重大疫情下的应急管理机制与地方治理

林 卡

一、导言

2019 年12 月以来，湖北省武汉市爆发的新型冠状病毒肺炎造成了全国性公共卫生危机，致使全国各地相继进入疫情防控的应急状态。 作为此次疫情的爆发地，武汉市乃至湖北省由于病毒的迅速蔓延成为重灾区。 在灾难面前，一方面，我们看到广大的医护人员奋不顾身积极投身抗疫一线，救死扶伤；社区工作者也承担起繁重的社区组织工作，任劳任怨、不畏艰难。 但另一方面我们也看到在抗疫之初，由于缺乏防护用品导致医务人员被感染，染病群众因为一床难求而难以得到及时救治，应急救援物资缺乏及管理混乱加剧了疫情的扩散。 当然造成这些问题的原因是多方面的，但从社会治理的视角看，应急管理体系的失效和地方政府在组织、决策能力方面的缺陷，无疑是造成疫情失控并向全国扩散的基本原因之一。 尽管疫情具有突发性、偶然性和不确定性，但应对灾难的行动能力和准备机制则是日常形成的。 此次武汉公共卫生突发事件的处置失控，为我们讨论应急管理体系的建设提供了案例和教训。

灾情就像一面镜子，不仅反映出当地政府的应对处置能力，也折射出日常社会治理方面的状况。 本文从应急管理机制的建设这一视角，回顾和反思地方政府应对疫情突发和处置的早期状况，讨论如何推进应急管理体系的建设以期避免此类悲剧的重演。 2003 年SARS 事件推进了中国应急管理体系建设并陆续出台了 《突发事件应对法》等应急管理事业法律法规，并于2018 年设立了应急管理部。 但令人惋惜的是，在17 年后当我们再次面对类似SARS 的疫情时，我们仍然有些措手不及，致使人民群众的生命安全和社会经济遭受重创。 这些以生命为代价取得的教训必须珍视。 强化应急管理体系的建设、提高抗风险能力已然成为提升国家治理现代化能力建设的迫切需要。

对于应急管理体系的研究可以从多视角、多层面展开。 从社会治理视角出发所进行的讨论主要聚焦在其机制建设上。 讨论的基本内容可以涉及这一机制运作的模式比较、决策权限的界定和政策执行过程的特点，也包括各部门机构在应急管理中的互动和人力财力物力资源的调配。 应急管理机制的建设是一项社会系统工程，涉及政府的许多管理部门，包括公安、城建、卫生、民政、交通、地震、气象、人防等。 其所应对的挑战也十分广泛，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各种突发公共事件。 只有通过对这些部门的统筹、协调和监督，实现各部门协同作战，才能达到“整体最优” 的有效防控效果。 因此，应急系统的功效不是这些部门或子系统功效的简单相加，而在于其整体所达成的效益。 〔1〕这就使政府管理和社会治理各种因素的协调成为决定应急管理系统功效的内在因素。

从社会治理的视角讨论应急管理体系的建设，需要关注三个方面的核心问题。 一是参与各方所具有的权利和义务及其决策和执行的能力；二是应急过程中不同的阶段所具有的特点；三是在应急行动中具体的社会治理问题。 针对第一方面的问题，应急管理研究常常以复杂系统理论为基础，把应急救灾看作是一个社会系统工程，考虑整体和局部的关系、各部分的协调、管理结构和组织模式的多样性及应急行动所处的生态环境和社会环境。 例如在此次武汉防疫行动中，应急管理涉及疾控、医疗、救助、慈善、物流、社区等多方面问题，考验了当地政府的社会治理体系的效率、社区组织的应对能力、志愿者服务和社会支持以及社会秩序的维护和民情民意等诸多方面的状况。这些因素都影响着人们应对危机的能力和处置突发事件的速度。

在应急过程阶段性的讨论中，人们常常依据危机生命周期理论把应急历程描述为危机预防、运营维护、事件突发和善后处理等环节。 在此，罗伯特·希斯提出“4R 模型”，包括缩减风险、预备、应对反应、恢复常态等几个环节 〔2〕，而密特罗夫则把这一过程划分为预测信息、探测和预防、控制灾害、恢复和学习五个阶段。 〔3〕简单说来，对于重大突发事件的应急处理可以分为预防、准备、响应、恢复等四个阶段。 〔4〕在决策过程中，它包含科学研判、应急准备、监测预警、应急响应、决策指挥、社会恢复等全过程。 〔5〕如果从应急控制的工作任务划分，应急管理的阶段及其相关工作任务可以表述为事前的预防和揭示隐患、事发的先期处置和信息上报、事中的应急处置，事后的安置和恢复以及重建的过程。

同时，各个阶段应急管理都包含着相应的社会治理的内容。 应急管理体系涉及社会秩序的控制、社区组织的运作 （包括慈善捐助和志愿者团队等）以及所采用的各项救助保障和服务的政策和措施。 由此，应急管理行为不仅仅是政府行为，也需要专业工作者、社区工作者以及医疗民政救灾慈善和志愿者组织共同发挥作用。 应急管理中的社会治理问题需要综合考察疾病防控体系、医疗卫生体系、社区工作体系和民生保障体系以及生活物资供应体系等多重社会系统。 这些问题是否能得到有效处置将直接影响当地灾民或疫民的生活状况，并进而影响相应的公众舆论、社会安全和公共卫生的状况。 此外，应急管理的社会治理议题还涉及社会动员、社会宣传和各种社会力量等多方面的协同治理。

在此概念和知识背景下，回顾武汉抗疫过程，反思在重大疫情下应急管理机制的作用及存在的问题，可以发现很多问题集中发生在应急阶段的早期。 由于武汉市地方政府对于疫情反应不及时和应对不力，导致了新冠肺炎疫情在武汉乃至全国扩散。 在这一个月中，各省都启动了公共卫生突发事件的应急响应，全国亿万民众过了个城市隔离、小区封闭、萧肃的2020 年春节。 在这一个月中 （2020 年 1 月 24 日—2020 年 2 月 24 日），武汉被病毒感染的确诊案例从2020 年1 月3 日的44 例增长到 1 月 31 日的 3215 例；全国从 1 月 31日的 1.1 万多例上升到2020 年2 月 24 日的7.7 万多例。 此疫导致2000 多人丧生，3000 多名医护人员被感染，并且有牺牲的案例。①国家卫健委2020 年2 月22 日通报的数据。参见中华人民共和国国家卫生健康委员会：《截至2 月21 日新型冠状病毒肺炎疫情最新情况》，2020 年 2 月 22 日，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/yqtb/202002/543cc508978a48d2b9322bdc83daa6fd.shtml，2020 年2 月 23 日。直到2020 年2月2 日火神山和2020 年2 月5 日雷神山两大医院投入使用和2020 年2 月13 日湖北省和武汉市两级党政领导班子调整后，这种状况才得以缓解。反思、总结此次疫情带来的教训，围绕应急管理体制的建设问题进行探索，是我们走出阴霾、面向未来的最好方式。

二、应急管理体系的基本模式：垂直管理与属地管理

应急管理体系是政府为了应对突发事件防灾减灾保护人民群众的生命财产安全的机制。 由于灾害发生具有突发性、危险性、紧迫性、后果不确定性和灾害连带性等特点，因而应急处置需要采取与常规不同的手段来应对。 政府各部门间和政府与非政府组织间进行密切合作，是决定决策速度和措施有效性的前提条件。 为此我们有必要考察应急管理机制的特点，考察政府部门管理的“条条” （从中央到地方的垂直管理）与“块块”（地方各部门的管理）的职能关系。 这一机制的运作直接关系到应急处置中信息传递渠道是否顺畅、预警系统是否灵敏、管理层的决策是否及时、资源配备是否充足、应急管理能力是否强大、部门之间的配合是否有效、运作机制是否顺畅等一系列问题。

基于国际背景的讨论，有学者认为应急管理体系大致可分为两类：一类是实行集权化和专业化管理的统一处置危机的模式，包括美国、俄国和日本等；另一类是以分权化和多元化管理为特色的多部门协作模式，例如英国、德国、澳大利亚、新西兰等。 〔6〕然而，如果考察各种应急管理体系所具有的原则，我们可以讨论垂直管理和属地管理这两种模式以及在这两种模式之间的中央与地方协同管理模式。 为了说明这三种模式所具有的特点，我们可以采用日本、德国与美国这三个国家的应急管理体系作为范例。

在垂直管理的应急管理体系中，地方政府在获得预警信息后首先向中央传递，由中央政府进行决策。 在理论上说，这一模式的优点是在突发危机中政府可以行使紧急行政权，以对突发情况做出快速反应；即便是在时间紧迫和信息不充分的条件下也能进行决策。 这就要求中央政府有很强的应急决策能力，能够依据所获得的信息进行准确的判断和果断的决策，并且敢于承担相应的决策责任。 同时，这一模式的风险在于缺乏民主协商和听证过程，因而决策机构要承担政治风险和决策风险。 而且，在此模式中专业人员和专业机构的早期预警和技术支持是成败的关键，而技术专家的水平、民意基础的强弱和政府早期应急响应的快捷程度就成为减灾成效高低的核心问题。

在国际比较中，日本的应急管理体系具有垂直管理的特点。 作为灾害频发的国家，日本非常重视灾害防御和应对工作。 1947 年日本就制定了《灾害救助法》，1961 年颁布了 《灾害对策基本法》并设置“中央救灾委员会”。 1995 年阪神大地震后开始设立国家灾害应对体制，之后又上升为国家危机管理体制。 〔7〕这一应急管理体系在中央层面设有日本中央防灾会议，由内阁总理大臣担任主席, 下设专门委员会和事务局。 各都、道、府、县也设有地方防灾会议 （委员会），由地方最高行政长官负责，并形成全国的危机管理中心。 同时，日本的实业机构包括银行、电信、电话、运输与电力等公司也介入这一应急机制中。 一旦发生灾害，各市县收集灾情信息进行综合分析并发送到防灾中心，由应急指挥部进行研判和应急指挥，同时通过大众传媒和移动通讯手段向社会公众进行通报并发出应急管理指令。 〔8〕

应急管理的属地管理模式则要求发现和处理灾害情况的责任首先由地方政府承担。 当地方政府无力承担这一责任并需要各省和中央帮助时，才向这些机构请求支援。 在此模式中德国是较为典型的范例。 德国在1959 年制定了 《灾害救济法》 ,随后经数次修改不断扩大救援范围及灾害救助协调。 这一体系设立州、省和联邦政府三级救灾体系，并实施以州为主的属地管理应急体制。州政府设立行政指挥部 （负责行政协调）和战术指挥部 （负责技术层面的救援工作，包括人事、灾情、救援、后勤等各部门），同时邀请专家、机构代表和媒体参与，向大众发布危险预警和组织区域性的应急救援。 〔9〕在全国层面上发生的突发事件应急响应由联邦内政部设立的应急管理部门协调和处置。 各州抢险力量不足时，可向国家内政部提出请求支援申请, 经总统批准后可以调动联邦国防军参加抢险救灾。 〔10〕

当然，有的国家应急管理模式特点比较模糊，未必能用上述的两分法进行描述，因而我们可以将其称为协同模式。 这一模式可以采用美国的应急管理体系作为范例。 美国从1933 年成立“国家应急管理委员会” 后开始发展了以政府为主导的应急管理体制。 1979 年美国组建了联邦应急管理局，负责联邦政府灾害应对，并协调各州开展灾害管理工作。 1992 年，美国制定了联邦应急反应计划并于1994 年和 2004 年分别进行修订。 在2001 年9·11 事件之前，美国的体系接近于属地管理，即当灾情发生后地方政府设立应急指挥部进行处理，并启动州级应急管理中心提供应急物资。同时，州应急管理中心也与媒体互动，联合各部门设立联合信息中心向民众提供救灾信息。 如果需要，州政府也可向其他州政府和联邦政府寻求

援助。 〔11〕

在9·11 事件发生后，美国于当年成立了国土安全部作为国家安全与应急管理部门。 在2005 年经历了“卡特里娜” 特大飓风后发布了 《后“卡特里娜” 应急管理改革法》。 这些法规都强化了中央政府在组织救灾和应急管理方面的权力，而地方政府也依据法律法规按照标准流程来组织事故抢救，提高应急响应效率。 〔12〕这一联邦应急管理体系指挥、协调与整合各应急企业、政府组织、部门进行突发事件指挥的管理方法。 联邦通信委员会负责预警系统的硬件研发并向用户提供信息和技术服务；国家气象局提供重大灾害天气的预警；联邦应急管理署则在发生重大灾害时管理联邦救灾资源，与地方应急响应部门合作指导地方救灾工作，也有多媒体紧急信息发布网络。 〔13〕美国各州和大城市政府都成立了紧急警报委员会，各部门分工明确。

相比之下，中国的应急管理体系发展较晚，以往大多是通过设置各种应急预案的方式来满足应急管理的需求，没有设立专门的行政管理机构。在经历了SARS 疫情之后国家开始组建应急管理部门。 2005 年国务院办公厅设置国务院应急管理办公室以便协调中央各部门进行应急救援工作。2007 年国家发布 《中华人民共和国突发事件应对法》 进一步推进了这一体系的建设。 2018 年为了使各救灾相关部门进行协同，在国家安全生产监督管理总局应急管理部的基础上组建应急管理部。这表明应急管理逐渐从过去分散的、单一的管理向统筹资源、综合管理转变，由应对突发事件发生的应急管理体制转向日常管理与应急管理相结合的综合管理体制。

中国应急管理体制一方面采用从中央到地方的垂直管理模式，另一方面也强调分级管理的责任，因而在政策表述上，其核心特征保持一定的模糊性。 按照 《中华人民共和国突发事件应对法》，中国应急管理体系运作包括统一领导、依法治理、综合治理、源头治理、分级治理、系统治理等。 作为垂直管理模式，中央机构围绕应急救援设立各种协调项目，并在这些预案的基础上形成了三级应急管理的系统。 其中，部和省政府主要关注政策制定和组织协调的工作, 市政府则以预防和执行救援为主。 在这一体系中，属地管理的要求也时有提及，但在实际运作中则体现为分级管理的责任。 而且，在建立应急管理部后，应急管理体制改革的基本导向定位在加强、优化、统筹国家应急能力建设上，并以构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系作为核心目标。

但是，这一体制的运作也存在条块分割、信息沟通不畅、资源难以整合、协调力度不够等诸多问题。 这一体制涉及各层级政府、各有关部门和社会各个方面，涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件。 但在运作中，应急部门作为协调机构履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，从事应急管理规划等具体事务，在管理权限的运作中仍然沿袭按灾种进行部门化管理的体制，由各专业部门实施执行。此外，该机制的运作强调分级管理原则，但这一原则的实施是在垂直管理的前提下进行的。 在这一体制中，如果中央机构应急迟缓或者国家层面上的各部门间协调不当、行动不一，则会导致地方机构无所适从，进而制约其应急处置的能力，这与属地管理原则有一定的不同，因为在集中管理的模式下，地方机制的运作与政府之外的机构或组织缺乏沟通互动，因而分级管理在一定程度上只是中央管理的执行部门与属地各类组织和机构的联防联控。

三、武汉新冠肺炎疫情中的应急管理问题

基于以上背景，我们得以深入考察在此次防疫事件中这一应急管理体系所发挥的作用及存在的问题。 2020 年1 月，武汉市新型冠状病毒流行造成了重大公共卫生安全的突发事件。 在2019 年12 月底，国家疾控中心就已经注意到疫情的发生，国家卫健委的专家团队在2019 年12 月31 日前往武汉进行考察。 随后，在2020 年1 月6 日内部启动了公共卫生安全二级应急响应，并于2020 年1月15 日启动了一级应急响应。 国家卫健委也分别在 2019 年 12 月 31 日、2020 年 1 月 8 日和 1 月18 日派遣三个专家团队前往武汉考察疫情，并于2020 年1 月20 日由第三批专家组组长钟南山院士宣布了该病毒人传人的信息。 两天后，湖北省在2020 年 1 月 22 日启动了二级应急响应，并在2020 年1 月23 日实施武汉封城的措施。 从2019年12 月 31 日进行疫情调查到 2020 年 1 月 23 日封城这段时间内，新冠肺炎病毒在武汉肆虐，疫情快速蔓延并向外地扩散。

从应急管理体系运作的视角分析，武汉市对此次疫情的处置中存在的诸多问题加剧了疫情的恶化。 首先是在突发事件的处置过程中各部门缺乏协调，许多部门和机构反应迟缓。 在此事发生的早期阶段，国家疾控中心的应急反应十分及时，很早就发出了内部预警，但湖北省和武汉市政府并未采取应急行动。 即便在2020 年1 月20 日中央作出指示后，地方政府仍由于种种原因，包括应急准备和经验不足，导致应急响应滞后、行动迟缓，造成了各项工作迟迟未能到位。 由此，在早期抗疫活动中，疾控部门和医疗体系冲在第一线，而地方政府管理体系运作则常常顾此失彼。作为结果，大量患者无法就医，医护物资短缺，大规模的交叉感染仍在继续，人们四处奔走，民情激愤，大量人员外流，从而扩大了疫情。

其次，应急救援需要有救援物资的投入和调配。 在本次抗疫的应急响应阶段，医疗防护用品和抗疫物资的匮乏成为严重的问题。 灾情发生之初，武汉市政府要求外来捐物捐款必须通过武汉市红十字会接收和发放。 但事实上这一机构只有20 多人，根本无法承担如此繁重的责任，并且该会工作人员称他们只有接收物资的权力而无发放和调配物资的权力。 在此事引起社会非议之后，物资调配工作由专业物流公司运送和投递。 事实上，在如此严重的疫情面前，物资的征集和调配任务只能由政府来承担，特别是需要由应急管理部门来承担。 在功能分配上，如果说抗疫中的医疗卫生事务应该由公共卫生体系来承担，那么物资供应的组织和调配则应该是应急管理部门要解决的问题，而不是交给红十字会来承担。

第三，在应急管理过程中，向社会大众的早期预警和信息发布对于应急处置和社会动员十分重要。 应急管理离不开与大众媒体的互动，新闻发布等举措有助于民众了解疫情并缓解人们的恐慌情绪。 但在武汉重大疫情发生后，当地政府未能及时对市民发出防疫预警。 虽然国家疾控中心两次在内部系统发布应急响应预警，但在武汉市两会和湖北省两会期间 （2020 年1 月6—17 日），地方政府封锁疫情消息并对李文亮等8 名“吹哨者” 于2019 年12 月30 日在微信群中传播防疫预警信息行为进行训诫。 直至2020 年1 月20 日钟南山对媒体发声，许多公众才得知此重大疫情的严重性。 因此，从李文亮发微信到钟南山公布疫情这20 天中，大疫当前而公众浑然不知身处极度风险中，不以为然，毫无防范，致使病毒肆虐无阻，快速传播。 这表明在此疫中应急机制对于疫情的警示过缓。

第四，在应急管理体系中社会组织的介入对于社会动员和有效的社会治理都十分重要。 但在此次疫情中，当地政府与民间救援组织和团队缺乏沟通，无法发挥这些组织的作用。 例如在早期，一些武汉市民通过微信群自发地组织起接送医疗护理人员上下班和送餐小组，但与政府的应急管理系统没有建立任何联系。 因此，当随后出现了私车上街限制和社区封闭管理后，这些民间志愿群体就无法继续救援工作了。 在整个抗疫的早期工作中①早期工作的时间节点为疫情爆发到2020 年2 月13 日湖北省和武汉市领导班子调整前。，政府与社会组织的配合十分缺乏。 地方政府本身的事务千头万绪，人员不足，而社会抗疫力量又未能被有效地组织起来，从而导致管理的缺失和秩序的混乱。

第五，在此次防疫工作中，被民众诟病最多的是地方政府应对疫情的管理能力不足。 当2020年1 月22 日武汉市政府启动抗击疫情的应急响应时，医疗物资缺乏和社会组织动员的准备不足阻碍了抗击疫情的进程。 2020 年1 月23 日武汉市宣布封城后500 万市民紧急向城外流动扩大了疫情范围②数据来源于财经杂志封面《拯救武汉：实录封城后最艰难的三周》，《财经杂志》2020 年2 月17 日。，其后在接待外来医疗支援队的工作中也频繁出错，反映了当地政府面对紧急事件的执行能力不足。 在大众媒体的访谈中 （新闻发布会、记者提问等）一些政府官员行为失当，思绪混乱，进一步激起了公众的不满情绪，影响了政府的公信力和疫情防控工作的进一步开展。 不可否认，在此次突发的疫情面前，武汉市政府在早期的应急管理诸多环节都存在着应对失当的问题，直接导致了疫情扩散的恶果。

四、与浙江应对疫情应急举措的比较

与武汉抗疫不力形成鲜明对比的是，浙江省在此次抗疫运作中展示的应急处理能力可圈可点。浙江也是此次疫情的重灾区。 由于浙江省与湖北省之间存在密切的经济往来和频繁的人口流动，因而武汉的防疫失序致使许多人外流浙江。 特别是在浙江省的温州市，许多温州商人在湖北经商，也有不少湖北人在温州打工和做生意。 根据相关的资料，目前温州人在武汉经商的人数大约有18万，在2020 年春节之前已经有2 万人返回温州。在武汉宣布封城之后，仍然有近3 万人在2020年1月24到2月2日之间从湖北返回温州。③参见八点新闻：《“封城” 之前逃离武汉，温州商人回乡隔离记》，2020 年 2 月 13 日，https：//xueqiu.com/1553077980/141110482?page=2，2020 年 2 月 23 日。另外，浙江省的杭州和宁波这些交通便利的城市也具有很高的人口流动性，这给浙江省的防疫抗疫工作也带来很大的压力。 由此，在疫情发生之初，浙江省是除了湖北省之外的受感染案例最多的省份。浙江省有超过1200 位新冠肺炎确诊病人，在2020年2 月3 日的疫情报告中，浙江省确诊病例的数量在全国高居第二。 目前其病例数量仍然居于湖北之外省份中的第三位，但直到2020 年2 月20日一直保持着死亡人数为零的记录。④参见人民网：《浙江：出现首例新冠肺炎死亡病例》，2020 年 2 月 20 日，http：//zj.people.com.cn/n2/2020/0220/c228592-33813999.html，2020 年 2 月 23 日。

面对突如其来的疫情，浙江省政府作出了快速应急反应。 2020 年1 月22 日湖北省启动公共卫生突发事件二级应急响应后，浙江省政府在2020年1 月23 日就宣布启动一级应急响应，成为全国第一个启动一级响应的省份，比灾情严重的湖北省还提早一天⑤参见中华网：《全国多地启动一级响应》，2020 年 1 月 26 日，https：//3g.china.com/act/news/10000169/20200126/37739972.html，2020 年 2 月 23 日。，这能够反映出浙江省政府对于危机控制的敏感性和敏捷性。 随后，浙江省政府迅速采取和执行了防止疫情蔓延的十项措施，包括全面排查感染者、落实隔离观察措施、限制聚会、严防疫情跨界输入、落实首诊负责制、强化医务人员安全防护、信息透明公开发布、做好防控资金和物资保障等。 这些措施给全体居民提供了清晰、全面的行为指导，缓解了应急管理可能产生的慌乱和恐慌。

与此同时，浙江省各城市也迅速采取防控行动进行应急响应。 以浙江省内疫情最为严重的温州市为例，鉴于疫情传播风险，温州市政府在春节（2020 年1 月24 日）前就采取有效措施进行应对，包括取消20 万桌春节聚餐，规定每家每两天只能派1 人出门采购，发布推迟春节后企业复工时间的通知。⑥参见环球网：《温州严厉管控之后，白岩松专访温州市长》，2020 年 2 月 3 日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=16574886711 62498749&wfr=spider&for=pc，2020 年 2 月 23 日。在2020 年2 月2 日温州市政府率先进行全城封闭式管理，严格控制居民、村民外出。 与此相比，湖北省实行小区封闭管理的举措就显得滞后。 虽然有报道称武昌的个别小区，如保利心语小区，从2020 年2 月6 日起就开始小区管控措施升级，但武汉全市实行小区的封闭管理则从2 月11 日才开始①参见中国新闻网：《武汉：对全市范围内所有住宅小区实行封闭管理》，2020 年2 月 11 日，https：//xw.qq.com/cmsid/20200211A016DI00，2020 年 2 月 23 日。，比温州晚了一周。

此外，在浙江省的其他城市，台州市从1 月24 日起陆续发布疫情防控指挥部通告并实施多项措施，包括关闭所有娱乐聚集场所，禁止各类城乡农贸市场的活禽及野生动物宰杀交易，对所有城区小区及村居实行封闭式管理，并启用台州健康码等。②参见温岭新闻网：《台州市新型冠状病毒肺炎疫情防控工作指挥部通告1 号令》，2020 年1 月24 日，http：//wlnews.zjol.com.cn/wlsz/202001/t20200124_11609413.shtml，2020 年 2 月 23 日。宁波市政府严格落实集中隔离和居家隔离的管控，对于与病患有过接触的人员的隔离时间由14 天延长为21 天，并且筹集100 万只口罩分批供应给全市居民，规定所有市民未佩戴口罩一律不得出入公共场所。③参见凤凰网宁波：《宁波实施更严格举措防控疫情，公布帮扶中小企业政策》，2020 年2 月4 日，http：//nb.ifeng.com/a/20200204/8171842_0.shtml，2020 年 2 月 23 日。杭州市政府于2 月3 日连夜紧急发布封闭式管理的要求，要求居住人员凭证进出居住小区，并进行体温检测，外来人员和车辆不得进入。④参见搜狐网：《多个重要城市连夜发布封闭管理管控通告》，2020 年 2 月 5 日，https：//www.sohu.com/a/370694810_460360，2020 年 2 月 23 日。这些举措一方面强化了政府的应急管理手段，另一方面也体现了浙江省地方政府所具有的良好的社会治理能力。

当然，社区管控和快速隔离只是浙江省社会治理的一个方面，而更为重要的是人性化的应急管理处置。 这一特点可以通过以下三个案例反映出来。 一是在浙江省一级响应启动的第二天，一架载有335 人 （含115 人的武汉旅行团）的航班因武汉机场关闭降落杭州。 杭州萧山机场事先做好充分的防护准备，把下机乘客中两名发热乘客迅速送往医院，武汉乘客在机场宾馆隔离，其他乘客前往市委党校进行隔离观察。 在此期间餐饮由政府提供并由专人配送，同时将在此期间发现的8 位确诊病人送往医院医治。⑤参见搜狐网：《疫情第二严重，凭什么还被夸上热搜？》，2020 年 2 月 6 日，https：//www.sohu.com/a/371096467_173714，2020年 2 月 23 日。二是通过网上申请免费为市民分发口罩，申请成功的市民可到附近指定药店去领取。 随后，为了避免排队领口罩导致交叉感染的风险，杭州市政府接受市民的合理化建议，采用线上预约统一上门派送的方式发放口罩。⑥参见中国新闻网：《浙江杭州将每天定量免费发放口罩，每次限领5 只》，2020 年2 月1 日，http：//www.chinanews.com/sh/2020/02-01/9075400.shtml，2020 年 2 月 23 日。三是杭州红十字会的案例。 当武汉的红十字会遭到群众的广泛批评并受到国家红十字总会的查处时，杭州市红十字会则因为每天公示捐款者的姓名和精确的捐款数目 （精确到1 分钱）而受到群众的称赞。⑦参见澎湃新闻：《杭州红会公布疫情捐赠明细：捐款 1.27 亿，支出 8652 万》，2020 年 1 月 31 日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5703126，2020 年 2 月 23 日。

同时，在应急管理中浙江省政府部门与民众保持有效的沟通和交流，并通过大众媒体向社会公众提供抗疫资讯。 在启动了一级应急响应后，浙江省政府从2020 年1 月27 日起，每天下午定时召开新闻发布会，连续举办十场。 发布会上政府官员根据提问作出详细的回答，得到新闻媒体和社会公众的好评。 在央视对温州市长的专访中，市长对于温州患病人数、医疗床位、医生数量和医用物品等情况都给予明确回答，安定了人心，也赢得了民众的赞誉。 政府官员的行动赢得群众的广泛支持，并为政府树立了公信力，为应急管理提供了良好的民意基础。

由此，在抗疫的关键时期 （2020 年 2 月 8日），杭州市菲尔德咨询公司对浙江省公民对于政府采取的各种抗疫措施的支持程度进行了调研。其结果显示，即便社区封闭管理等措施会给广大民众的日常生活带来许多的不便，但受访者对于政府的抗疫工作表示满意、支持和理解。 根据调查结果，被访人群对在此期间居民生活的满意度打分为87 分，对于政府采取的政策行动满意度打分为90 分，对于抗疫的信心指标打分为94 分。对这些问题的回答数据标准差的计算都小于0.5，表明人们对于这些问题的认识具有高度一致性。在对疫情登记、居家隔离、社区消毒、定期巡视、送医送药服务、入户排查、社区信息发布和生活用品的采购等各项工作的状况，居民评价都很高，认为十分必要，并积极配合政府落实这些措施。①此调查为作者与菲尔德公司共同进行，数据为一手资料。参见林卡：《抗疫中的民情民意基础与社区管理——基于浙江省公众意见的调查》，2020 年 2 月 17 日，http：//www.cet.com.cn/wzsy/ycxw/2483902.shtml，2020 年 2 月 23 日。

当然，这种应急管理体系运作基础的形成不仅仅基于当地政府良好的应急处置能力，而且依赖于日常的社会治理。 浙江省的民情官风都较为开放创新，官员以人为本的观念和现代意识较强，民主意识较为流行，例如“最多跑一次” 改革就源于浙江，“民主恳谈” 源于浙江温岭，“社会复合主体” 与协同治理起源于杭州等等，这些理念在浙江生成，为形成有效的社会治理提供了社会认同基础。 同时，浙江省有效的应急管理措施的实施也有赖于强大的技术机制。 近年来浙江省政府采取大数据和互联网方式来进行社会治理，强化了社会治理的便捷性和有效性。 在本次抗疫行动中，浙江省与阿里巴巴合作推出“盯盯” 程序进行人盯人式防疫，并率先推行“健康码” 制度来满足复工和疾控两方面的要求，并正在开始全国推广。 这些实践都从技术层面为应急管理提供了有效支持，提升了社会治理的成效和社会治理的能力。

五、地方治理与应急管理体系的建设

在国际比较中，中国的应急管理体制具有垂直管理模式的一些特点。 这一模式具有积极的方面，例如可以举国之力进行救援，在社区管控和维护社会稳定方面也具有强大的行动力。 根据国家卫健委医政医管局2020 年2 月17 日公布的数据显示，在此次疫情中全国各地和军队派出3.2 万名医务人员支持湖北武汉，包括1.1 万重症专业医务人员 （接近全国重症医务人员资源的10%）。②参见东方财富网：《卫健委：全国已经派出了3.2 万余名医务人员来支持湖北武汉》，2020 年2 月17 日，http：//finance.eastmoney.com/a/202002171386286389.html，2020 年 2 月 23 日。目前武汉的疫情正在逐步得到控制，湖北省以外的一些省份已经出现了疫情案例零增长的报告。但不可否认此次疫情的防控实践也表明，垂直管理的模式并不一定能带来高效率。 当决策者因为种种原因未能及时正确决策或者决策因种种原因而无法有效实施时，应急管理体系就会趋于无效。

在此次疫情中，中央在2020 年1 月7 日就已经提出了疫情防控工作的要求 〔14〕，国家卫健委也三次派专家组前往武汉进行调研。 2020 年1 月14日上午，国家卫健委就新型冠状病毒感染肺炎防控工作召开全国电视电话会议，由各省卫健委主要负责人参加会议。③参见国家卫健委官方网站：《国家卫生健康委召开全国电视电话会议 部署新型冠状病毒感染肺炎防控工作》，2020 年1月 14 日，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/fkdt/202002/e5e8a132ef8b42d484e6df53d4d110c1.shtml，2020 年 2 月 23 日。2020 年 1 月 20 日钟南山院士宣布了新冠病毒存在人传人的现象，警示社会公众防疫抗疫。 2020 年1 月25 日中央成立了中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，并在2020 年1 月27 日抵达武汉进行督导。 然而，在地方层面，当地政府一直采取掩盖和限制信息流传的态度，未能及时进行社会动员。 虽然国家疾控中心已经两次发布新冠肺炎的预警，地方政府对于疫情的风险也未必缺乏资讯，但垂直管理模式长期形成的对上级负责、对维稳负责的思维定势，弱化了以人为本的理念。

基于体制的惯性，一些地方政府对于发生的问题习惯性地持有“等、靠、要” 的态度，也存在基于维稳的思路不作为的现象，致使虚报、瞒报、漏报、延报和推卸责任的现象频频发生。 〔15〕一旦面对重大疫情，这些地方政府就暴露出应急处置能力缺失的问题。 即使中央已经提出了明确的要求，地方政府受平日积累的资源和工作能力的局限，导致其工作难以真正到位。 因此，垂直管理模式并不能完全确保地方政府面对突发事件能够采取积极的行动，而要取决于各地方政府的有效应对。 正如在抗疫过程中湖北省和浙江省两地政府表现出的应急能力就有很大的不同。 可见在应急管理体系的运作中地方政府所具有的治理水平就成为应急管理成败的关键。

基于对垂直管理模式下的分级管理体制的讨论，我们可以把推进协同管理模式作为可能途径，以探索在体制层面上解决问题的方式。 这一模式包含垂直管理与属地管理的核心要素，但具有不同的结构特点。 其协同形式是垂直管理、合作制与委员会制三者融合，从而使社会组织和机构也能参与到应急管理机制中来。 这种协同状态可以形成应急管理的网络体系，不仅具有政府各部门的协调和合作优势，也有社会机构的参与的优势。在此模式下，地方政府被赋予独立应对灾情处置的明确责任，而中央政府则需要给灾情救助提供技术支持和专业判断，并发挥指导和监督作用。因此，这一模式有助于缓解体制刚性和应急管理的滞后性的矛盾，提高应急机制的响应效率。 这种模式可以强化地方政府的责任意识，促使他们在日常的工作中保持危机意识，提升救灾准备和快速应对的能力。

此外，在防控体系的运作中，体系中各个部门和机构需要协同作战，充分发挥整体效用。 当下的状况是疾控系统能够提供技术支持，但通常不具备物资储备和调度的能力和责任；应急管理部门负责物资调配，但其主要定位在自然灾害和工伤事故的救助；红十字会具有疫情防控经验和灾后救助的物资储备，但体量太小，能力有限；地方政府常常把抗灾救灾的物资储备主要看作是中央的责任。 在这样一个多元主体的体系中，要最大限度发挥其优势，就必须突出政府组织与各社会力量的合作协同的能力。 为此，需要明确介入各方所承担的责任，以便理顺协同处置的关系。

结合实践我们发现，有效地建立全民参与的应急管理机制十分重要也十分艰巨。 在武汉早期的抗疫中，政府与民间组织协作的信用基础基本缺失，政府应急治理能力弱，常常指挥不灵，工作衔接困难，导致漏洞百出、处处被动。 虽然从理论上说应急管理需要有民众的配合和参与，但在垂直管理体系下，地方政府相关机构在应急状态下难以与民间组织进行有效对接。 而社会组织和志愿者团队因太小太弱也无法与政府形成有效对接，因此，要组织有效的应急行动，需要社会力量在社会准备、社会动员、社会治理和灾后康复等环节都能参与。 为此，采用协同模式将有助于从以下三方面推进政府与民间力量的对接。

首先，在决策机制上，在垂直管理模式中决策机制集中于中央和地方政府。 〔16〕在此条件下，应急管理参与主体相对单一，非政府的力量 （公民、企业、市场、社会中介组织和新闻媒体）配合力度不够或无法配合。 因此，要形成全民防控网就要鼓励社会力量参与。 这种参与不仅仅是把公众和社会力量作为可以利用的工具，也要对他们进行赋权，使之参与决策，为抗疫行动获取坚实的民众基础。 为此，采用协同模式有利于建设立体式、全方位和多主体介入的应急管理体系，形成合作制与委员会制协同的决策机制。 大力发展合作制与委员会制，以形成各种“社会复合主体” 并进行有效互动和共同决策。 特别是在应急状况下，政府具有很大的控制指挥权并可以超越常规的方式进行，但政府干预在没有民间力量介入和协同的情况下，既有权力滥用和失控的风险又存在工作无效率之虞。 在此意义上，采取协同模式有助于提高各种应急管理决策的科学性和有效性，也能更好地顾及人性化管理的需求。

其次，在资源运作中，有效的应急管理机制需要寻求政府和非政府的各方力量共同发挥作用，包括医院、学校、公交、电力、银行等各类公司和机构共同运作。 但在此次抗疫行动中我们看到这种社会力量的缺失。 在抗疫行动的早期阶段，一方面医护力量极度短缺；另一方面，此次抗疫主要由公立医院承担，而占当地医院总数的大部分民营医院并没有被充分动员起来。 由此，从社会治理的视角看，我们可以质疑当地政府在使用和与民营医院的协同使用方面的情况。 由于在垂直管理模式中应急管理体系由政府运作，社会组织常常无法与政府进行对接，正如前文提到的私家车接送医务人员上下班的案例，因而需要政府主动地有效协调民间组织和机构，以构建基础广泛的应急抗灾机制。 因此，采取协同模式有助于强化应急管理的地方责任，推动地方政府主动与社会力量进行有效沟通和对接。

再次，应急管理面临的困境之一是政府机关人员和人民群众都缺乏必要的应急准备和应急能力的训练。 本次武汉抗疫行动中反映出包括地区和部门领导在内的政府机关干部应急处置意识薄弱、能力不足、行动迟缓，市民普遍缺乏必要的防疫知识和行为能力，自救与互救能力较弱。 究其根源，这也与长期垂直管理模式带来的体制依赖性有关，人们对于突如其来的疫情毫无心理准备，许多民众向外地流动。 由此，协同管理模式有利于驱动各级政府官员自觉树立应急意识，强化应急管理能力，以便构建全民抗灾防疫网络。我们可以考虑通过综合的、层次化的、全国性的培训教育提升全民的抗灾能力，强化公民的应急文化建设，把国家应急准备和应急响应作为全社会应该共同承担的责任。

六、推进应急管理体系发展的讨论

中国应急管理机制从跨部门的防灾救灾预案训练到形成专业部门运作，进展迅速。 根据应急管理部提供的数据，2018 年4 月应急管理部成立以来先后启动 40 多次应急响应，派出50 多个工作组赴地方指导防灾救援救灾处置工作。 〔17〕但是，这一体制在发展中也存在着种种问题。 根据中央党校应急管理培训中心主任马宝成的概括，这些问题主要反映在以下六个方面：（1）巨灾应急准备不够充分，预警能力不足，应急管理基础亟待加强；（2）专业应急队伍救援装备和巨灾应急的装备配备不足；（3）医疗应急物资储备管理不尽合理、快速调运配送效率不够高，信息资源共享不够充分，信息发布和传播能力有待加强，突发事件风险应急保障能力需大幅提升；（4）与城市安全保障相适应的应急管理体系建设压力增大，部分地区应急医疗等设施建设不足；（5）部分基层单位的应急能力薄弱，不少干部缺乏应急管理的基本素养和专门培训，公共安全意识和自救互救能力仍较薄弱，全社会协同应对机制有待健全；（6）应急管理法规标准体系不够健全，部分政策保障措施不够完善。 〔18〕

我们看到这些问题在武汉抗疫过程中都有所体现。 应急管理体系的运作没有发挥其优势并满足人们的期望。 因此，此次疫情给我们思考应急管理存在的问题提供了生动的范例和丰富的思想素材。 这些问题的产生有的源于武汉地方政府，也有的源于垂直管理和分级管理的应急管理体制。单纯地强化垂直管理体系或分级管理体系都不能解决目前在应急管理中所面临的问题。 事实上，许多分级管理面对的问题仍然源于垂直管理体系，因为在许多情况下分级管理体制只是降了维度的（或缩小了的）垂直管理体系。 由此，本文认为采用协同管理的应急管理模式有助于问题的解决。这种模式不仅能够规避垂直管理所导致的问题，也有助于发展网络式的治理结构，推动多维管理的进程。 基于这一立足点，我们可以通过应急管理机制的几个环节——应急准备、应急预警、应急处置，恢复或灾后重建——来展开讨论。

首先，应急准备的程度直接影响着应急响应的速度。 在此次新冠肺炎疫情中，医护用品和救援物资的准备不足，直接造成了部分医务人员缺乏防护，部分病患得不到第一时间救助处置。 同时，应急救灾物质储备和产能不足也是应急管理方面的一个突出问题。 〔19〕目前的应急救灾物资主要由各地红十字会救灾备灾仓库供应，但由于储备量小、品种单一，难以应对重大灾难或疫情的需求。 要完善我国的应急救护体系，此类抗疫救灾物资必须由政府的应急体系来进行储备和调度。采取混合应急模式有助于强化各地政府在应急救助中的责任人意识，促使地方政府强化应急管理准备和物资储备。 同时，也要强化地方政府与应急管理部门的联系，充分发挥应急管理部门在物资储备和资源调动上的优势。

其次，在灾害预警环节，应急管理是一项科学化、专业化、综合性非常强的工作。 当前我国应急管理体系的预警功能有待增强，与国家治理能力现代化的目标还不相适应。 在此次疫情中，尽管国家疾控中心已经在内部发出预警，但武汉当地政府仍未能及时给武汉居民发出预警。 这反映出在垂直管理体系中，由于决策责任由上级承担，地方政府容易把维稳放在优先考虑的位置上，导致对于事件的灾难性后果考虑不足。 采取协同的应急模式则会促使决策者把当地民众的利益放到首要地位，并为此欢迎而不是压制民众之间发出的预警信息，以避免更大的灾难发生或疫情的扩散。

再者，在应急管理环节上，当疫情发生后，政府要快速实现从常态管理向应急管理转换，迅速展开集中统筹和资源整合。 由于目前应急管理部门大部分由地方安监部门转型而来，抗疫应急工作在不同程度上存在人员少、质效低的问题。在此次疫情中，即便2020 年1 月27 日中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组到武汉进行督导，当地政府在应急处置上仍然动作迟缓并处于混乱状态。 无论是在指挥决策、疫情发布、疫情防控、物资供给还是组织协调上都存在着诸多缺陷。 因此，要强化对地方政府官员应急能力的训练，提升其法治水平、公关技巧和技术能力。

最后，我们也要在应急处置之后，注重善后评估和经验总结。 作为一个闭环的管理过程，应急管理体系的运作模式要把事前预防、事后处理、善后评估纳入工作范畴，推动关口前移，实现从事后被动型到事前主导型转变，有效化解危急状态，尽快恢复正常的生产和生活秩序。 目前，中国的突发公共事件调查评估机制尚不完善，降低了政府从危机中学习的能力，导致的严重后果是如果同质性的突发公共事件再次发生，仍难以应对。 由此，从社会治理的视角反思疫情在武汉爆发、蔓延的过程，要求我们把应急管理与社会治理的能力结合起来考察，对于在此进程中反映出来的问题要进行分析和梳理，并大力推进国家应急管理体系建设与完善。 对这些经验和教训加以深度的学习和思考，展开机制分析，这对于防止类似的悲剧重演十分必要，也将成为我们国家治理能力体系和治理能力现代化建设过程中可借鉴的重要内容。