有利于彼此关系的正常运转。

（三）发展期：多元主体参与促成平等合作型信任

进入组织全面发展阶段之后，X组织接受政府委托开始运营和管理社会组织发展中心，对全市社会组织提供年检辅导、政策咨询和培育孵化等服务，此举被认为是政社合作推动社会治理的创新。政府逐渐改变原来的控制导向转向政社合作共治。社会组织发挥自身优势积极开展专业服务，响应政府与社会需求。政社双方相互独立又相互依赖，就项目展开深度合作（句华，2017）。相较于契约型关系来说，平等合作型信任是政社关系的进阶，逐步实现了从“弱关系”到“强关系”的转变，社会组织独立发展的空间与机遇增加，双方在合作共赢的前提下相互促进、互利互惠。

1.面临困境：信任危机与可持续发展

在平等合作型信任关系中，X组织的身份逐渐从“服务者、被领导者”转变为“倡导者、发起者”，积极有效的社会响应与专业的政策倡导能力是赢得政府信任的关键。“平等合作的关系，就是我们可以合作，也可以不合作，双方是平等的，专业服务是合作开展的核心，保持底线是合作开展的前提。”（X组织社工部主任LJY）因社会治理创新的需要，政府简政放权，社会组织得到了一部分自主选择和独立承接公共事务的机会。2020年初，新冠肺炎疫情全面爆发，X组织开展了“困境流动家庭抗疫救援行动”，尽其所能协调资源，帮助有困难的家庭和务工人员渡过难关。这样及时有效地回应重大公共卫生与健康的危机事件并能迅速提供专业服务，既是X组织发展成熟、能力提升的展示，也为后续更多的合作做好了铺垫。平等合作型信任关系增强了政社双方的合作意识，提升政府购买社会组织服务水平，一定程度上解决了契约关系中的不对等问题。但是随着X组织承担的公共事务日益增多，组织内部容易出现社工职业倦怠、社会服务低效、社会关系网络疏散、志愿者流失等问题，这些问题或多或少会影响服务质量，直接导致政府对项目评估的下滑，引发双方合作关系的波动甚至是信任危机。在保障提供专业服务质量的前提下，如何进一步维系和巩固双方的信任关系亟需社会组织思考新的策略。

2.信任策略：服务网络与互惠互利

帕特南提出社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。其中“网络”和“互惠”是社会资本的基本组成部分，能有效促进信任水平的提升（帕特南，2001）。服务网络的形成有利于成员之间的沟通和协调，扩大声誉，解决集体行动的困境，有助于社会组织动员和信任关系的发展（朱孟光，2014）。X组织构建起“以服务对象为核心”的服务网络，涵盖了流动儿童、困境家庭、农民工、孤寡老人、志愿者、社会组织和政府等主体。服务网络将有需求的服务对象和提供服务的社会组织、政府联系起来，形成需求、服务、资源链接的系统。“十多年前，当时看到他们做的事情很扎实，与服务对象之间建立了持续性的联系，（我们）就挖掘出来开展合作。”（政府工作人员WQY）服务网络需具备较强的系统性和整合性才能持续稳定发展，X组织将面向个人和家庭的经济资助、陪伴服务、能力建设以及最后的政策倡导整合在一起，形成完整的“以服务对象为中心”的服务网络，稳定的服务网络是信任关系得以维系的基础保障。

如果说“网络的构建”是信任形成的基础，那“互惠”就是信任形成的核心（帕特南，2001），“互惠”也是政社信任关系维系的核心要素。从理论上讲，互惠是指人们同时交换对彼此有价值的东西，但并不一定在第一时间取得回报。从现实经验来看，X组织与服务网络其他参与者之间是双向互利互惠的过程。在服务网络建构的基础上，互利互惠的合作机制能够帮助组织与服务对象建立持久稳定的联系。X组织已培育一万四千余名志愿者，五十个志愿者社团。“志愿者们付出时间、精力的同时学习专业知识，提升社会服务、项目管理、宣传倡导等能力，使志愿参与变成一种自发性的、长期稳定的行为，这是我们与志愿者建立信任关系的精髓所在。”（X组织创始人LT）同样，X组织积极与政府之间营造互利互惠的信任关系。政府为组织提供必要的资源与政策支持，加强宏观引导与监督管理，X组织为困境人群开展专业社会服务，落实政府的政策，参与多项社会政策与行业标准的起草和制定。不难看出，构建服务网络与互利互惠的合作机制是社会组织在契约之上进一步加强与政府信任关系的另一个重要策略。

X组织与政府信任关系的发展经历了从依附到契约再到平等合作的过程。其中，依附型信任和契约型信任都在不同程度上限制了社会组织的独立性，而平等合作型信任相应减少了对社会组织的强制与约束，社会组织有了一定的自我发挥的空间，双方经历了从“弱关系”到“强关系”的发展过程。文化认同、资源交换、网络构建与互利互惠策略在双方信任关系发展的各阶段发挥了作用，促进双方信任关系的转变和加固亦提升了社会资本。需要强调的是，X组织在政社信任关系发展过程中采取的策略不是固定的。在组织发展的不同阶段，同一策略需根据组织发展的特定环境与实际需要灵活使用。

四、结论与讨论

X 组织的个案研究呈现出政社信任关系变迁过程中社会组织的发展困境与行动逻辑。可以看出，随着社会组织合法性身份建立、政社双方合作增强、社会治理模式转变、政府简政放权等事件的发生与推进，双方间信任关系“从弱到强”。纵观其整个发展过程，社会组织面对各阶段困境的应对策略既主动又被动，既有权宜之计，又有长远考虑。X组织以专业的服务理念与组织文化的方式“取悦政府”，以资源交换的形式服务政府，以网络构建与互惠合作紧跟政府，通过较高水准的服务质量和长期积累的行业口碑得到政府与社会的信任。政府在与组织互动的过程中亦表现出积极回应的姿态，探索更灵活多样的政府购买服务方式，提供更多的服务项目和资金支持。这些良性互动的涟漪效应极大减少了双方的交易成本，最终形成以信任为纽带的合作，达成双方乐意看到的局面。

政社双方在建立了平等合作型信任关系之后，社会组织通过自身的进一步发展以及与政府的博弈获取更多自主发展的空间，政社之间“能促型信任关系”得以实现。能促就是“使之能”，指通过赋权增能为组织提供保证选择和自由的真实能力，通过促进这些能力的成长来达成社会治理的目标（林闽刚、战建华，2018）。但社会组织在起步阶段很难与政府达到能促型信任，只有在进入成熟阶段后，拥有了对“责任与道义”“专业性服务水平”“规范的组织管理制度”等理念的秉持与发展，才能使其在政社关系中能促发展（曾琰，2017）。对于X组织而言，“能促”发展主要体现在两个方面：第一，政府对X组织的赋权增能，政府给予X组织高度的信任与支持，通过项目支持、权力下放等方式，使组织能够高效地承担政府转移出来的公共服务，展现了政府权力向社会权力的转化与传导的过程。第二，X组织对其他社会组织的孵化增能，X 组织提供专业支持助力那些仍处于“初创期、成长期”的社会组织向“成熟期”稳步发展，促进了组织间的合作与信任，增强了社会组织的自治性力量。这样的能促型信任是对平等合作型信任的进一步提升，政社双方达到高度信任关系，构建了一种政府与社会组织基于不同功能发挥而相互增权、彼此信任、共同形塑的治理格局。

值得思考的是，笔者选取的个案X组织代表了处于“成熟期”且具备良好的内部治理、专业服务、政社合作能力的社会组织，具有一定的经验研究价值。社会组织与政府信任关系的发展并不局限于笔者提出“依附、契约、合作”型的变迁过程。笔者构建的信任关系类型难以解释变动的具体场域情境里的政社关系，双方关系会随着时代背景、政策变化、社会冲突与发展而变化，政社信任关系间的循环往复、类型叠加、跨越式发展等复杂的变化也是值得研究与思考的问题。