检察机关办理民刑交叉公益案件诉讼模式选择与完善

许 瑛 钟剑煌

内容提要：检察机关提起单独民事公益诉讼和提起刑事附带民事公益诉讼是民刑交叉公益案件办理的两种基本模式，而后者已成为当前公益诉讼起诉案件办理的最主要模式。通过对 “检答网”190个关于 “刑事附带民事公益诉讼咨询”的实证分析发现：在制度供给不足的背景下，检察机关在办理刑事附带民事公益诉讼案件时，法律援引和适用不统一的情况普遍存在，诉前公告、证据、诉讼请求等具体问题矛盾较为突出。破解这种局面，首先，要调整公益诉讼制度的顶层设计，在不断完善刑事附带民事公益诉讼的基础上促进单独起诉与附带起诉两种办案模式协同发展；其次，发挥检察机关在办理民刑交叉公益案件办理中的主导责任，根据案件的具体情况做好单独起诉与附带起诉的程序分流；最后，无论适用哪一种诉讼模式，检察机关都应当做好刑事检察与公益诉讼检察的衔接工作。

在犯罪行为导致多重责任聚合的案件中，为解决受侵害方因违法犯罪行为导致的损害赔偿，有两种主要途径，一是提起刑事附带诉讼，二是在刑事诉讼之外另行提起诉讼。随着检察公益诉讼的全面开展，刑事责任与民事公益损害责任交叉的案件大量涌现，办理这一类案件时，在单独民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼两种诉讼模式之间，基层一线公益诉讼办案检察官几乎是 “用脚投票”选择了后者。刑事附带民事公益诉讼既有其制度优势又一定程度适应了现实需求，但附带诉讼这种模式缺陷也非常明显，在实践中各种问题亦层出不穷，导致公益诉讼的价值追求与案件办理的实际效果之间存在着一定距离。正视刑事附带民事公益诉讼存在的缺陷和不足，合理选择公益诉讼办案模式，做好刑事检察与公益诉讼检察的衔接工作，具有重要的意义。

一、民刑交叉公益案件办理现状

（一）检察公益诉讼试点期间

2015年7月1日，根据全国人大常委会的授权，检察公益诉讼开始为期两年的试点工作。试点期间，并没有明确规定检察机关可以 （或禁止）通过刑事附带民事公益诉讼这种诉讼模式来办理公益诉讼案件，但是从政策导向来看，当时检察公益诉讼作为一项实验性制度，更加倾向于通过提起单独的公益诉讼——这一具备完整公益诉讼构造的模式来探索检察公益诉讼制度。因此，试点期间刑事附带民事公益诉讼这一诉讼模式并没有像单独公益诉讼那样得到充分的实践。据统计，试点期间全国检察机关共提起公益诉讼案件653件，但仅有一例刑事附带民事公益诉讼案件。①甘肃省人民检察院课题组：《检察机关刑事附带民事公益诉讼制度研究》，载 《中国检察官》2019年第3期。

（二）检察公益诉讼全面铺开后

随着检察公益诉讼全面铺开，相较于试点期间，检察公益诉讼工作在实践中发生一些变化，其中很重要的一点就是刑事附带民事公益诉讼案件占比较高。②2018年12月25日最高人民检察院举行通报2018年检察公益诉讼工作情况发布会上最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列答法制日报记者的内容，中华人民共和国国务院新闻办公室网：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/39596/xgfbh39601/Document/1644730/1644730.htm，2019年12月9日访问。特别是2018年3月最高人民法院、最高人民检察院 《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称 《公益诉讼解释》）这一司法解释出台，其中第二十条规定：“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。”这一规定为检察机关适用刑事附带民事公益诉讼这一诉讼模式提供了直接的法律依据。根据最高检统计，在2018年1-11月起诉案件中，刑事附带民事公益诉讼共1954件，占所有公益诉讼起诉案件的76.33%；③2018年12月25日最高人民检察院举行通报2018年检察公益诉讼工作情况发布会上最高人民检察院副检察长张雪樵回答中央广播电视总台央视记者关于2018年全国检察机关公益诉讼工作相关情况，中华人民共和国国务院新闻办公室网：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/39596/xgfbh39601/Document/1644730/1644730.htm,2019年12月9日访问。2019年1-4月，全国检察机关共提起公益诉讼起诉案件890件，其中提起刑事附带民事公益诉讼730件，占82.02%。数据显示，目前公益诉讼起诉的案件中，刑事附带民事公益诉讼已成为办案的主要模式。虽然2019年以来最高人民检察院多次表示出要加强单独公益诉讼起诉案件的办理，鼓励单独提起民事公益诉讼办案模式，但从趋势上来看，刑事附带民事公益诉讼办案模式占比仍进一步扩大。

以公益诉讼全面铺开为分水岭，刑事附带民事公益诉讼这一办案模式适用比率发生了重大变化，从无关紧要变成了主要办案模式。在检察公益诉讼全面实践探索中，刑事附带民事公益诉讼展现了其强大的 “生命力”。在诉讼模式的选择上，随着诉讼模式的宏观导向消失，具体办案模式的选择取决于一线办案检察官，在单独提起公益诉讼和提起刑事附带民事公益诉讼两种模式中，办案检察官几乎是 “一边倒”地选择了刑事附带民事公益诉讼。在刑事附带民事公益诉讼的制度定位尚未完全明确、制度构建尚不完善的背景下，刑事附带民事公益诉讼模式是否真是民刑交叉公益案件的最佳办理模式？值得反思。

二、刑事附带民事公益诉讼模式概述

从制度的法律渊源来看，刑事附带民事公益诉讼这一诉讼制度直接的法律渊源来自于 《公益诉讼解释》第二十条之规定。但是这一司法解释规定仅是原则性地作出规定民刑交叉公益诉讼案件可以在刑事诉讼中提起附带民事公益诉讼，具体如何适用却没有作出规定。因此，探讨这一制度的基本情况更多是要从法理和实践中寻找。

（一）刑事附带民事公益诉讼源起之探

根据是否可以在刑事诉讼过程中一并进行被害人民事赔偿的民事诉讼，英美法系和大陆法系基于不同的法律文化传统形成了两种不同做法。为了保障民事权益的充分救济，英美法系国家严格区分刑事诉讼与民事诉讼，不允许民刑合一的审判制度。而在大陆法系国家，允许被害人利用刑事诉讼程序中的国家力量来维护自身权益的做法的刑事诉讼制度设计非常普遍，这一制度在我国语境下中被表述为 “刑事附带民事诉讼”。“附带”这一表述，是非常具有中国本土特色的表述。我国刑事附带民事诉讼起源于大陆法系的法律移植，但是在传统大陆法系国家法律中却找不到与 “附带”相对应的表述。

“附带”二字在汉语词典中有两种基本释义，一是表示另外有所补充的，二是表示非主要的。④李行健编：《现代汉语规范词典》，外语教学与研究出版社2014年版，第411页。我国一直以来都有重刑轻民的传统，历史上很长一段时间刑民不分，盛行 “打了不罚、罚了不打”的观念。重刑轻民的观念从实体法延续到程序法中，就有了我国 “特色”的附带民事诉讼制度。实践中，我国附带民事诉讼具有很大的局限性，一方面赔偿范围并非是全面赔偿，只赔偿物质损害；另一方面，在有限的赔偿范围内实际运作中还依赖于被告人是否有赔偿能力。即使是这种低要求，现实中大多数刑事案件中被害人民事上的损害赔偿也并非是通过刑事附带民事诉讼实现的，当前，绝大多数刑事案件的被害人民事救济是通过经济赔偿以及和解的方式完成。⑤成小爱：《刑事附带民事诉讼程序：内涵、现状与反思——以新〈刑事诉讼法〉的实施为切入点》，载《四川警察学院学报》2018年第3期。在重刑轻民的历史传统和现实作用不明显的双重背景下，刑事附带民事诉讼制度一定程度上成了一种 “空置”的制度，附带的民事部分往往成了次要的和不受重视的。

作为起源，一般认为在刑事案件中一并处理民事赔偿的制度起源于法国1808年 《刑事诉讼法典》，该法第3条规定了这一制度并一直沿用至今，该条规定了刑事诉讼与民事诉讼可以一并提起：“L'action civile peutêtre poursuivie en même temps et devant les mêmes juges que l'action publique,à moins que celle-ci ne se trouveéteinte par prescription”。⑥法国在处理刑事案件中的民事争议问题实行的是既可以一并提起民事诉讼，也可以单独提起民事诉讼的 “双轨制”诉讼模式。该法第3条规定了刑事诉讼法与民事诉讼可以在一个诉讼程序中一并提起，同时该法第4条则规定了刑事诉讼与民事诉讼也可以分别提到： “Elle peut aussi l'être séparément;dans ce cas,l'exercice en est suspendu tant qu'il n'a pas étéprononcé définitivement sur l'action publique intentée avant ou pendant la poursuite de l'action civile”。从文本翻译和教义学视角来看，该条文强调的是民事诉讼和刑事公诉可以在同一个审判法庭 （法官）中处理，条文中并没有可以与汉语 “附带”相对应的表述。考察 “附带”这一表述的中文渊源，可见于我国台湾地区 “刑事诉讼法”第九编第四百八十七条之规定。⑦该条规定：“因犯罪而受损害之人，于刑事诉讼程序得附带提起民事诉讼，对于被告及依民法负赔偿责任之人，请求回复其损害。前项请求之范围，依民法之规定。”我国台湾地区的 “刑事诉讼法”是在重刑轻民的战争背景中产生的，在民行交叉的案件中，对民事部分并不重视，才有了当时 “附带”这样的表述，基于语言的相同性，我国在刑事诉讼法制定过程中也使用了这一极具 “重刑轻民”色彩的 “附带”表述。

从制度结构来看，刑事附带民事公益诉讼与刑事附带民事诉讼具有结构上的相似性，制度构建上采取了刑事附带民事诉讼的模式，因此在实践中也不免 “继承”了刑事附带民事诉讼制度重刑轻民的 “基因”，在诉讼过程中 “公益诉讼”的独立性体现不够，容易成为刑事程序的 “附庸”。为了表述的简洁性，将 “刑事附带民事公益诉讼”简称之为 “附带公益诉讼”。

（二）刑事附带民事公益诉讼性质之争

在缺乏足够制度供给的背景下，附带公益诉讼性质之争主要集中于学理讨论。关于其制度性质，主要有有三种不同看法。第一种观点认为，附带公益诉讼是 《刑事诉讼法》中 “附带民事诉讼”的一种特殊情形，在规定不明确的情况下，适用于附带民事诉讼的相关规定。第二种观点认为，附带公益诉讼本质上属于公益诉讼，附带公益诉讼应遵循公益诉讼的原理和规定。⑧邵世星：《检察民事公益诉讼的若干重点问题》，载 《中国检察官》2018年第13期。第三种观点认为附带公益诉讼是一种独立的诉讼制度，其既不同于传统的刑事附带民事诉讼，也不是民事公益诉讼的下位概念，是一种独立的新型诉讼制度。⑨徐日丹、闫晶晶：《依法保障公益诉讼起诉人的诉讼权利》，载 《检察日报》2018年3月3日第3版。虽然 《公益诉讼解释》明确了附带公益诉讼这一诉讼模式，但是并没有明确规定附带公益诉讼参照哪一法律规定来适用，因此在法律进一步明确之前，这一争议势必会继续延续。除了学理上的争议外，实践中各地方检察机关和审判机关对附带公益诉讼案件法律适用也存在不一致，法律适用上的不统一一定程度损害了公益诉讼的公信力和权威性。

（三）刑事附带民事公益诉讼价值之辨

从制度构建之初的价值追求来看，“附带诉讼”这一诉讼模式是为了更好地实现诉讼效率、全面追责和保护弱势受害人这一目标。附带公益诉讼将刑事诉讼与民事公益诉讼合二为一，合并审理同一犯罪行为所引起公益侵权诉讼。理论上而言，对检察机关来说，在办理案件刑事部分时收集到的证据有利于为公益诉讼提供证据支撑，在节约检察资源的同时刑事检察工作的开展可以有效促进公益诉讼检察工作的开展；对当事人来说，可以减少重复出庭、重复举证带来的诉累，受害人亦可以借助国家机关的力量来弥补其弱势地位。⑩龙婧婧：《检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的探索与发展》，载 《河南财经政法大学学报》2019年第2期。但是这一制度目标在实践中尚未实现。当前我国附带公益诉讼的实际运用过程中，过分地强调诉讼的附属性，忽略了公益诉讼的独立性以及在程序上与刑事诉讼的可分性，使公益救济问题淹没在国家追究、惩罚犯罪的过程中，反而不利于对公益保护。因此，虽然附带公益诉讼理论上具有实现司法效率、节约司法资源的作用，但是实践中却发生异化，没能做好司法效率与保护公益二者之间的平衡，司法效率虽然有一定程度的提升，但是这一提升却没有司法公正的坚实基础。

附带民事公益诉讼作为一项新制度，在理论层面，其在我国法治体系中的定位尚未完全明确，制度设计的价值目标需要在实践中进一步体现。但是从当前实然的角度来看，附带公益诉讼已经是公益诉讼 （起诉）案件的最主要办案模式。我们既要鼓励制度创新，更要查找出制度运行中存在的问题，及时调整，避免制度 “野蛮生长”带来的负面效果。

三、检察机关提起刑事附带民事公益诉讼现状剖析

（一）刑事附带民事公益诉讼的研究样本

1.研究样本的选取

作为本文实证研究客体的 “刑事附带民事公益诉讼实践问题”来自于 “检答网”平台。①为解决办案中遇到的疑难复杂问题，2018年10月最高人民检察院在全国检察机关局域网上线了 “检答网”平台，上线以来检答网已成为各地检察机关和检察人员法律政策运用、具体问题咨询解答、各项业务交流的重要平台。本文以“刑事附带民事公益诉讼”为关键词在检答网平台检索，截至2019年8月25日，共检索出246个结果，其中 “新闻类”检索结果计16个，“咨询类”检索结果计227个，剔除其中无效咨询37个，剩有190个有效咨询作为文本研究样本。（检答网中 “新闻类”检索结果主要为刑事附带民事公益诉讼的相关新闻报道、法律规定、司法解释和指导案例，反映的并不是刑事附带民事公益诉讼开展过程中遇到的问题，故对此不展开分析。）本文只对 “咨询类”问题进行分析。尽管190个咨询所反映的问题并非实践中关于刑事附带民事公益诉讼的全部问题，但这已基本可以反映当前检察机关在运用附带公益诉讼时遇到的主要问题和现实困境。

2.研究方法

当前研究附带公益诉讼的学者几乎都能意识到刑事附带民事公益诉讼存在不少问题，但是这些分析都具有一定程度的局限性。②例如有学者指出 “刑事附带民事公益诉讼存在涉及罪名范围窄，诉讼请求较单一，原告人主体制度缺乏强制性、统一性规范，特别是检察机关的主体地位不统一的问题突出。”参见王中义：《我国环境资源刑事附带民事诉讼探悉》，载 《法律适用》2019年第15期。甘肃省人民检察院课题组在调研中也发现：“刑事附带民事公益诉讼存在法律适用冲突、证据认定标准、调查取证、内部协作不畅通、检审沟通不协调等问题。”参见前引①，甘肃省人民检察院课题组文。一方面，学者囿于研究样本的有限性，对当前附带公益诉讼存在问题的分析很难做到全面梳理。另一方面，附带公益诉讼虽然立法单薄，但是该制度事实上却具有其系统性，一些学者对附带公益诉存在问题分析的着眼点往往过于宽泛，以至于无法深入的掌握。为了对附带公益诉讼当前运行中存在的问题进行一个相对全面和深入的梳理，本文对检答网中的227个咨询问题进行逐条个案分析，来确保样本分析的具体性和全面性；同时检答网目前作为检察机关内部使用平台，反映的是检察机关在适用附带诉讼中问题，因此这一研究又具有专业性和针对性。

（二）刑事附带民事公益诉讼运行困境展示

参照诉讼流程和具体环节，本文将检答网中190个问题归类为17类，经过统计分析，各类问题咨询的相关情况如图1：

图1：刑事附带民事公益诉讼问题总体分布情况

通过对190个关于刑事附带民事公益诉讼的问题进行分析，主要呈现以下特点：（1）法律适用不统一的情况普遍存在。在缺乏明确规定的情况下，有的检察机关参照适用 《刑事诉讼法》关于刑事附带民事诉讼的相关规定办案，有的则依据单独公益诉讼相关规定办案，不同检察机关、检察人员对附带公益诉讼的理解适用存在差异。（2）争议问题贯穿整个诉讼程序。从诉讼流程来看，附带公益诉讼存在的问题是体系性的，从管辖立案到判决执行，从证据种类到证据采纳，从一审二审到发回重审，从诉讼参加人到诉讼主张，都存在不同程度的适用混乱和困惑。（3）部分领域问题较为突出。虽然争议问题是系统性的，但是从上图中也能非常直接地看出，公告、诉讼当事人、证据形式和证据采纳、诉讼主张等问题最为突出，这几个问题已经占据了咨询数量的近一半。

（三）原因分析

1.附带公益诉讼缺乏足够制度支撑

上文提到，关于附带公益诉讼制度，仅有的法律依据就是 《公益诉讼解释》第二十条的原则性规定。“名不正则言不顺”，在缺乏明确依据的背景下，刑事附带民事公益诉讼的具体问题往往有赖于检察机关与法院的沟通，由于检察官和法官对公益诉讼制度的理解不一，法律适用不统一的情况就随之而来。以咨询中最突出的公告问题为例，统计中共有37个咨询涉及公告问题，占比16%，具体包括：（1）检察机关提起刑事附带民事公益诉讼是否也要像普通公益诉讼程序一样进行诉前公告。基层办案检察官基于诉讼期限、办案效率考量倾向于无需提起公告；而最高检的观点认为，检察机关不能以办案效率等理由剥夺社会组织的诉权，虽然不是单独的公益诉讼，但也要严格执行公告程序。③张雪樵：《检察公益诉讼比较研究》，载 《国家检察官学院学报》2019年第1期。（2）如果进行公告，应当在哪一个诉讼阶段提起，立案阶段公告还是在起诉阶段公告。由于这一制度涉及两种诉讼、两种制度体系，程序上合并带来了制度的衔接问题，根据 《民事公益诉讼办案指南》的规定，拟决定向人民法院提起诉讼的，应当在检察建议或者公告期满之日起二个月内办理终结。由于刑事诉讼程序进展具有不确定性，因此如果过早公告，则容易导致公益诉讼程序难以在办案期限内办结；公告过迟，对于案情简单和被告人被羁押的案件则容易导致刑事审判的过分迟延。（3）公告的具体形式要求。由于 《民事诉讼办案指南》中只原则性地规定了在 “全国范围的媒体上公告”，对于如何具体操作各地仍有困惑。

因此，缺乏制度支撑，附带公益诉讼具体适用的各个环节都容易出现适用不统一的情形。可喜的是，最高人民检察院已经认识到公告存在的问题并切实进行解决。对于是否要公告，最高人民法院、最高人民检察院已经统一明确，检察机关应当发布诉前公告；同时明确可以提前公告，在批捕阶段发现可以成案的就可以公告。④参见2019年8月30日全国检察机关公益诉讼 “回头看”专项活动总结暨推进公益诉讼办案规范化电视电话会议上张雪樵副检察长 《公益诉讼规范办案的几个问题》报告。对于公告的具体形式，最高人民检察院于2019年7月31日下发了 《关于检察民事公益诉讼诉前公告在正义网发布的工作提示》，要求自2019年8月1日起，检察机关办理民事公益诉讼以及附带公益诉讼案件，诉前公告统一在正义网进行网络公告发布。可喜的同时，我们更要看到公告问题只是附带公益诉讼中的一个小问题，附带公益诉讼目前还存在着一系列突出问题急需解决，制度完备之路任重而道远。⑤除了公告外，在没有明确规定下检察机关对自身的称谓、诉讼地位、诉讼主张等问题都会存在疑问。根据检答网中反馈的问题，不同地区检察机关的刑事附带民事公益诉讼案件的出庭方式均具有不同，有的是由刑事案件的公诉人兼任，有的是由公益诉讼部门的检察官兼任公诉人。参见范跃红、张代磊：《创新举措维护公益检察官在行动》，载 《检察日报》2018年4月1日第1版。也有地方采取刑事案件公诉人与公益诉讼检察官共同出庭的做法。同时，不同检察官对审判组织的构成也有不同看法，有的检察机关认为应当适用普通公益诉讼之规定组成七人的合议庭，有的检察机关认为只需要适用普通刑事附带民事诉讼之规定三人即可。

2.民刑交叉公益案件的路径选择不合理

除了附带公益诉讼制度自身不完备之外，在办理刑事责任与公益责任交叉的案件时，作为对诉讼模式选择具有主导权的检察机关，路径选择不合理也是重要原因。一些不宜采用附带诉讼模式的案件也采用了这一模式办理，就会导致案件办理过程中出现各种问题。如在以下情形中，刑事附带民事公益诉讼就不是最优的选择。

（1）被告人较复杂的情形。由于刑事诉讼与公益诉讼是两种不同构造、不同诉讼流程的制度，有的案件中，违法行为人是多人，但只有部分人是刑事案件被告人，附带提起公益诉讼时，能否追加其余人为民事公益诉讼的被告，各地检察机关做法不一、上下级检察机关意见不一、检法之间也意见不一。共同犯罪中有其他同案犯还在公安后续侦查中尚未移送审查起诉的案件，能否将全部未诉同案作共同被告人，还是等后面同案犯起诉时才再一并提刑附民，实践中也并不确定。因此，在案情比较复杂、人员众多的案件时，如何选择至关重要。

（2）诉讼期限不相适应的情形。附带民事公益诉讼实际上涉及两套程序的适用。首先，一些案件被告人逃逸时间较长后才归案，提起附带民事公益诉讼，此时如何考虑诉讼时效，是否适用民事诉讼时效中止、中断等规定，并不确定。其次，两套程序并不是同步的，既有可能因刑事公诉延长审查期限或退回补充侦查，导致公益诉讼部分未能在规定办案期限办结；也有可能因公益诉讼部分的公告、诉讼审批期限过长或其他疑难复杂情况，导致延误刑事诉讼程序。另外，由于公益诉讼损害赔偿的求偿数额确定有赖于环境损害、环境修复费用的鉴定，虽然最高人民检察院和司法部在积极推动“鉴定机构在检察公益诉讼中不预先收鉴定费”，⑥戴佳：《58家司法鉴定机构在检察公益诉讼中不预先收鉴定费》，载 《检察日报》2019年8月6日。但是鉴定难、鉴定贵和鉴定过程漫长等问题依旧存在，如何协调因鉴定导致的诉讼期限仍旧存在诸多问题。

（3）证明标准不相同的情形。一般认为刑事案件的定罪标准大大高于民事案件的证明标准，但是在具体问题上却需要具体分析。例如，附带公益诉讼中的环境资源、食品药品等一些犯罪属于危险犯，在危险犯的案件中，在检察机关不能证明被告人的行为给社会公共利益造成实际损害的情况下 （但已经证明存在危险，如查获行为人已经生产出了大量假药，但是否已经销售给了消费者、患者尚未知晓），提起刑事附带民事公益诉讼是否恰当，因为公益侵权损害赔偿要求实害结果的发生，由于食品药品的损害结果具有长期性和隐蔽性，并不是很快能够及时发现，取证更加不易。因此，如果只注重刑事部分证据材料，则容易导致公益诉讼部分证据材料不能被及时收集，甚至被犯罪嫌疑人损毁，导致公益侵权责任难以得到证实。

（4）不能保障附带公益诉讼完整诉权的情形。第一，当刑事部分不起诉或者撤回起诉，附带公益诉讼该如何处理，程序应该如何进行。刑事部分不起诉的，因刑事案件没有进入法院的审理程序，便不存在 “附带”的前提；如果是附带公益诉讼起诉后法院已经受理，此后刑事案件撤回起诉的，因民事公益诉讼部分已经受理，此时该如何适用程序，是继续审理还是重新提起单独的民事公益诉讼？第二，当案件一审期间未提起附带公益诉讼，二审能否提起？一审期间未提起附带公益诉讼，二审发回重审程序能否提起？保障诉讼当事人诉权的完整性是司法文明的重要体现，诉讼程序是保障诉讼当事人权利的重要体现，是司法公平公正的基石，这是一个比司法效率位阶更高的价值追求。附带诉讼模式最主要最明显的价值就在于司法效率，但是诉讼制度真正永恒的生命基础在于其公正性。

从实践中我们可看出，并不是所有的案件都适合采用刑事附带民事公益诉讼。对于诉讼程序的选择，检察机关、检察官是具有决定权的，承担着主导责任。除了制度供给不足的客观原因外，民刑交叉公益案件办理过程中出现的上述困境很大程度上要归因于检察机关。检察机关在办案时绝不能一味地追求诉讼效率而强行搭上刑事诉讼的 “便车”，要根据案件实际情况合理地选择诉讼路径。

四、民刑交叉公益诉讼案件的路径选择

要破解民刑交叉公益案件中的重重困境，一方面，要承认刑事附带民事公益诉讼制度的现实重要地位，丰富理论和制度的供给。另一方面，更要正视这一制度的局限性和当前困境，发挥好检察机关在诉讼模式选择上的主导作用，根据案件的具体情况做好单独公益诉讼和附带公益诉讼的程序分流，消解单薄的 “附带诉讼”的 “不能承受之重”。

（一）完善公益诉讼制度的顶层设计

1.明确附带公益诉讼制度在公益保护体系中的重要地位

附带公益诉讼是在缺乏顶层规划背景下通过各地检察机关不断实践内生发展而来的制度，足以说明制度本身拥有强大的生命力。完善这一制度不仅在理论上具有合理性，同时广泛的实践也给制度完善提供了现实基础。因此，从制度顶层设计上重视附带公益诉讼，在制度构建上予以回应。一方面要明确附带公益诉讼在整个公益诉讼体系的地位作用，附带公益诉讼承担着公益诉讼的绝大多数案件量，是公益保护的重要手段和方式，在立法和司法解释上对刑事附带民事公益诉讼加以明确和细化，在实践中也应当予以正确引导，而不能明示或暗示地予以 “打压”。另一方面附带公益诉讼也是新时代检察改革探索的重要 “试验田”，⑦例如在刑事附带民事公益诉讼案件中适用认罪认罚从宽，不仅有利于公益诉讼制度的探索，而且有利于认罪认罚从宽制度的完善。构建好附带公益诉讼对检察理论的发展和创新具有重要意义。

2.明确附带公益诉讼的本质是公益诉讼

我们认为，在附带公益诉讼性质问题上，附带公益诉讼本质上属于公益诉讼。公益诉讼的独立性是主要的、决定性的；“附带”是次要的，仅是在程序上 “有限”的从属，合并的仅是审判组织，而不是程序要求和实体责任的完全合一，不是一种创新的独立的诉讼程序。附带公益诉讼的目的在于维护社会公共利益，这种公共利益既不同于刑法保护的社会秩序这种利益形式，更不同于公民的个人私益。在 “附带诉讼”这一体制藩篱之下，我们更需要强调附带公益诉讼中公益诉讼部分的独立性，这将更有利于摆脱这一制度与生俱来的 “重刑轻民”的影响，更加有利于公益诉讼制度的完善。同时，作为一项新创立的制度，制度的发展完善有赖于基层一线办案检察官的实际运用，当前“公益诉讼检察”已成为检察机关 “四大检察”中的重要一部分，从公益诉讼的发展方向来看，在没有明确法律规定的情况下，原则上应当适用现有的公益诉讼法律规定来办理民刑交叉公益案件。

3.及时制定刑事附带民事公益诉讼的具体规则

当前，刑事附带民事公益诉讼具体规则的不健全不仅严重阻碍了检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的发展，更束缚了检察机关在办理该类公益诉讼案件过程中的开拓性思维。因此，对于实践中争议较大的问题要发挥基层检察官的能动性，但是最终还是需要尽快完善立法，及时出台相关司法解释。⑧鲁杨：《完善刑事附带民事公益诉讼程序》，载 《人民检察》2018年第10期。当前，需要最高人民法院、最高人民检察院通力合作，对争议问题尽快达成一致，因为当前附带公益诉讼中面临的许多问题是来自于检察机关和审判机关之间的冲突。

（二）发挥检察机关诉讼模式选择的主导责任

将问题原因归因于立法和制度上的不足，寻求制度规范上的突破和完善是一方面；但是破解当下之困境，检察机关也完全有能力通过良好的路径选择来弥补制度不足的困境，因此如何发挥好检察机关的主导作用在当前背景下便显得尤为重要。

1.公益案件中诉讼模式选择的基本原则

总体而言，各地检察机关办理附带公益诉讼的诉讼路径不尽统一，主要有两种情形：一是先刑后民，即由基层公检法机关先办理刑事案件，待刑事判决生效后，再由有管辖权的检察机关另行向有管辖权的法院提起民事公益诉讼。二是刑民并进，即由基层公安机关立案侦查，检察机关依法提起公诉时一并提起附带民事公益诉讼，后由基层法院的同一合议庭一并审理。⑨尹吉：《刑事附带民事公益诉讼案件的法律适用》，载 《人民检察》2018年第10期。客观而言，这两种诉讼路径各有特点，适用情形也存在区别，因此认真把握案件具体情况，适用不同的程序就显得尤为必要。检察机关在办理民刑交叉公益诉讼案件的程序选择时，应当遵循以下基本原则：

（1）综合考量诉讼效率和办案效果来选择诉讼模式。民刑交叉的公益案件，涉及两种诉讼，因此选择诉讼模式应当综合考虑刑事部分和公益诉讼部分全面综合办案效果。一是看通过诉的合并审理，能否提诉讼效率，有利于争议案件的迅速解决，避免讼累。二是看能否实现良好的办案效果，这一类案件涉及两种诉讼，因此诉讼效果的考量不能只偏向其一，任何厚此薄彼的情形都是应当避免的，最佳的情形就是，两个不同的诉在一个程序中，通过整合，彼此起到相互促进的作用。

（2）要防止附带公益诉讼适用的随意性。当前附带公益诉讼占比如此之高，很大原因来自于检察机关在诉讼程序选择上的随意，特别是适用附带公益诉讼的随意性很严重，正如最高人民检察院张军检察长指出的那样，“当前公益诉讼案件结构不合理，起诉案件 ‘搭顺风车’多、‘啃硬骨头’少”。因此在实践中公益诉讼检察官应当加强自身能力建设，摆脱对刑事检察的过度依赖。在具体案件办理中，应当注意综合考虑案情决定选择附带提起还是单独提起。特别是当前公益诉讼案件数量并不多，许多地方检察机关公益诉讼部门因为缺乏案件还要主动 “跑案源”，基本上不存在 “案多人少”的问题。因此，如果跑来了 “案源”，但结果在办理过程中又过于随意，那无异于舍本逐末，认真办好每一起公益诉讼案件，防止适用的随意性比 “跑案源”更为重要。

2.公益案件诉讼模式选择的具体参考标准

公益诉讼案件诉讼模式的选择，除了要坚持以上相关原则要求外，根据检答网中呈现出来的问题，针对一些具体情形，本文也提出相应的路径方案。

（1）被告 （人）不统一的情形。在理想的诉讼模式中，刑事诉讼的被告人和公益诉讼被告人是相同的，但实际上由于 《刑法》与 《环境保护法》《消费者权益保护法》存在着巨大差别，行为方式、责任内容、归责范围均存在巨大差别，因此同一个案件中刑事责任主体与公益侵权主体往往并不是完全重合的。行为是一个整体，但是责任却是归于个人的，因此要注意区分不同被告 （人），避免出现打击错误。在一些具体情形中，如刑事诉讼部分有犯罪嫌疑人尚未归案，而在逃人员又是民事公益诉讼中的共同侵权人，如果有其他共同侵权人在逃，因涉及到民事责任的分担，则不宜提起刑事附带民事公益诉讼，可以在刑事程序结束后，提起单独的民事公益诉讼。⑩周伟：《湖北省利川市人民检察院诉吴明安等人生产销售不符合安全标准食品刑事附带民事公益诉讼案》，载 《中国检察官》2018年第14期。如果案件中只有主犯需要追究责任，其他参与人员尚不构成犯罪只需要承担侵权责任，在都能到场的情形下，可以考虑适用附带公益诉讼。

（2）侦查、公诉、审判等诉讼期限不相适应的情形。在附带公益诉讼中，公益诉讼与刑事诉讼的诉讼流程并不一致，公益诉讼要经历诉前程序，刑事诉讼则有侦查、公诉、审判等公益诉讼所没有的诉讼阶段。这些诉讼程序、阶段期间并不相同，因此适用附带公益诉讼，就必须处理好不同诉讼程序的期间时效问题。如果刑事部分审理争议较大或者公益诉讼部分的审理过于复杂，通过刑事附带民事公益诉讼程序审理会影响到民事公益诉讼的责任认定或者刑事案件的审理进程，则不适于采用刑事附带民事公益诉讼程序。反之，如果违法行为人通过积极履行赔偿责任或修复义务争取宽缓的刑事处罚，在有效实现司法效率的情况下，可以适用附带民事公益诉讼，可以更好地促进社会和谐，实现诉讼价值的最大化。

（3）证据证明标准不相同的情形。刑事诉讼程序中的证据与公益诉讼证据在证明目的、侧重点方面不同，特别是有些罪名属于行为犯，此时必须在公益诉讼中额外考虑损害后果的问题。当犯罪行为人是纯危险犯时，例如犯罪行为人生产的假药尚未销售时，这时便不宜提起刑事附带民事公益诉讼。当采用调查取证难以收集行为人侵犯公益的行为时，则可以通过刑事附带民事公益诉讼的方式，引导侦察机关全面查清案件事实。

（4）不能保障附带民事公益诉讼完整诉权的情形。第一，当刑事部分不起诉时，此时就不再适合附带民事公益诉讼，如果符合民事公益诉讼起诉条件的应当提起独立的民事公益诉讼。第二，当刑事部分起诉后检察机关撤诉时，如果法院认为附带公益诉讼可以继续审理，则继续起诉公益诉讼部分，当然，其实这实质上已是一个单独的公益诉讼程序；当法院不愿意继续审理附带民事公益诉讼时，则应当另行准备起诉。第三，如果一审没有提起附带民事公益诉讼，二审期间发现可能存在公益损害的民事责任时，则不应当附带提起——相较于诉讼的效率，被告 （人）两审终审的诉讼权利更为重要。

（5）与认罪认罚从宽制度的衔接问题。新刑诉法确定了认罪认罚从宽制度，原则上所有案件均可以适用认罪认罚从宽制度，当然也就包括刑事附带民事诉讼案件中的刑事部分了。认罪认罚从宽制度实体上从轻，程序上从简，由于公益诉讼程序相对较为复杂，而认罪认罚从宽制度中适用简易程序或速裁程序，则要求案件从速从快且相对集中审查处理；而从当前公益诉讼案件开展情况来看，公益诉讼一般耗时较长，因此在适用认罪认罚从宽案件中 “附带”处理公益诉讼应当审慎对待，一般不建议通过附带公益诉讼起诉。

余论：构建刑事检察、公益检察协同办案机制

当前涉嫌犯罪的案件由专业化的刑事检察部门办理，公益诉讼由公益诉讼检察部门办理，在“刑公 （民）交叉案件”普遍存在的情况下，案件由两个检察部门办理，应当做好整合工作，加强检察机关的内部协作。无论是 “附带”办理还是 “单独”办理，都应当加强刑事检察部门与公益诉讼检察部门的协作机制。

对内要加强检察机关案件协作交流，构建常态化的刑事检察与公益诉讼检察案件线索、进度、证据协作机制。在捕诉一体化办案模式下，承办检察官应当对可能涉及公益诉讼罪名的案件更加审慎研判，关注案件公益受损的相关情况，对难以把握的案件可以邀请公益诉讼部门检察人员共同分析研判；对具备提起刑事附带民事公益诉讼条件的案件，刑事检察部门与公益诉讼检察部门在办案中就案件的进展、与相关单位沟通的信息、有关法律问题等及时通报与沟通。例如，有些地方在办理公益诉讼案件时探索实施 “三检并行”办案模式。①参见前引⑤，范跃红、张代磊文。“三检并行”办案模式是指由民事行政检察官对涉及公益诉讼领域的刑事案件进行审查起诉，从行政检察的视角发现社会治理漏洞并有针对性地通过诉前程序督促行政机关履职，以此来促进精准打击侵害公共利益的刑事犯罪和公益损害的补偿、修复、赔偿责任。

对外，检察机关还需要加强与公安机关、审判机关的沟通，对于实践中公检法三家持不同观点的情形尽快达成一致。实践中，作为一项新创设制度，在规范缺乏的背景下，无所适从的局面不仅发生在检察机关，侦察机关、审判机关也是如此。公检法基于不同的办案模式、诉讼环节和诉讼地位，对具体问题的分歧往往是较大的，相关不同机关的沟通协调也是非常重要的。在附带公益诉讼中，检察机关实际上对这一程序具有主导权，因此为了更好办案，检察机关更应当主动与侦察机关和审判机关进行协商。