冰雪产业高质量发展的法治保障研究

冰雪产业高质量发展的法治保障研究

张宇飞1,2，王 晶3

1.东北财经大学体育经济研究中心，辽宁 大连，116025；2.东北财经大学中国旅游研究院旅游基础理论研究基地，辽宁 大连，116025；3.东北财经大学法学院，辽宁 大连，116025。

受冬奥会周期影响，我国冰雪产业发展潜力巨大，但缺少专门立法，对冰雪产业的高质量发展形成制约。本文采用文献资料、逻辑分析等研究方法对冰雪产业法治建设进行分析，结果表明：冰雪产业发展高度依赖政策，政府权责不清、越界管理导致重行政管理、轻行业治理的问题突出，产业高速发展状态下市场纠纷、民众争端问题增多，冰雪产业法治建设滞后于发展实践。因此，应该在坚持依法治体、保障公民权利的前提下，通过对《中华人民共和国体育法》相关内容的细化、完善，设立冰雪产业专门法规条例和专业仲裁机构，加强行业治理，普及法治文化，推进冰雪产业的软法之治等举措，促进冰雪产业的健康发展，保护民众正当的体育权利和消费权益。

冰雪产业；高质量发展；体育法；法治保障

2015年7月，中国成功申办24届冬季奥林匹克运动会，以冰雪运动为核心的冬季运动项目受到了前所未有的关注。无论是基于百姓健康的冰雪运动普及与推进，还是基于经济目标的冰雪产业融合与发展，都成为当前理论与实践的研究热点。目前国内外的相关研究主要集中在我国冰雪运动普及与推广研究、冰雪运动发展的基础理论研究、冰雪运动产业研究等方面[1]-[5]，但是对冰雪产业的法规制度保障，尤其是从法理层面论述冰雪产业的文献还存在空白。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次提出依法治国的构想和具体的实施方略。2014年国务院出台的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）中明确提出：完善体育产业相关法律法规，利用北京冬奥会制定冰雪运动规划，促进冰雪运动的繁荣发展。体育发展“十三五”规划也提出依法治体、促进我国体育全面协调可持续发展，实现建设体育强国的总体目标，针对当下冰雪产业发展现状与法治建设的难点，本文提出新时代我国冰雪产业发展法治保障的前瞻性建议。

1 我国冰雪产业发展的法治现状与不足

1.1 借助冬奥契机，产业发展迅猛

借助北京冬奥会的赛事周期和国家政策层面提出“三亿人上冰雪”的发展契机，我国冰雪产业迎来了巨大的发展机遇。各地政府根据各自的地理地貌、资源禀赋、产业特色等优势，纷纷出台冰雪产业发展的相关政策文件，黑龙江、吉林、河北、新疆等地相继开展冰雪旅游节、冰雪嘉年华、冰雪冬令营等活动，大力助推冰雪产业发展，冰雪运动市场总量显著提升，2016—2017年市场化的体育产业数据统计，仅冰雪旅游一项收入就达到2700亿，2017—2018年更是冲击到3300亿元的高峰。2018年国内滑雪场总数由2000年的50家上升到了742家，滑雪总人数由不到30万提升到2113万人次，滑雪人数增长超过10%。冰雪投资总额也快速增长，2018年中国冰雪产业总值为536亿美金，比2017年的462亿增加了16%[6]。产业发展格局从北方的一带沿线到形成引领带动、三区协同、多点扩充，再到“北冰南展西扩东进”的发展战略，对我国冰雪产业发展格局产生巨大影响。随着冰雪项目参与人数的井喷式增长，大批量冰雪场馆的建设落成为“四季经营”冰雪运动、普及冰雪人口提供了较为完善的设施保障，也对我国冰雪运动的市场化奠定了坚实基础，提高了冰雪产业对地区经济发展的推动力。新时代的冰雪运动发展面临诸多的机遇和挑战，推进冰雪产业的高质量发展，提升产业发展的质量和安全监管，促进企业之间形成良性竞争和优化服务理念，实现有法可依，完善社会市场潜在的管理盲区，形成产业标准量化、透明化、清晰化、法制化日渐成为当前冰雪产业发展面临的首要任务。

1.2 高度依赖政策，专项立法空缺

现阶段，冰雪产业的发展制度依据是国家发改委出台的《群众冬季运动推广普及计划（2016—2020年）》、《冰雪运动发展规划（2016—2025年）》作为指导性意见来规范冰雪产业的发展，促进冰雪产业发展层级较高的立法文件尚未出台。体育领域的专门立法仅有1995年出台的《中华人民共和国体育法》，（以下简称《体育法》），多为宣示公民体育权利的内容，且概括性语句较多，缺乏具体的保障措施。随着经济的快速发展与社会的多元化，原有的法律规制已逐渐与现行的体育发展脱节，《体育法》中没有关于体育产业以及冰雪产业的相关规定，也就调整不了专业领域的权利与义务之间的关系，在新的发展形势下，现有立法已经不能给予冰雪产业发展足够的支持与保障，一方面现有法规条文只规定了体育领域、体育产业的发展方向，对于专业的规则问题没有具体的可操作性规定；另一方面，由于法律、规制等制度设定的部门不一，条款中存在新旧规定冲突、内容重复冗杂、效力低下、适用性差等问题，出现问题难以执行、推进缓慢、操作困难，亟需专业性、高度性、权威性的冰雪产业专项立法[7]。

1.3 重管理，轻市场，立法理念存在偏差

由于我国冰雪产业起步较晚，市场发展缓慢，政策对于冰雪产业的管理倾向于依靠行政手段，侧重于制定限制行为、惩罚违规、行政管理、分担义务等规则，却很少提及对冰雪产业经营主体的权利告知与帮扶，造成冰雪产业法律体系中“管理法”比重较大，“扶持法”比重较少。政府只是设定经营主体的应尽义务，而没有出台他们应有之权，此种“否定式”规范制定模式不仅让经营主体束手束脚，更易滋生权利寻租，极易产生地方政府对企业经营活动进行不正当干预。典型案例如亚布力阳光度假村董事长毛振华“控诉”黑龙江省亚布力滑雪旅游度假区管理委员会对企业经营活动非法采取调查、行政处罚一案，此类事件正是政府涉入过多，权力滋生腐败的典型例证。在不充分市场的环境下，还容易出现政府利用区域性政策红利，对非本地区的冰雪投资主体进行限制，形成非公平性竞争干扰[8]。政府有形的手干预过多，必然会削弱市场无形之手的经济促进作用，冰雪产业经营者的积极性、创造性得不到有效发挥，冰雪产业多元共治的格局也难以构建。

1.4 争端与纠纷问题增多，专门仲裁机构亟需设立

冰雪产业作为体育产业与旅游产业的交叉产业，既有体育产业高风险、专业性的特点，也具有旅游业常见的广告欺诈、经济纠纷等特征。比如在门票销售环节，就存在经营者过度宣传，定价虚高，消费者承担的价格与享受的服务不相符，无法达到消费者满意度，极易产生消费争端和经济纠纷。受政策影响，近年来冰雪场馆如雨后春笋相应而生，部分场馆设施简陋，缺乏安全告示和相应保护措施，游客出现人身伤害事故，生命健康权受到侵害。无论是财产权利的纠纷还是人身的伤害，都需要通过法律途径来解决。而现有的争端解决方式却处在一种极其尴尬的境地。《体育法》第 32 条明确规定，“在竞技体育活动中发

生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁，体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”此条规定表现出的是体育纠纷的非诉性，体育纠纷由仲裁机构强制管辖，当事人没有选择的权利。部分法院根据此条规定排除了自身对体育纠纷的管辖权，拒绝受理。然而，法院在依据此条规定不受理体育案件时，往往忽视了一个重要事实，那就是体育仲裁机构至今尚未设立，而现有仅的商事仲裁体系与劳动争议仲裁体系能力上难以处理专业的体育纠纷，并且在管辖权问题上也存在不符合的情况[9]，导致大量纠纷则只能向行业协会申诉或作为普通民事案件进行诉讼。但行业协会本身并不具有司法权威，其自行制定的行业条款并不能代替法律的规范，无法保障处理过程与结果的公立性和严肃性。若为普通民事案件，不仅会有部分案件被法院排出管辖，而且体育方面的专业性也是对法官提出过高的专业知识要求，纠纷不容易得到及时有效的解决。

2 冰雪产业的立法原则

2.1 坚持依法治体基本方针不动摇

在新中国成立70年来的发展进程中，依法治国的基本方针已经获得了制度化确立。建设法制的完备框架，是实现建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家总目标的重要环节。依法治体是依法治国中的重要内容之一，促进依法治体才能实现体育治理体系和治理能力现代化，才能为建设体育强国提供有力的制度保障。新时代的体育法治建设，必须在党的全面领导下，坚持依法治体的基本方针不动摇。在实现体育强国的进程中和“三亿人上冰雪”的战略规划中，应更加注重体育立法工作，制定针对性的法律条款，构建专业法治机构，培养选任专业性法律人才，来承担和解决新时期体育领域中出现的新矛盾、新问题。具体到冰雪产业而言，由于其行业的特殊性和产业发展重要性，需要多部门的合力共举，凝心聚力，制定符合冰雪产业发展方向的、契合冰雪产业特点的法规制度，需要培育复合型、专业化的冰雪人才队伍，需要坚持冰雪产业发展的法律化和制度化的方向[10]。

2.2 以法制保障实现公民体育权利的最大化

法律对公民实现体育权利最大化的彰显，是冰雪产业制度化发展的法理基础，也构成了冰雪产业发展与实现公民体育权利的正当关系。一方面，健全法制有助于规范促进冰雪产业的发展，为公民提供日益丰富的冰雪文化产品和配套服务，这是公民实现体育权利和健康权益的根本基础；另一方面，冰雪产业的发展内容明确了国家所应当承担的责任和义务，政府对冰雪产业发展实施制度保障，是对公民体育权利长久关注的重要体现，也是落实以人民为中心发展冰雪产业这一理念重要阐释。冰雪产业发展与公民体育权利存在对应关系，发展冰雪产业不仅要求管理者深谙经济动态规律，实施立法的预见性防治，更要明晰冰雪产业发展在实现公民体育权利，保护公民健康权益，谋求公民健康福祉方面的重要意义。这就需要政策制定者转变观念，将工作重心从发展冰雪经济的一元理念转变到既关注经济发展、又关注公民体育权利的二元理念上来。

3 构建冰雪产业法律体系的建议

3.1 补充完善《体育法》相关内容，设立冰雪产业专门法规条例

在中国特色的体育法律体系中，《体育法》发挥的是基本法、上位法的作用，具有指导性功能，就立法而言，我国《体育法》采取了留白的立法技术，采用宣告权利的语句，对各方向的体育事业发展起方向性引导作用，为专项体育立法留下了大量空间，但宏观性的《体育法》对冰雪产业的发展和公民无法起到充分保障作用[11]-[13]。应补充《体育法》中的相应条款，进一步修改和完善《体育法》中与现时体育产业发展不相适应的条款，增强《体育法》基本法、上位法的统领作用。冰雪产业的蓬勃发展还需要有针对性的专门法规、条例支撑，比如国务院制定有关冰雪资源开发过程中环境保护问题的实施条例，冰雪文化推广策略实施办法、冰雪运动人才培养措施的实施细则等。推动地方人大根据经济发展情况，产业特色，制定有关冰雪产业推动经济发展的地方性法规，地方政府出台为冰雪产业发展保驾护航的地方政府规章等。在进一步健全体育法律法规体系的建设中，应当充分发挥中央立法和地方立法积极性和创造性，坚持中央统筹规划与地方因地制宜相结合，为冰雪产业的发展带来制度性的保障和创新，为新时代的依法治体工作保驾护航。

3.2 明确政府定位，加强行业治理

实现冰雪产业的法制化、制度化发展，需要构建和谐有序、多元共治的发展格局。政府的管理要从强硬的行政手段和过多过细的具体事务干预回到宏观管理与服务的定位上来，明确自身定位，划分行政管理边界，简政放权，权责分明，提高处理政务水平，加强行政办公效率，减少行政审批事项，市场能解决的交给市场解决，推进行业自治，打造服务型政府[14]。企业作为市场的主导者，应当承担起市场主体的社会责任，合法经营，遵规守纪，不做虚假定价，不做夸张宣传，发生争端和纠纷时，及时主动承担责任。冰雪企业内部之间要合理竞争，相互监督，规范经营环境和市场。行业组织应积极组织冰雪企业组织行业联盟，建立自治性规范和规章，共同约束市场行为，合理反映成员共同利益诉求，同时为公众提供一个开放的纠纷调节平台，可以有效增加纠纷解决中的柔性化因素，在源头上为减少争端与和纠纷提供帮助，营造公正合理、公平有序的冰雪市场[15]。

3.3 加快建立体育仲裁机构，分担冰雪产业民商事务纠纷庭审压力

仲裁具有效率高，时限短，一裁终裁的特点，能够达到争议迅速解决的要求。与行政裁决相比，仲裁具备准司法性质，更具中立性和权威性，与司法审判严密的程序和二审终审、再审、发回重审等繁复程序相比，仲裁的效率更高，同时独立于行业协会之外，不受各方干涉，居中裁断[17]。体育发展“十三五”规划已明确提出：探索建立中国特色的体育仲裁制度。体育仲裁机构的缺失已经成为制约我国体育行业纠纷解决机制健全和规范运行的瓶颈。与劳动仲裁、商事仲裁和国家司法不同，体育仲裁机构的人员还需要具备专业化体育法律知识，才能做到公正合理裁决。建议参照《中华人民共和国仲裁法》关于仲裁程序的规定，选拔专业人才、资深教练员、运动员、协会负责人等组成中国体育仲裁委员会，设置仲裁员资格、仲裁程序、裁决执行等具体制度。程序上分为申请、受理、开庭和裁决四部分。专业的仲裁机构比法院更专业，效率更高、成本更低。为支持冰雪体育事业的健康发展，可以在体育仲裁委员会下设冰雪体育仲裁庭，专门受理有关冰雪产业的体育纠纷。比如游客在滑雪体验中受到伤害的责任分配问题，企业与教练员签订季节性合同是否违规问题，都可交由冰雪体育仲裁庭做出裁断。这既可以为当前堆积的民商事案件分流，又可以聚集专业化人才，运用专业知识，为当事人搭建中立的解决平台，做出权威公正的裁决。

3.4 完善体育法治文化建设，推进冰雪产业的软法之治

新时代政府要营造良好的法治文化环境，加大普法以及体育法的宣传力度，贯彻落实“谁执法谁普法”的普法责任制，体育普法与体育执法结合，政府监管人员带头学法、遵法、用法，随着科技的不断进步和发展，普法教育的载体、方式和内容都发生了较大改变，当前应充分运用互联网和新媒体工具，创新多样化的普法形式和公众参与机制，推广典型经验做法，形成体育普法的自主性和渗透性。在法律意识方面应首先增强民众维权意识，增加民众维权途径。为了维护自身的合法权益，民众应当改变遇到侵权行为息事宁人的消极态度，拿起法律的武器坚决维护自身合法权益，在侵权行为发生时，应当首先与经营者协商解决，若协商不成，注意收集有力证据，保护证据的真实性与合法性[17]，及时向行业协会、仲裁部门和行政主管部门提起申诉，要求对违法者进行惩处，寻求一个公正结果。民众要有维权意识，学会用法律武器保护自身权益也是法治社会的重要举措和进步。此外，要重视培养高素质、复合型的体育法治人才，加强体育法学学科的建设力度，使未来的法律职业者：律师、法官、法律工作者对专业的体育相关法律有深刻的了解[18]。建立冰雪产业法律规制的关键虽然在政府，但当前政府推进法治建设已经不能通过传统的行政“命令—服从”方式进行，而是要采取“鼓励—引导”软法之治推行，普及体育法治文化是体育法治建设的重要环节，而软法的创建和完善又是体育法制必不可少的举措。要将政府的宣传号召、行业的自制规范与民众的法律意识有机结合[19]，最终实现冰雪产业法制化的多方参与和协同治理。

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Research on the Legal Guarantee for the High Quality Development of Ice and Snow Industry

ZHANG Yufei1, 2, WANG Jing3

1.Sports Economy Research Center, Dongbei University of Finance and Economics, Dalian Liaoning, 116025, China;2.China tourism academy tourism basic theory research base, Dongbei University of Finance and Economics, Dalian Liaoning, 116025, China;3.Law school, Dongbei University of Finance and Economics, Dalian Liaoning, 116025, China.

Influenced by the Winter Olympics cycle, China's ice and snow industry has great development potential, but the lack of special legislation restricts the high-quality development of the ice and snow industry. This paper analyzes the legal construction of the ice and snow industry with the methods of literature review and logical analysis. The results show that the development of the ice and snow industry is highly dependent on policies. The unclear powers and responsibilities of the government and the cross-border management lead to the prominent problems of emphasizing administrative management and neglecting industry governance. Market disputes and public disputes increase under the condition of high-speed industrial development. The legal construction of the ice and snow industry lags behind the development practice. Therefore, on the premise of upholding the rule of law and protecting the rights of citizens, we should promote the healthy development of the ice and snow industry and protect the people's legitimate sports rights and consumption rights by refining and perfecting the relevant contents of the “Sports Law of the People's Republic of China”, setting up special legislation and specialized arbitration institutions for the ice and snow industry, strengthening the management of the industry, popularizing the culture of rule of law, and promoting the soft rule of the ice and snow industry.

Ice and snow industry; High quality development; Sports law; Legal guarantee

G812.3

A

1007―6891（2020）02―0024―04

10.13932/j.cnki.sctykx.2020.02.05

2019-10-27

2019-11-11

2019年辽宁省经济社会发展研究课题，项目编号：2019lslktqn-036；2017年辽宁省教育厅人文社科青年项目，项目编号：LN2017QN042。