治理现代化视阈中政府信息公开供需失衡研究

（云南大学 政府管理学院，云南 昆明，650091）

一、研究背景

2019年5月15日，新的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称新《条例》）实施，从该条例第一条所宣示的立法目的看，原《条例》中的“促进依法行政”被修改为“建设法治政府”，这昭示着政府治理模式的深刻变化。首先，“依法行政要求政府及政府公务人员遵纪守法，保证政府行为于法有据；而法治政府要求政府更加积极地提供公共服务，保障公民权利”①燕继荣.从依法行政到法治政府[J].北京行政学院学报，2013（05）：8-14。。显然，“建设法治政府”这一立法目的的明确，进一步强化了《条例》一直追求的政府信息公开服务经济社会的立法目的。其次，虽然政府信息公开对于民主政治的价值功效是公认的，但是原《条例》中并未对此予以明确。勿庸置疑，民主政治是法治政府的题中之义，法治政府建设目标在新《条例》立法目的中的明确，让政府信息公开的核心功能之一——民主参政凸显出来，充分肯定了民众的知情权及其在国家治理进程中的主体地位。新《条例》对“三需要”等条款的废除，也昭示着它对法治政府建设及民主政治的追求。最后，信息公开服务经济社会的目的，更多是基于民众权利的角度，偏重对民众权利的保护；法治政府建设的立法目的，则是从宏观保障的角度出发，治理过程中充分关注公共利益以及民主善治的结果。不难看出，根据新《条例》的立法目的，作为一种柔性的治理技术，政府信息公开正好契合国家治理现代化促进经济发展和推进民主政治的要求，而且其可控性也有助于民主与威权间张力的平衡，这一点在当今社会转型期尤显重要。因此，在当前法治尚不健全的情况下，在制度存量内探讨国家治理现代化路径，探索一种民主化的治理方式，有较强的实践意义，而对信息公开供需失衡加剧问题的纾解，治理现代化的系统推进也是一个良好契机。

二、政府信息公开中供需失衡及其阻碍治理现代化的机理分析

（一）信息公开供需平衡及信息过载

今天几乎已经没有人会质疑政府信息公开的正确性和重要性，但一旦真要公开时，作为信息提供方的政府部门通常基于信息安全或信息垄断利益等方面的考虑而倾向于将其视作一种威胁，试图不予公开；而作为信息需求方的民众却总是倾向于最大限度地获取信息。因而政府信息公开需要在两者间寻求一个平衡点。在法治话语的背境中，这个平衡点应是法定的。所以，本文所指的民众需求，并非没有任何限制、无度的信息需求，而是根据相关法律文件的规定，民众可以获得信息的一种期待。事实上，治理现代化的过程即法治的过程，强调一切主体的权利和诉求都应置于法律框架内。

当前学界对信息公开的研究主要集中于探讨信息供给是否依法进行方面。但除了公开主体的不作为和懒作为，总的说来，其余原因集中表现为信息过载，即政府所提供的信息超过了个人或系统所能接受、处理或有效利用的范围，并导致故障的状况①徐瑞朝，曾一昕.国内信息过载研究述评与思考[J].图书馆学研究.2017（18）：21-25。。它表征一种信息过度供给与使用者有效处理能力间的矛盾——政府公开了许多信息却不为民众所感知或有效利用——冗余信息及信息的非结构性构成一种干扰因子，影响民众对信息的利用，民众在信息海洋中不能有效融合、内化自己所需信息，形成信息过量与有效供给不足并存的局面。信息过载产生的原因是多方面的，例如，信息资源随着技术的发展得以不断开发，信息总量以指数级速度增长，信息密集化、多样化、高速传播却因传播噪音、失真等一系列问题导致信息污染，个体及公众的信息素养不足等等，不一而足，有信息供给方的问题，也有信息需求方的问题，有客观原因，也有主观原因。

（二）信息公开供需失衡阻碍治理现代化的机理

1.影响政府合法性的证成。今天，政治认同和政治信任是政府取得实质合法性的唯一路径。从认识论的角度，合法性的证成首先需要让作为被代理人的民众知道作为代理人的政府一直在为自己的利益积极行事，进而认同政府、信任并支持政府。显然，这就要求政府及其运作是透明、让民众看得见的。透明度可以从政府提供信息的数量、质量以及获取信息的便捷程度、信息的有效性等维度衡量。但必须注意的是，这些都是法律视角、民众视角而非政府视角的。信息供需失衡意味着透明度要求得不到满足，合法性证成于是受阻，政府不但难以得到民众认同，且政府存在的合法性也会受到质疑。其次，即使政府行事的结果不尽人意，由于政治信任有三个维度——能力维度、良善维度以及诚实维度，透明至少可以展现后两个维度以及政府尽责的姿态。但如果信息供需失衡，各维度均不易展现，民众就难有良好的心理感知——政治信任本身是一种心理感知。再次，倘若政府提供了信息却未对民众自身生产生活信息需求作出有效回应，那么民众在接受政府信息服务时的个体体验就是不良的，势必影响认同和信任的形成。同时，由于民众无法从委托代理关系中退出，在信息权和话语权不能得到尊重的情况下，对抗性势必上升。

2.阻碍治理理性的提升和治理成本的降低。国家治理现代化是政府系统、市场系统和公民社会系统的治理现代化，善治则是三个子系统的协同治理。衡量国家治理现代化的关键是治理主体的理性化程度②王锡锌，以信息公开作为治理改革的最佳支点[J].中国法律评论，2015（02）：30-33。，政府信息公开正是通过信息共享形成有效参与、多向互动而提升三大系统的治理理性，发挥其治理技术的威力，促进国家治理现代化。但信息过载及其导致的供需失衡却可能使信息不能得到有效利用而阻断这种提升路径。

首先，它使得多元主体在参与时的有效信息需求得不到满足，参与有名无实，信息公开制度本应达成的权力制约难以形成，提升政府的规制理性因此实效不彰。同时，缺乏有效信息而形成的“虚假民意”，对国家治理并无价值。

其次，它也使得民众沟通理性的生成受阻。社会治理需要社会关系的协调，而这种协调需要充分的沟通，沟通不畅势必导致社会矛盾的产生。这种沟通包括政府与民众的沟通，以及民众不同利益主体间的沟通。沟通需要理性，要求各方主体能够摒弃立场因素和情感因素形成的偏见，进行有条理的逻辑推理和研判，进而达成共识。哈贝马斯认为，人类可以通过理性的沟通建立共识，但需要有一个“理想的言谈处境”，即权力和欺诈都不存在，只有最佳论据的力量发生作用。虽然这种“处境”过于理想，连哈氏本人也认为现实社会中不可能存在。但充分的信息无疑可以作为一种“最佳论据”提升这种言谈处境的理想度，促成相互理解并助力真正共识的达成——基于倾听、协商形成而非基于强制形成。此外，信息充分使得真诚沟通、对话和反复辩证成为可能，实现良性互动和相互理解，这些都是民主有序的重要保障。但是，信息供需失衡由于“最佳论据”缺失，无疑会阻碍沟通理性和共识的生成。更进一步，信息不对称还容易在民众心理上滋生出一种不安全感，形成治理的系统性风险，甚至引发冲突和危机。

再次，影响市场主体经济理性的形成。市场主体的管理活动以经济理性为最大原则，作为管理的基本要素，信息充分是经济理性的重要前提。研究表明，我国政府掌握了社会信息资源总量的80%，如果这些信息能为市场主体利用，使得其所需信息趋向完全，以市场为载体的经济理性将得以提升，市场对资源配置的可预见性增强。但如果信息供需失衡，市场主体需求得不到满足，必将影响这种机理的效应。

再次，供需失衡使得通过信息公开实现善治的通道受阻。国家治理现代化的理想状态是政府、市场和社会的协同治理，即善治，它强调治理主体在资源与利益相互依赖基础上决策的共同参与。“善治的要素众多，核心在于如何实现公共信息的分享、流通，从而促成交流与形成共识；在此基础上鼓励有效的利益表达和协商合作”①王锡锌.以信息公开作为治理改革的最佳支点[J].中国法律评论，2015（02）：30-33。。倘若治理各方主体所掌握的决策基础资源——信息缺失，抉择错误和行动偏差就在所难免。从发生学上说，不同主体共同行为的发生机制有三种：认同、共识和默契。如果价值偏好和利益诉求不同的各方所掌握的信息不同，很难想象他们能够相互认同、达成共识，更遑论默契。如此，协同治理、公共生活的和谐就永远只是一幅蓝图。这个意义上，有成效的信息公开是一种隐性的协调和弥合机制。

最后，信息供需失衡对治理理性提升的阻碍势必影响到政府对资源的汲取和利用效能。政府汲取资源的能力是其治理能力的重要组成部分，政府自身掌握的大量信息本身固然是一种不可或缺的资源，但民众对这些信息有效利用形成的有效参与，以及参与过程中提出的建设性建议可以提升政府的规制理性，借此增强的社会沟通理性和市场经济理性还可以降低政府治理成本，提升社会治理效能。总而言之，信息的有效利用可以促成信息资源的增值，民众的智慧通过这种利用成为治理资源。但信息过载及供需失衡在耗费政府大量资源的同时却使这种增值成为泡影，实则减少了可资政府利用的资源。

综上，信息过载及其引致的供需失衡的核心问题在于，信息资源不能得到有效利用。这直接影响到民众对政府透明度的心理感知以及对政府的公共产品和服务体验，政府信息公开的监督功能和服务功能于是难以发挥，立法所追求的发展经济、推进民主的目的难以实现，治理现代化进程势必受阻。而且，随着社会经济的发展，政府拥有的信息资源爆炸式增长，民众信息需求的广度和深度同时激增，处理不好，信息供需失衡中的信息过载问题将愈加严重，耗费大量政府资源的同时，重要信息却被淹没而不能得到有效利用。更进一步，与之相伴的信息处理速度降低、信息焦虑等问题还会影响民众对信息的关注度和政治参与积极性，甚至耗损民众理性，成为一种负向的颠覆性因素，直接阻碍制度功能的发挥和治理现代化进程。

三、政府信息公开供需失衡成因分析

（一）信息公开实践中的工具理性倾向

就目前的情况看，我国政府信息公开的实践中普遍存在着工具理性倾向，仅将信息公开视作政府的一种管理工具和实现管理目标的手段。这样，被染上过度实用主义色彩的信息公开，就演变成了利己性质的过滤性公开，对政府管理有利的信息就公开，甚至大张旗鼓地宣传，反之则尽量不予公开。按照罗森布鲁姆的观点，研究公共行政应当有管理、政治和法律三种视角，只有整合三种视角的认知，才可能有对公共行政的全面把握和理解。当前存在的工具理性倾向过于强调公开作为管理手段的意义却忽视了其政治属性和法律属性，不注重对民众诉求的回应和自身的责任，以及解决公共问题的需要，不关注民众的知情权和信息公开的民主参政功能。这样的信息公开必然是跛足的，扭曲了信息公开制度的设计初衷，甚至影响民众对制度本身的认同。可以说，这种工具理性倾向是造成信息过载及供需失衡的根本原因之一，极端者，甚至可以借助信息过载成就的形式合法性掩盖其垄断信息收益的目的，导致信息公开沦为空泛口号，成为垄断利益正当化的工具。

（二）对公众需求产生和演化的逻辑以及认知特点、信息素养关注不足

民众的需求是多层次的、动态的且个体差异很大，但其产生和演化都遵循一定逻辑。了解这种逻辑，则易于分析、把握不同领域、不同时期的需求。民众的信息需求逻辑取决于其需求动机，即通过信息公开要达成的目的，以及信息公开达成这种目的的作用机理。如前所述，民众的信息需求源于自身生产生活的需要以及民主政治的诉求，任何信息需求的产生和演化均围绕这两个方面展开。明确这种逻辑，据此进行信息提供，可以在很大程度上解决政府信息公开中自说自话的尴尬，缓解供需失衡。民众虽有不同需求，但就政府与民众所对应的角色而言，都是代理人与被代理人、服务者与监督者。因而民众的不同需求都应在信息公开过程中得到供给方的重视，其需求逻辑都应当得到细致考察。但是，鉴于前述工具理性倾向，当前政府信息公开的实践中，更多关注的，是政府管理的目的以及信息公开的形式合法性而非民众信息需求，更遑论更好地满足这种需求的方式，或者去深究这种需求产生和演化的逻辑，民众因此基本处于单向接收者的地位。结果是，政府提供了大量信息却非民众所需，信息公开陷入一种出力不讨好的窠臼，信息过载的同时，供需失衡。

此外，公众的认知特征和信息素养也未受到足够的关注。此处的公众认知，指公众在政府信息公开的过程中感知相关信息并进行综合判断，形成认识的动态心理过程。这一心理过程极其复杂，受到公众理性和个人认知等多重因素的综合影响。信息素养指民众根据公开的路径找到所需信息、评估信息、组织信息及将信息有效应用的能力。诚然，两者都是信息需求方的因素，都直接影响着信息过载的程度及对信息的利用效率，供需失衡的校正必须改善这种认知和信息素养。但另一方面，信息提供方对这两者的预设是其信息策略的重要考量因素，如果这种预设与信息需求方的真实情况差异过大，供需失衡就是必然。例如，在今天政府公信力面临挑战的背景中，提供方是否意识到公民对信息的怀疑式认知方式？政府系统有自己的话语体系，按政府公文的规范和体例形成，信息公开也按这套话语体系进行，高度专业且规范性强，但这套体系与民众认知能力的距离如何？未受过专业训练的民众能否准确理解其内容、把握其价值？“X政发”“X政令”“X政函”......一般百姓是否有能力区分？倘若将机构作为信息分类依据，民众是否清楚部门构成和职能配置，是否能够找到信息查询入口？显然，当前政府对公众的认知方式和能力的观照明显不足，形成一种信息壁垒。中国青年报社会调查中心通过问卷网对2000人进行的一项调查显示，对于以往政府机关出台的政策文件，70.7%的受访者感觉官话、套话多①中国新闻网.56.8%受访者期待通过社交媒体互动获得政策解读[EB/OL].http：//www.chinanews.com/sh/2016/10-01/8020834.shtml，2019-05-06。。事实上，公众“原子式”的个体认知较难把握，但公众整体认知特性把握却并非不可为，关键在于对其重视的程度。即使不考虑其自利性，政府对民众信息需求的漠视，一厢情愿地按自己的意愿预设民众需求并据此进行法律所要求的信息公开，也堪称对民众主体性的一种冒犯。

（三）信息构建力度不够，信息有序度不足

之所以出现信息过载，除了政府信息本身的海量增长以外，还因为这种信息内容的非结构性及无序性。未经处理的信息，一般内容庞杂、多元但不成其为一个逻辑整体，呈碎片化状态。通常，部分只有在整体意义的脉络中才可能被认识清楚，碎片化信息体系化程度差，会呈现1+1＜2的局面。这种信息对需求者而言，不仅其价值难以真正体现出来，甚至还会产生负面作用，因为在获取者不全面了解信息真实背景的情况下，对信息的理解可能就是片面的，据此所作出的反应通常缺乏逻辑推演和理性。同时，这些碎片化的信息还可能肢解共识，加剧使用者的断章取义，消减民众理性。为避免这种情况的发生，就需要对碎片化信息进行处理，使之结构化、有序化，信息构建正是信息结构化和有序化的重要手段。

对于信息构建，不同视角有不同的理解。但其目的都是化复杂繁琐为简单明晰，将体系结构化的理念应用于信息的组织，减轻信息干扰，增强信息的可用性和可理解性。显然，构建以应用户满意度为核心。但是，由于上述工具理性的存在，信息公开的目标定位以政府而非用户——民众为中心，导致呈现出来的信息针对性、有效性和可靠性不足，例如死链，信息更新不及时，维护不到位等等。即使是《条例》明确要求的法规政策信息（行政法规、规章、规范性文件等），作为政府运行和调整社会关系的重要依据，需要公众及时完整地知晓，很多时候也只是信息的集合而非有效构建。这种“速记式”的信息提供方式所呈现出的信息结构性很弱，显然难以解决海量信息的可用性和可理解性。而且实践中仍然存在规范性文件应当公开而不公开的情形，导致信息体系不完整，既难以让民众有效获取和判断政府重要信息，也不利于法规政策信息的普及，一定程度上影响了其调整社会关系的成效。此外，由于新旧《条例》采取的都是谁制作谁公开的模式，各部门各自为阵，信息关联度不高，加上信息孤岛问题，整体结构衔接不畅，信息仍呈现碎片化状态而未得到良好整合。以重大项目的公开为例，按照相关法律的规定，其立项、批准、实施、评估和审计全过程的程序信息和结果信息都应当公开。但由于公开由不同的政府部门进行，导致同一项目的信息分属不同网站，四分五裂，如果再考虑信息孤岛，即使同一个概念在不同公开主体处也会有不同的内涵和外延，甚至互不关联。这样一个项目的信息因缺乏构建而变得支离破碎，结果是政府信息供给看似充分，却难以满足民众的需求。

信息构建力度不足还反映在政府信息公开目录的制作上。政府信息公开目录是政府信息公开工作的基础和核心，作为一个紧密联系、逻辑性极强的信息框架，它依法将政府主动公开的信息按一定的分类方法进行排序和编码而形成信息条目汇总，以便对信息资源检索、定位与获取，也是一个信息构建的过程。一个高质量的信息公开目录基于精巧而全面的信息构建形成，对政府而言，是信息公开工作有序和有效的保障手段；对于民众而言，则是海量信息有序呈现且具备检索性的前提。因而信息公开目录的设计直接关涉民众能否在海量信息中找到自己所需信息以满足自身需求。但就目前的情况看，情况却不尽人意。《政府信息公开目录系统实施指引》规定了主题分类、机构分类、体裁和服务对象等四种分类方法，如果信息提供者采用四种分类方法制成政府信息公开的目录体系，基本上能够满足绝大部分用户的信息查询需求。但是实践中普遍存在的情况是，许多部门分类方法单一，大多只采用了主题分类方法，只有很少的部门采用了“服务对象分类”的方法。即使这样，还存在覆盖不全、类目与类目间区分度不够、深度和精度不足等情况，甚至逻辑混乱，外延重叠，纵向层次不清，逻辑关系不明。这种情况下，如果民众对所需信息背景不甚了解，无法准确刻画信息特征时，检索就很困难。加上对某些信息分类不准确，或不符合公众的检索习惯，使用者就如同大海中捞针出现信息过载。

四、衡平信息过载型政府信息公开供需矛盾的思路

信息供需失衡的解决应从供需两方面进行。限于主题和篇幅，本文仅从信息提供方进行探讨。如果将政府信息公开视作一种公共服务，公众的“信息福利”取决于政府信息公开的意愿以及政府的信息传播能力，前者的强化应从愿景驱动入手，后者的提升则需将民众需求作为切入点和着力点。

（一）愿景驱动

愿景是人们为之奋斗而期望达到的景象。以愿景作驱动，将信息公开纳入治理现代化视阈，强调政府信息公开的政治属性和法律属性，重视其在治理现代化进程中的回应性，关注政府、社会和企业三大子系统的理性培育，尊重民众的知情权，政府信息公开才可能有持续的内生动力。

1.将塑造合作共同体作为信息公开的价值选择。愿景驱动要求明确的价值选择和排序，而价值选择和排序要求清晰的认知。作为信息供给方的政府的认知程度，尤其是对与作为需求方的民众的关系的认知，决定着政府信息公开制度功能的实现程度。显然，对抗理念与合作理念必将产生两种截然不同的结果，而治理现代化所要求的协同、善治均指向合作。合作基于利益产生，合作共同体建立在利益共同体之上。勿庸讳言，行政实践中政府有其自身利益，民众也有其自身诉求。但从长远看，我国政府与民众之间，根本利益是一致的，且“雨我公田，遂及我私”，如前所述，信息公开不仅只是一个监督与被监督的问题，更是政府合法性的证成问题和治理成本的降低问题。民众需求的满足，可以促进善治，同时证成政府合法性。从这个意义上说，双方具有根本利益的共同性和依存性——这正是双方形成合作共同体的基础。虽然政府信息公开或多或少都可以在一定程度上满足民众需求，但对此有充分的认知，才能真正理解利益共同体和合作的真正意义，政府回应性和责任性才可能更高。事实上，供需平衡和民众满意可以被视作政府信息公开持续性的内生动力源。当前政府公开信息的动力是自上而下的，政府的公开意愿更多取决于上级的考评以及信息公开的形式合法性。但是，这种自上而下的压力源自外部，且越往下越容易衰减。要强化政府的信息公开意愿，须有一种需求作为其内生动力。利益共同体及合作共同体的清晰认知，可以保证这种内生动力的持续性。

在此清晰的认知之上，明确的价值选择和排序成为可能，也只有基于明确的价值选择和排序，行为主体才可能在更广阔的视界中探寻实现这种价值追求的能力。同时，作为一种治理技术，政府信息公开可以载舟也可以覆舟，这也同样取决于其价值选择——价值选择决定选择的动机和意愿，也只有在明确的价值选择之下，才可能有清晰的行动策略和行为准则。

将塑造合作共同体作为其价值选择，要求作为信息提供方的政府在信息公开中以合作取向替代宣教、控制取向，用合作体系的总体利益替代控制体系的利益。为此，不仅要包容①包容性发展理论和包容性治理理论中，包容是一种平等、参与、共享的理念。民众诉求，追求共同体的长远利益、整体利益与和谐，并且须将这种需求转化为信息公开的动力，形成一种包容性治理。否则，不把信息公开作为一个系统一个整体对待，在信息公开的价值排序中只顾一己之利，以此为重而轻视公共利益，只顾眼前利益而不顾长远利益，必然导致政府合法性的丧失。

2.确立治理目标导向的信息公开理念。愿景驱动，还必须修正当前政府信息公开实践中的工具性倾向。这就必须充分认识政府信息公开在治理现代化进程中的作用，确立治理目标导向的信息公开理念。治理目标导向的公开其实是一个向民众赋权的过程，在“信息为王”的时代，谁掌握了信息谁就掌握了权力，让政府掌控的资源真正服务社会，让政府控制的权力真正回归社会，这要求将信息公开系统定位为治理的一个子系统，着眼于社会、市场的能动性，让民众在共享原为政府垄断的信息资源的基础上，真正参与到治理现代化进程中，实现治理主体多元化，让政府信息公开成为民众普遍关注和积极参与的事务，发挥信息公开的治理功能。同时，也需要将善治作为信息公开的出发点和归宿点，将信息公开作为国家治理的重要环节和方式，围绕政府合法性证成，提升理性、降低治理成本展开，以民众需求为切入点，在充分观照民众的需求逻辑和认知特点的基础上，通过信息构建使信息结构化、体系化，校正供需失衡，使信息公开真正服务于市场和社会，服务于政府合法性的证成和治理成本的降低。

3.强化主体间性。主体间性是哈贝马斯提出的交往行为理论中的重要概念，指理性的交往行为应以主体为中心，即主体－主体模式而非主体－客体模式。它强调具有主体性的人在实践中的多向度交流，描绘了多主体平等交往的生活世界②米丽娟.主体间性视阈下交往行为的合理性与和谐社会建构[J].重庆大学学报（社会科学版），2014（06）：180-183。。结合上述价值选择和理念，信息公开过程中，主体间性要求政府在共同体的建构中重视信息需求方的价值和能动性，将其视作平等的对话主体，通过对话促进共同体各方的相互认同，达成共识实现协同和共治。这一点对于政府尤其重要——鉴于现实中存在的权力关系，只有政府愿意，各方主体才可能有平等的身份。为此，信息提供方必须探究民众的需求逻辑和认知特点，并对此作出回应。关注这一点，是政府信息公开思路的重大变革，即在双方地位不平等的情况下，真正确立公众的主体地位，将公众视作信息公开的合作者而非公开的对象，着眼于政府与民众的互动与合作，搭建一个双方对话的平台，在真诚而平等的环境中，让民众的信息需求在公开中得到体现和尊重，保证信息公开系统的平等性、开放性和责任性，通过沟通形成共识。

（二）以民众需求为着力点，提升政府的信息传播能力，实现信息真正可及

以愿景驱动解决政府信息公开的意愿问题之后，接下来就是政府信息传播能力的提升问题。如果将信息公开制度视作治理体系的子系统，信息传播能力作为信息公开制度执行体系的核心，自然是治理能力的重要组成部分。信息传播能力低下，治理能力不足，治理现代化就是一句空话。事实上，新《条例》将法治政府建设作为立法目的之一，本身就要求政府职能上的积极作为，而不仅仅是原《条例》中“依法行政”所要求的政府在行政过程中遵守确定的法律法规③燕继荣.从依法行政到法治政府[J].北京行政学院学报.2013（05）：8-14。。积极作为在政府信息公开过程中就要求信息传播能力的提升。

信息传播能力指作为传播主体的政府有效完成信息公开这一传播活动所必需的能力，它决定着传播的力度和效果。按照美国传播学者帕克斯的观点，传播能力被概括为三个主题：控制、适应与合作，他认为一个有能力的传播者应该是以“合适的”和“合作的”方式，对传播环境进行控制和把握的人④王怡红.西方“传播能力”研究初探[J].新闻与传播研究.2000（01）：57-67。。据此，政府在信息公开过程中的信息传播能力可以理解为政府以一种合适的方式、本着合作的目的控制信息公开系统的能力。具体说来，控制是信息公开系统的题中之义，但在民主社会，作为传播者的政府对系统的控制显然受到来自民众的制约。同时，政府与民众间存在一种相互依存又相互竞争的张力，为了己方利益的实现，各方都必须相互调适。所以，“圣人无常心，以百姓心为心”，在民主政治和服务行政的视野中，政府信息公开的调适过程就是政府对民众信息需求及其变化作出回应，采取一种合适的方式控制、发布信息的过程。这一过程以合作为目的，这正好与前述塑造共同体的价值选择及治理导向、主体间性契合。所以，政府信息公开中政府的传播能力最终就体现为政府的合作姿态，以及政府根据民众需求调整公开行为的能力，这种能力在信息公开目录的优化、公开内容的信息构建和解读中都应得到反映。

1.优化政府信息公开目录。这是政府调适的重要方面，也是解决信息过载及供需失衡的关键举措之一。如前所述，信息公开的价值不在于政府是否发布了信息，而在于其是否能够根据民众的认知特点和需求逻辑发布可以为民众理解、利用的信息。这种理解和利用始于信息的检索，而目录是检索的基础。检索主体是民众，根据民众的认知和理解设计目录成为政府调适的当然起点。因此，应将信息公开目录的优化作为解决信息过载问题的突破点，通过信息构建优化信息公开目录，将海量信息的结构化框架通过目录呈现。首先，信息公开目录有足够的广度、深度和精度。广度是指政府信息公开目录体系所涵盖的政府主动公开信息的范围。2008年老《条例》实施后，全国许多省市都制定了实施办法和公开指南，但新《条例》的公开范围有一些变化，因而各地应及时据此作出调整。深度指目录体系的层级结构。这种层级结构应视具体情况不同而确定，过于简单，不能缓解大海捞针的状态；过于复杂和细碎，不仅加大信息公开的投入成本，还可能放大信息过载造成的干扰。精度则主要是分类及类目问题。目前，许多政府网站的信息公开都是按主题分类进行的。这种分类有其优势，在所有分类中较易识别，但不同用户有不同的需求背景和信息检索习惯，如果只提供一种目录，势必在一定程度上影响检索的便捷性，可能会牺牲一部分用户。因此，随着信息几何级数的增长，从信息供需平衡的角度，应尽量提供多种分类的目录以方便民众查找，以缓解信息过载问题。但除了增加分类方法外，要提高检索效率，还必须对分类和类目的精度予以足够的重视，涵盖本部门的、精细化的类目体系是必要的，且类目间应有精确划分，如果外延重叠，势必影响目录的清晰度。其次，目录必须可调适。以民众的需求为核心，即要求信息公开系统是开放的、动态的系统，随经济社会发展而变化的民众需求应能及时反映到信息公开系统中，且有信息提供方的及时回应，才能保证信息供需的平衡。因而信息公开目录架构须有较强的弹性和扩展度，目录设计须有较强的前瞻性，才能保证信息公开目录能够不断吸纳、整合新的信息需求。

2.加强信息解读，挖掘信息价值。优化信息公开目录可以让民众获知信息更加便捷，但民众获知信息不等于其可以理解、利用信息。信息过载及供需失衡导致制度功效不彰的关键，在于政府提供了海量信息的同时，民众需求却得不到满足，这除了根源于民众不能从海量信息中检索到自己所需信息，还源于认知和利用水平不高导致其不能很好地理解和利用检索到的信息。前者可以通过优化公开目录和信息构建改善，后者则亟待民众信息素养的提升，但政府在其中仍然有很大的作为空间。短期看，政府的解读作为对信息的一种深加工方式，无疑可以直接影响民众对信息的理解和利用。政府既是信源又是信息传播者，其解读的权威性自不待言，但这种权威解读以何种方式呈现，可否为民众接受和利用，则取决于反映政府传播能力的合作姿态和解读定位。从长远看，政府的信息解读过程也是民众信息素养的提升过程，政府在其中肩负着师者的重任，是政府治理能力的重要反映。

首先，政府信息尤其是政策信息的规范性、严谨性不容挑战，但未必能为民众所认知和理解。要解决信息过载问题，必须解决这种规范、严谨和民众话语体系之间的矛盾。改变民众认知方式、提升民众认知能力非一日之功，因而解决这一矛盾最现实的途径就是信息解读。基于政府信息传播能力的“合作”主题，需要政府发挥信息解读的能动性，以一种平等的姿态，在解读时理解民众的认知方式、匹配民众的一般经验，接受民众的话语体系，将“官话”转变成能为民众所理解、利用的内容，真正实现信息可及。

其次，解读的单向性应予以纠正。如前所述，基于治理目标导向的信息公开应当是一个开放的系统。随着经济社会的发展和民众权利意识的增强，对信息管理和服务的诉求会越来高也越来越实际。通过良性互动对此进行回应，将信息解读中的“独白”转化为“对白”，是实现信息解读功能的关键所在，也才能切实解决信息过载及供需失衡。这不仅应在信息申请公开领域有所反应，而且在主动公开领域，也应设置相应通道，让民众的困惑和意见得以顺利进入信息公开系统，否则，只会加剧信息混沌和信息过载。

再次，应注意信息解读的说理性和结构性。如前所述，当今民众已经不是被动的接收者，而且多持一种怀疑式的认知方式。因而信息解读过程中，必须充分注意民众这种“审视”的眼光，对政策的价值选择、决策依据等等充分说理。事实上，根据传播学大师李普曼的拟态环境论，人们对世界的看法并不完全来自于直接经验，而是大多来自于传播媒介给人们营造的“拟态环境”。信息解读其实正是建构这样一个拟态环境的过程，在其间确立一个认知基础，引导民众的认知方式。例如政策出台的相关背景，政府决策中的考量因素，实施过程中的具体情形、难点和要点等，虽是一些侧面信息，却有助于民众对政策信息的理解和利用。此外，政策通常是一个体系，因而解读时需要先对分散的政策及条文进行梳理，因为在一个结构化的政策框架中所进行的政策解读，说理性会更强，也更易于为使用者接受。

最后，对于政策文件解读，信息解读的发布途径也会影响公开效果。《中国青年报》的相关调查表明，受访者最欢迎的三大形式是：社交媒体平台互动（56.8%）、负责人接受访谈（51.9%）、撰写解读评论文章（47.0%）。接下来还有：新闻发布会（36.9%）、进行数字化解读（36.5%）、加入图表图解（29.4%）等①中国新闻网.56.8%受访者期待通过社交媒体互动获得政策解读[EB/OL].中国新闻网.http：//www.chinanews.com/sh/2016/10-01/8020834.shtml，2019-05-06。。因而信息提供的途径也是满足民众需求的重要考量因素。