习近平“以人民为中心”的社会保障法治发展理念

谢冰清

当前，中国正处于决胜全面建成小康社会的冲刺阶段，并即将踏上全面建设社会主义现代化国家的新征程。如何着眼于长远的国家战略谋划，与时俱进地完善社会保障法治，成为具有战略意义的重大课题。

社会法，是社会政策法治化的表现。“在社会保障法领域，契合政治、社会、经济状况的变化，频繁进行法律修改和制度修改之事居多，构筑指导这些修改的法政策论很有必要。”①[日]菊池馨实：《社会保障法制的将来构想》，韩君玲译，北京：商务印书馆，2018 年，第10 页。党的政策是社会政策的源泉，社会政策是党的政策的具体表达。法政策应当在党的政策的指引下形塑制度的具体形态。党的十八大以来，习近平总书记就社会保障等问题发表了一系列重要论述，深刻分析了中国特色社会保障制度的根本目标，鲜明地阐述了以人民为中心保障民生的基本立场，系统地部署了完善社会保障体系的总体战略，形成了内容丰富、逻辑严密、层次分明的理论体系，是指导和推进当代中国社会保障法治发展的科学指南与行动纲领。本文通过研究习近平社会保障法治发展理念的价值取向、核心要义与实践意义，探究如何在该思想的引领下完善中国的社会保障法治，并为社会保障体系的未来发展勾勒蓝图。

一、习近平社会保障法治发展理念的价值取向：以人的发展为中心、以人为中心谋发展

回溯中国社会保障制度的源流，坚持以人民根本利益回应社会症结，无疑是中国社会保障法治建设的价值起点。站在新的历史起点，习近平总书记以更宽广的视野审视新时代背景下的中国国情，紧密结合人的需求与人的发展作为社会保障法治发展的价值取向，升华了社会保障法治的思想内核，形成了社会保障法治发展的新理念、新思想和新要求，具有鲜明的时代特征。

（一）以人的发展为中心

作为独立领域的实定法，社会保障法始终围绕着“人”这一概念的讨论而展开。不同于西方国家的传统认知——将人作为社会保障制度的客体或工具，追求社会矛盾的化解或阶级对立的缓和，中国社会保障法治的价值取向始终把人视为目的而非手段，始终坚持为人民谋福祉。在坚持“为人民服务”“以人为本”等价值基础之上，习近平进一步提出“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017 年，第21 页。，让人民成为“发展的最大受益者”②中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2016 年，第128 页。。

人的发展与人的需求休戚相关。在中华人民共和国成立初期，受限于经济社会的发展水平，人的需求主要停留在基本生存需要的满足。在此意义上，中国共产党对人民立场的坚持，首先反映在社会保障法治从无到有、初步确立。1951 年出台的《中华人民共和国劳动保险条例》确立了中国社会保障制度的基础框架。改革开放以来，中国共产党以提高人民生活水平为主要目标，致力于全面建成小康社会，初步形成了《社会保险法》为核心的社会保障法律体系。进入中国特色社会主义新时代，习近平总书记深刻地洞察到人民的需求已经从“物质文化需求”转向“美好生活需求”，提出要“更好满足人民多方面日益增长的需要，更好促进人的全面发展”。③习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年，第133 页。社会保障建设的目标已不再是“基本建成”的总体化框架，而是“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。④习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），第37 页。社会保障法治的使命不再止步于满足人的最低生活保障，而是更进一步指向促进人的全面发展。从中国养老保险“三支柱”体系之建立，到新的社会保险制度——长期护理保险之探索；从多元社会救助体系之完善，再到健康中国战略的全面推进等，社会保障体系的多层次、全方位建设，无不彰显中国共产党以人的发展为中心的价值取向。

（二）以人为中心谋发展

“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”⑤习近平：《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年，第83 页。这深刻地体现出消除社会差异、以人为中心谋发展的价值取向。社会保障法滥觞于英国的《济贫法》，其后，西方资本主义国家莫不以济贫作为消弭社会不安定因素的辅助手段。与西方国家不同的是，习近平总书记把脱贫攻坚置于治国理政的突出位置，开创性地提出精准扶贫、精准脱贫等新思想，带领中国谱写了人类反贫困的历史新篇章。⑥习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），第148—158 页。精准扶贫、精准脱贫，鲜明地体现出以人为中心，尊重人的差异性，承认个人获取资源、机会的不均等。社会一次分配的不均衡，源自每个社会个体之间存在着先天禀赋、后天能力的差异。因此，需要国家遵循差别原则，对收入和财富进行二次分配，调节社会与经济的不平等，以利于社会最不利成员之最大利益。⑦[美]约翰·罗尔斯：《正义论》（修订版），何怀宏、何包钢、廖申白译，北京：中国社会科学出版社，2009 年，第47—48 页；[美]约翰·罗尔斯：《作为公平的正义——正义新论》，姚大志译，北京：中国社会科学出版社，2011 年，第55—56 页。除了充分尊重人的差异性，习近平总书记还特别关注公民自立发展的权利和公平参与社会生活的机会，提出“扶贫先扶志、以生产扶贫为主攻、以易地搬迁扶贫为补充、以教育扶贫为治本之计、以社会保障兜底扶贫为基本保障”⑧习近平：《二〇一七年春节前夕赴河北张家口看望慰问基层干部群众时的讲话》，《人民日报》2017 年1 月25 日。等扶贫思想。以扶志脱贫、生产脱贫、教育脱贫等非金钱的保障方式，激发个体的积极性、主动性和创造性，使脱贫具有可持续的内生动力。⑨习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），第158 页。这重塑了社会保障法的给付方式——从提供特定的实物给付，转向提升人们的劳动能力与生活条件，确保其共享社会资源与经济发展成果的多元给付。在脱贫攻坚目标的基础之上，习近平总书记进一步提出“关键时刻帮一把、扶一把、带一把，大家一起走，携手奔小康”①习近平：《习近平在看望参加政协会议的经济界委员时强调坚持用全面辩证长远眼光分析经济形势努力在危机中育新机于变局中开新局》，《人民日报》2020 年5 月24 日。的社会保障新格局，从平衡自助、共助与公助的角度，彰显以社会互助、团结连带之精神实现社会正义的社会保障理念。

习近平总书记所提出的这一系列社会保障论述，既遵循了现代福利国家社会保障法治的普遍规律——为了促使弱势群体等处境最不利者获得最大利益，国家以积极干预的方式促进效率或调节公平；又积淀了中国特色社会保障法治化的本土经验——以党的责任、国家责任、政府责任为坚强后盾，在保障个人自立发展的权利基础之上，举全社会之力量扶危救贫、互济互助，将资源的合理分配与社会的共同参与有机结合在一起。

总之，习近平总书记对社会保障法治的洞见，倾注了以人的发展为中心、以人为中心谋发展的新理念、新智慧。马克思主义法学强调“不是人为法律而存在，而是法律为人而存在”②《马克思恩格斯选集》（第3 卷），北京：人民出版社，1995 年，第40 页。。在此基础上，习近平总书记进一步将“人”的概念在法治语境中升华为“人民”，把人民对法治、公平、正义等美好向往作为法治建设的目标追求，从而形成了以人民为中心的社会保障法治发展理念。社会保障法中的“人”，不同于私法上以自己意思展开具体生活的法主体，而是被抽象为法人格者、被作为生活主体对待的人民。这对于谋划和指明中国社会保障法治发展的基本方向与具体路径具有举足轻重的意义。

二、社会保障法治语境下以人民为中心发展观的核心要义

在十八届五中全会上，习近平总书记首次提出要着力践行“以人民为中心”的思想。其后，习近平总书记在文艺工作座谈会、庆祝中国共产党95周年大会、庆祝改革开放40 周年大会等多个场合均着重强调坚持“以人民为中心”的发展理念。习近平以人民为中心的发展观，从发展立场、发展目标、发展主体出发，阐释了实现全体人民共同富裕、促进人的自由全面发展等价值目标，在新时代社会保障法治语境下具有丰富而深邃的内涵。

（一）人民至上是社会保障法治发展的逻辑起点

习近平总书记鲜明地提出：“把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。”③中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》（2016 年），第128 页。这在社会保障法治中表达了内在与外在两个维度的价值。内在价值在于，社会保障法律体系的建构、完善、发展应当着眼于“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”④习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），第137 页。。外在价值在于，社会保障法治建设应当以人民权益保障的程度作为评判标准，“看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”⑤中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》（2016 年），第213 页。，“要把解决了多少实际问题、人民群众对问题解决的满意度作为评价改革成效的标准”⑥习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015 年第1 期。。这意味着，在宏观层面，社会保障法律规范应当始终围绕保障人民的基本社会权利而展开；在微观层面，社会保障法的各项具体制度应当涵盖攸关民生的关键要素，并契合发展中的权益予以适当调整。

人民至上作为社会保障法治发展的逻辑起点，包含了两个层次的内容：第一个层次是，包括立法、司法与行政在内的国家机关，在决定有关社会保障的行政与法政策时，需要权衡可能受到影响的社会团体的集体利益；第二个层次是，国家机关在履行具体行为时，还需要考量作为社会成员的、特定个体的权益保护。传统的利益二元论，将社会划分为市民社会与政治国家两个领域，并认为这二者各代表了私人利益与公共利益。⑦赵震江：《法律社会学》，北京：北京大学出版社，1998 年，第253 页。社会利益或被视为公共利益的表现形式，或被视为广大公民的多数利益。⑧李昌麒：《经济法学》，北京：中国政法大学出版社，1999 年，第827 页。这种二元对立的理论，一度使得社会保障法在究竟应当优先保障何种法益之间摇摆不定，更进一步导致社会保障法的适用潜藏着将个人利益埋没于社会全体利益之中，甚至牺牲个人利益的危险。习近平总书记立场鲜明地把人民利益置于至高无上的地位，并把国家利益、公共利益和每一个人的利益紧密联系在一起。在社会法语境中，人民应当理解为社会成员，人民利益则是由社会成员所组成的社会利益。这种利益既区别于私法中代表私人意志的个人利益，亦不同于公法中体现国家意志的公共利益，而是包含了每一个参与者的合理利益或良善理念，通过平衡私益与公益所达成的一种特殊且独立的利益。这种利益与每一个参与者息息相关。因此，社会保障法不仅要关注强、弱势群体之间的利益平衡，注重社会成员与社会团体之间的利益调整，而且不得损害社会保障法律关系中个人的合理利益。

（二）人民需求是社会保障法治发展的根本目标

需求，作为社会福利政策中最核心的概念，是整个社会保障制度建立和运行的基石。根据马斯洛需求层次理论，人的需求存在由低级向高级发展的过程，由低到高分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求5 种。只有最基本的需求满足到维持生存所必需的程度，其他的需要才能成为新的激励因素。中华人民共和国成立初期至改革开放以前，党和政府建立起一套与计划经济体制相匹配的、国家作为单一责任主体的保障制度，以解决人民的基本生存需求问题。改革开放以来，因应经济体制的变革，中国社会保障制度开始整体转型，以保障人民的基本生活权益为目标，广覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障制度基本建成。进入新时代，人们更高、更广、更多元的需求不断产生。习近平总书记与时俱进地提出“不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义”的新目标。①习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），第35 页。需求内涵的逐渐延展，推动需求保障渐入更高的层次：从对人的基本生理需求保障，转向抵御社会风险侵害之安全需求保障，并涉及获得社会认同之社交需求保障、感受公平之尊重需求保障以及实现全面发展之自我实现需求保障。概言之，社会保障法的目标不再仅仅停留于基本生存保障与社会风险防范，而是与人的需求体系协同发展，以保障人的基本尊严乃至人的美好生活需求为己任。

社会保障制度的基本功能是回应和满足人民的需求，但需求满足的程度取决于社会先决条件和经济发展水平。早期资本主义国家将人民生活需求的满足，依附在以实现个人自由与私法自治为目的的市民法基础之上。然而，传统市民法未能有效应对，引发了社会动荡和阶级对立。为了缓和社会矛盾，资本主义国家从不干预转向积极干预，以需求满足的合理性来建构社会保障制度。但是，其后资本主义国家又一度陷入“福利国家”给付责任的泥沼中，因过度给付导致社会保障制法治处于进退维谷的境地。为了避免重蹈“福利国家”的覆辙，习近平指出，“民生改善必须和经济发展有效对接”，“改善民生要做到尽力而为、量力而行”。②中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》（2016 年），第214 页。中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段这一现实国情，决定了国家只能根据经济发展和财力状况提供社会保障。建设多层次的社会保障体系应当在确保经济和财力可持续发展的基础上，分阶段、分步骤地进行，“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。③习近平：《在党的十九届一中全会上的讲话》，《求是》2018 年第1 期。

（三）人民主体是社会保障法治发展的基本遵循

《中华人民共和国宪法》第45 条规定的物质帮助权④《中华人民共和国宪法》第45 条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”是生存权在实体法中的体现，亦被认为是社会保障制度建立的规范基础。然而，秉持国家保护的传统立场，物质帮助权在中国社会保障法的语境中，多被理解为国家（或社会）对个人的恩惠式给付——国家是给付者，而个人仅作为被动的受给者。社会保障制度、社会保险制度在中国被定位为国家对公民的物质帮助制度。⑤劳动与社会保障法学编写组：《劳动与社会保障法学》，北京：高等教育出版社，2018 年，第249 页。这固然强化了国家对于人民的保护义务，但却在一定程度上弱化了社会保障权作为一种主观性权利的积极性，忽略了因履行缴费义务而获得的社会保险给付权利的对等性。仅将个人视为被保护的客体，不利于激发群体自我管理与负责的能动性，并在一定程度上淡化了个体成员之间连带互济之精神，以及在此基础上达成社会契约而形成的各群体之间的合意。

在坚持马克思主义法学以人作为法律主体的基础上，习近平总书记创造性地提出“人民”是发展的主体，强调“尊重人民主体地位”①习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），第136 页。，“坚持人民主体地位”，“坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”②中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》（2016 年），第89 页。。这与现代社会保障法理之转向——以个人自立、互助为基础，提供支援体系的理念一脉相承。一方面，个人不应被置于被动受益的客体地位，而应当作为具有积极能动的法主体，被定位于社会保障法的中心。为了实现个体的自由全面发展，应当扩大个人的自主决定权，提升个人自我负责的能力。另一方面，实现社会保障制度的功能，不应仅依赖国家，更应依靠人民。为了使个体充分发挥自我主观能动性，社会保障法应当尊重人的主体地位，避免国家家长式的照顾，并强调个人的自立、自助义务以及人与人在社会共同体中团结、互助之责任。换言之，社会保障制度的目的，不应止步于传统意义上国家对人民的“物质帮助”，更应根植于对个人自立生活的支援，乃至于促成个人的自我发展，也即“为使个人作为人格性的自律存在能够自主地追求生活方式而完善条件”。③转引自[日]菊池馨实：《社会保障法制的将来构想》，韩君玲译，第17 页。对于完善这些条件，最终承担责任的主体是国家。

当前，中国正朝着中华民族伟大复兴的目标奋勇前进，这是习近平总书记定位于人民的幸福追求权，宣示对人民主体地位的尊重。为了实现中国梦而展开的社会保障法治建设，已非简单、静态地对所得重分配或财源分配提供制度安排，而是从人民根本利益出发，重视人的动态需求，将人民置于法主体地位，为努力实现人的全面发展而提供支援的法律体系。

三、以人民为中心的社会保障法治发展理念作为实践指南

保障和改善民生“要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”④习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），第135 页。，“采取针对性更强、覆盖面更广、作用更直接、效果更明显的举措，集中力量做好基础性，兜底性民生建设”⑤习近平：《习近平谈治国理政》（第二卷），第374 页。。这三个“最”、四个“更”的要求，是习近平总书记秉持以人民为中心的发展观，为解决特定时代的社会保障问题而规划的重要策略。着眼新时代中国的发展趋势，习近平进一步为民族复兴筹、为子孙万代计、为长远发展谋的战略目标，从宏大视角深刻阐明了中国社会保障法治发展的基本方向，具有总揽全局、牵引各方的重要价值。

（一）以人民为中心发展社会保障的公平与正义

习近平总书记强调：“必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板，促进社会公平正义。”⑥习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），第18 页。改革开放以来，中国社会保障制度从职工保障逐步转向城乡全体居民保障的重大制度变革，体现出公平的应有之义。党的十八大报告提出“逐步建立权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。⑦胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《求是》2012 年第22 期。进入新时代，从社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等狭义的社会保障范围内实现个人生活的保障，已然不够充分，必须同广泛的社会政策相结合。社会保障与税收、教育、住宅、公共卫生等制度的关系日益密切，并直接关涉人民生活方式选择公平与实质性机会公平的实现。党的十九大报告中关于保障和改善民生的内容，涉及教育、就业、社会保障体系建设、脱贫攻坚、健康中国战略、社会治理等多个领域，⑧习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第45 页。从而将社会保障法治推向一个崭新的境地，即从更为宏观的视角关注与促进人的全面发展相关的社会政策，包括教育、住宅、育儿、公共卫生等以往未被纳入社会保障范围内的各项目。

社会保障中的正义，以消除差异、实现平等为价值追求。这包括消除制度间、地区间、职种间、性别间、身份间等存在的差异。中国城乡二元结构差异的国情，决定了社会保障法治以缩小城乡二元差异造就的不平等作为着力点，践行社会保障之正义。这不仅体现在统筹完善的城乡一体的社会保险制度，而且还包括“推动公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向困难群体倾斜”①习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），第343 页。，接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，扩大乡村基础设施建设，实现基本公共服务水平均等化等多方面的举措。习近平总书记强调，对贫困人民最大的社会保障便是授之以脱贫之道，并要求“把贫困人口全部纳入城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助保障范围”②习近平：《关于全面建成小康社会补短板问题》，《求是》2020 年第11 期。。传统的社会救助主要向生活、经济困难的群体提供金钱给付与实物给付，但仅能提供有限帮扶，难谓实质正义。社会保障中的分配正义，应当从财政分配这种形式平等，转向积极保障个人能力的实质性分配，从而确保人的基本能力的平等化。③[美]塞缪尔·弗莱施哈克尔：《分配正义简史》，吴万伟译，苏州：译林出版社，2010 年，第159 页。换言之，如何让贫困、弱势群体与普通的社会成员一样，平等地获得基本的社会保险保障，享有基本的公共服务，共享经济、社会发展成果，将是社会保障法治未来发展的重中之重。

（二）以人民为中心发展社会保障的安全与保护

风险社会的到来对国家防范、化解重大风险提出新的挑战。对此，习近平总书记提出：“要完善风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制。”④习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），第223 页。当某些社会需求既是私领域无力应对的、又是通过社会保障体系内化的方式无法解决的，就需要审慎考察其风险属性并提供保护的新路径。老年人的长期照护需求即是如此。人口老龄化的加剧，使得丧失自我照料能力而产生的老年人照护需求，逐渐发展成为一种社会风险。⑤谢冰清：《论中国长期护理保险制度中国家责任之定位》，《云南社会科学》2019 年第3 期。探索建立长期护理保险制度已成为完善中国社会保障体系的重要战略任务之一。把长期护理保险纳入中国社会保险体系中，不仅有助于化解个人因丧失自理能力而需要照护的风险，而且有利于防范家庭为了提供照护而可能遭遇的经济风险。如何将该制度合理安排于社会保障体系中，已成为社会保障法治发展的重大议题。⑥谢冰清：《我国长期护理制度中的国家责任及其实现路径》，《法商研究》2019 年第5 期。

因病致贫是风险社会中每个人都可能遭遇的重大风险。对此，以习近平为核心的党中央部署了建设健康中国的新战略，体现出从治疗疾病为中心转向保障人民健康为中心的保护取向。保障健康权，并非简单地治愈疾病，还包括从预防疾病、治疗疾病、康复照护等多个方面对健康予以维护。这既包括医疗保险给付，又涵盖公共卫生服务，更涉及政府福利责任。如何妥当地协调各制度之间的衔接与运行，确保人民健康权利得以充分实现，成为新时代社会保障法治发展的重要课题。

新冠疫情的发生，凸显了防控重大公共卫生风险、强化公共卫生法治保障的重要性。习近平总书记以生命至上作为价值追求，部署了“强化公共卫生法治保障”“改革完善疾病预防控制体系”“改革完善重大疫情防控救治体系”“健全重大疾病医疗保险和救助制度”等社会保障领域的一系列重要任务，⑦习近平：《全面提高依法防控依法治理能力、健全国家公共卫生应急管理体系》，《求是》2020 年第5 期。并要求“加快构建系统完备、科学规范、运行高效的公共卫生法律法规体系，健全权责明确、程序规范、执行有力的疫情防控执法机制”。⑧习近平：《习近平在参加湖北代表团审议时强调整体谋划系统重塑全面提升织牢公共卫生防护网》，《人民日报》2020年5 月25 日。以人民为中心，建立防控重大公共卫生风险的长效机制，已成为社会保障体系中安全与保护的崭新命题。

（三）以人民为中心发展社会保障的多元与统一

在新时代背景下，习近平总书记提出“加快建成多层次社会保障体系”“推进民生保障精准化精细化”⑨习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），第136 页。等新要求，指明了以人民为中心发展社会保障的多元与统一的新方向。加快建设多层次的社会保障体系，是在分清各项制度轻重缓急的前提下逐渐完善的浩大工程，不可能一蹴而就，主要围绕几个方面渐次展开：在保障范围上，从选择原则转向普惠原则，逐步实现全民覆盖、城乡统一和保障适度；在权责分配上，践行国家担保责任，发挥市场能动作用，强调个人主体地位，清晰界定国家—市场—社会三方权责；在实现路径上，以“补齐短板问题”“强化薄弱环节”作为社会保障法治改革的切入点，着眼于需求的紧迫性与现实性，“建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度”。①中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》（2016 年），第217 页。

社会保险发展其多元与统一体现在如下几个方面：其一，要探索建立长期护理保险制度，将其作为社会保险体系中的重要支柱之一，构建完整、统一的社会保险体系；其二，要加快建设以基本养老保险、企业年金与私人养老保险相互补充的多支柱养老保险体系；其三，要积极推进城乡统一的基本医疗保险制度，并形成大病保险、私人医疗保险、长期护理保险等相互协调、配合的多层次医疗保险体系；其四，要逐步扩大工伤保险制度的适用主体与适用范围，强化工伤保险的风险保障功能，并建立与社会救助、侵权责任、商业保险等相衔接的工伤保险救济体系；其五，要努力完善以失业救济为主、失业预防和就业促进为辅的失业保险体系，因应“新就业形态”的新需求。

“要履行好保基本、保底线、保民生的兜底责任”②习近平：《习近平谈治国理政》（第二卷），第363 页。，必须着力健全社会救助制度。当前，法律位阶不高、制度碎片化、给付水平过低等问题，在一定程度上掣肘社会救济制度的完善及其功能的实现。③谢增毅：《中国社会救助：问题、趋势与立法完善》，《社会科学》2014 年第12 期。对此，应当在抽象层面上将社会救助权确立为积极的主观权利而非消极的客观权利，扬弃人民作为被动受给者的法客体地位。④林嘉、陈文涛：《论社会救助法的价值及其制度建构》，《江西社会科学》2013 年第2 期。在具体层面上应从以下方面予以完善：一是尽快出台《社会救助法》，以立法形式明确社会救助的权利性质，健全社会救助法律体系；二是从“最低生活保障”的救助原则转向“最基本生活保障”的救助原则，从纵向上适度提升救济标准，横向上适当扩充救济内容；三是探索建立社会救助给付标准动态调整机制，确保社会救助的给付标准与人们最基本的生活水平相适宜；四是建立各项社会救助与其他社会保障机制之间的衔接机制，并朝着多元化、精准化的方向发展。

社会保障法肇始于为救助贫困而出台的社会救助法，渐次及于为预防贫困状态而创设的社会保险法。随着经济形态与社会结构的变迁，以特定社会政策目的为给付的保障项目与日俱增，社会保障法体系的内涵与范畴亦随之动态发展。以发展中的生存权理念⑤[日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，台北：元照出版社，2001 年，第12—33 页。作为统合社会保障法体系的基本理念，建立统一的社会保障法律体系，不仅有利于建立体系化的基本原理与原则，整合性质与目的相近的法定给付制度，而且有助于个别制度在延续法律体系精神的基础上寻求发展与革新的路径。

总之，习近平以人民为中心的社会保障法治发展理念，是对马克思主义法学思想的继承与发展，是对中国社会保障法治实践的总结与升华，也是新时代社会保障法治发展的理论纲领与实践指南。人民的需求是社会保障制度发展的动力，社会保障法治体系的完善必须坚持以人民为中心的发展观。“保障和改善没有终点，只有连续不断的新起点”。⑥习近平：《习近平谈治国理政》（第二卷），第362 页。中国社会保障的法治建设和体系完善，需要结合具体国情与当下现实，展望未来发展与宏伟蓝图，与时俱进地做出动态、妥当的调整，从而“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展”。⑦习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），第19 页。也只有通过社会保障法治的健全与完善，才能不断增进人民的获得感、幸福感和安全感，并让社会保障制度真正成为社会的安全网、稳定器。