生态认知与发展权衡——西部地区工业发展的抉择

罗亚娟

一、研究问题与分析视角

西部大开发战略实施的20 年间，中国的经济成就令人瞩目。2000 年西部12 个省（市、自治区）国民生产总值为1.67 万亿元，到2019 年已增长到20.52 万亿元，增长达12 倍之多。来自东部地区的资本，通过投资设厂、参股入股、收购兼并、技术转让等方式，对推动西部地区工业的经济增长发挥重要作用。仅仅在西部大开发的第一个10 年中，近20 万家东部企业西迁创业，投资总额高达3 万亿元。①数据来源于中国政府网，http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/05/content_1645347.htm.东部企业向西部地区的迁移，带来了中国工业空间格局的总体性变化，东部地区工业销售产值占全国比重逐渐下降，西部地区工业销售产值占全国比重则呈上升趋势。②李敦瑞:《工业“大迁移”对重污染天气的加剧作用及对策分析》，《中国环境管理》2019 年第5 期。

值得注意的是，随着工业产业的西进，中国环境问题的空间格局发生了改变。一方面，污染物排放的空间格局发生显著变化。就工业废气排放量来看，2005 年西部地区排放总量为59379 亿标立方米，占全国总量的22.1%；东部排放总量占全国总量的56.6%。但到2010 年，仅5 年时间，西部地区排放总量上升为143592 亿标立方米，占全国的比例上升到27.7%；东部工业废气排放总量占全国比重则下降至50.3%③数据来源：根据2006 年及2011 年《中国环境统计年鉴》相关数据计算得出。。另一方面，相较于过去环境事件更多发生在东部，西部地区逐渐开始成为环境事件多发地，并且肇事企业中相当一部分来自于东部。如腾格里沙漠污染事件、新疆卡拉麦里山自然保护区工业污染事件、云南曲靖铬渣污染事件、四川彭州联邦制药污染事件等诸多重大环境污染事件中，肇事企业多为东部迁移企业。

西部一部分地区成为东部污染企业的“避难所”是一个基本事实。除了大量具体案例，一系列实证研究基于省级数据证实在西部地区存在“污染避难所”效应。①李伟舵：《中国省际产业转移与污染避难所效应检验》，《内蒙古社会科学（汉文版）》2015 年第5 期。汪晓文、刘欢欢：《“污染避难所假说”在西部欠发达地区的现实考量——以甘肃为例》，《中国社会科学院研究生院学报》2009 年第6 期。西部地区作为后发地，因为有东部地区“先污染后治理”的前车之鉴，理论上可以规避这一问题，为什么却在一定程度上再走东部地区的老路？

污染企业迁移问题的发生一方面显现出先发地环境治理成效的空间限度，另一方面也意味着迁入地环境规制的失败，是难以治理的顽瘴痼疾。理解这一问题发生的社会机制尤为重要。环境经济学领域自20 世纪70 年代起便将污染企业迁移问题作为重要研究议题，但大部分研究将重心放在验证地区间是否存在“污染避难所假说”。环境社会学领域对污染企业迁移问题的解释表现出更广阔的视野，将制度、结构、历史文化等方面作为重要影响因素纳入进来。经典理论如饭岛伸子提出的“公害输出论”，她提出要将这一问题放在宏观世界体系框架中，从国家之间的现代化阶段差距、军事力量格局、人种及民族支配和阶层结构等多个重要层面来理解。②[日]飯島伸子：《地球環境問題時代における公害·環境問題と環境社会学》，《環境社会学研究》2000 年第6 期。国内有学者观察到地域历史文化、社会心态③罗亚娟：《历史性焦虑与三重追赶压力:苏北地区承接污染企业转移的社会机制》，《南京工业大学学报（社会科学版）》2016 年第3 期。及制度设置④陈占江、范晴雯：《被牺牲的“局部”：污染转移的逻辑与后果》，《云南社会科学》2020 年第4 期。与后发地承接污染企业的关联。

笔者认为从承接地决策者的角度理解污染企业迁移问题的发生机制尤为重要。污染企业迁移问题的发生一般有三个阶段：一是迁出地淘汰污染企业，二是企业寻求新的生存地，三是承接地决策者对企业的准入。这其中，承接地决策者的准入最为关键，决定了污染企业是否可能获得新的生存空间。

对承接地决策者即地方政府主政官员决策逻辑的分析，本文尝试突破学界已有解释框架。关于地方政府环保动力不足的原因，当前学界的解释陷入了制度框架下的官员行为分析：一种解释侧重于压力型体制、增长导向型政绩考核制度对地方主政官员形成的晋升激励⑤周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007 年第7 期。，另一种解释侧重于财政分权制度对地方政府形成的经济激励⑥罗能生、王玉泽：《财政分权、环境规制与区域生态效率——基于动态空间杜宾模型的实证研究》，《中国人口·资源与环境》2017 年第4 期。。制度分析尤为重要，但制度不是影响个体决策的唯一因素。近年在东部一部分先发地区发生的地方政府动员型环境治理，⑦罗亚娟：《生态嵌入视角下地方政府动员型水环境治理的实践逻辑及优化路径》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2020 年第2 期。地方主政官员自发自主地发起环境治理，同样发生在上述制度框架中。基于长期观察，笔者发现无论是东部地方政府从对污染企业持保护态度转变为自发开展环境治理，抑或是西部一部分地区承接污染企业的决策，地方政府的生态认知程度以及地方政府对当地经济发展阶段的判断，均是影响决策的重要方面。

因此，本文着重从承接地决策者的生态认知基础及其在特定经济基础中的发展权衡两方面，对西部地区承接污染企业迁移的社会机制做出新的解释。在此基础上，尝试构建“认知—权衡”分析框架，讨论污染企业迁移问题的规律以及这一问题的破解路径。选择西部大开发战略正式实施后的第一个10年即2001—2010 年为研究时段，这一时期是东部地区开始淘汰高污染企业并逐渐加大淘汰力度、西部地区为谋求发展东进招商的重要时期。

二、信息传播与生态认知

认知是决策的基础。生态决策及发展决策，建立在决策者的生态认知及发展认知基础上。一般而言，当地方政府认知结构中生态及发展认知两者趋向平衡，可能导向经济与生态兼顾型决策，若两者失于平衡，决策走向则会偏重某一方面。西部地区工业化起步较晚，地方政府在工业化初期对工业污染信息缺乏实践性积累，生态认知的形成和发展主要取决于外源性信息。本文尝试从信息传播和流通的角度，阐释外源性信息对西部地方政府生态认知的形塑作用。

（一）信息输入不完全与认知的结构性失衡

信息不完全是认知偏差及公共政策失误的重要原因。从经验现实看，内、外两个层面的信息传输问题，使得西部地方政府在形成生态认知以及决策过程中缺乏充分的环境信息。

其一，环境信息输出端供给不足，环境信息不对称。西部地方政府在招商引资过程中，企业拥有完整的环境信息，迁出地政府信息持有量低于企业，西部地方政府了解的信息量最少。西部地方政府对企业过去经营中的环境违法信息获取，取决于企业及迁出地政府的信息释放以及信息传播渠道的畅通程度。

西部大开发的第一个10 年，正值环境信息公开缺少制度性硬约束、公开程度较低的历史时期。2007 年以前，国内尚没有专门的环境信息公开法，污染企业环境信息披露总体比例极低、披露连续性差、披露内容不完整。虽然自2007 年起环境信息公开制度框架逐步建立，责任主体及环境信息公开范围得到明确，信息公开的总体效果仍不理想。国内第一部专门性的环境信息公开的行政规章《环境信息公开办法（试行）》由国家环保总局于2007 年通过（已废止）。规定了县级及以上地方环保部门需向社会公开环境行政处罚、重特大污染事故以及拒不执行环境行政处罚的企业名单等重要环境信息。然而，由于地方政府担心环境信息披露影响到地方经济运行及社会稳定，环境信息公开制度遭遇执行难困境。2008 年，全国113 个城市污染源监管信息公开指数（PITI 指数，满分为100 分）平均分仅31 分，PITI 指数得分高于60 分的城市只有4 个，不足20 分的城市多达32 个。①《环境信息公开艰难破冰——污染源监管信息公开指数暨2008 年度113 个城市评价结果发布》，《环境保护》2009 年第11 期。到2010 年，全国113 个城市PITI 指数平均分也只有36 分。②《环境信息公开：进退之间——污染源监管信息公开指数（PITI）暨2009—2010 年度113 个城市评价结果》，《环境保护》2011 年第1 期。

信息源对环境信息的选择性公开，加之信息传播渠道对信息的筛选，使得自东部地区输入西部地区的环境信息较为有限。这影响到了西部地区地方政府的认知结构，也使得西部地方政府在招商引资过程中与污染企业之间存在巨大的信息鸿沟。

其二，认知主体的选择性注意。西部地方政府作为信息接收端，在信息识别中的偏好使得环境信息输入不足。菲斯克和泰勒将人类称作“认知吝啬者”（Cognitive Misers）③Susan T.Fiske.ShelleyE.Taylor：Social Cognition (3RD EDITION).SAGE Publications Ltd,2017.，他们研究发现人们在接受信息时偏爱忽略一部分信息，基于低限度的观察形成认知和决策。这一观点与认知心理学领域的概念“选择性注意”类似。认知的第一环节“注意”（attention）是从海量信息中有选择地接受有限容量的信息送到知觉加工④[美]Robert J.Sternberg、Karin Sternberg：《认知心理学》，邵志芳译，北京：中国轻工业出版社，2016 年，第123 页。，“选择性”是注意的固有特性。社会环境对认知主体的注意力分配有重要影响⑤练宏：《注意力分配——基于跨学科视角的理论述评》，《社会学研究》2015 年第4 期。。宏观社会环境对经济发展的强调，既直接作用于西部地方政府的注意力分配，也通过影响西部地方政府的内隐态度间接作用于其认知偏好。在面对东部地区经济、环境等方面诸多同时性信息时，西部一部分地方政府的认知偏好表现为将经济信息置于注意“聚光灯”的中心，环境信息仅获得低程度的注意。

综上所述，先发地区的环境信息在输入西部地区的过程中呈层层削减的状态。污染企业有限释放甚至传递虚假环境信息。东部地方政府出于经济及社会稳定选择性地公开环境信息，西部一部分地方政府对重要环境信息反应不足。环境信息的层层削减，使得西部地方政府在不完全、碎片化乃至失真的信息基础上进行认知加工，生态认知的偏差因之难以避免。

（二）信息输出中的生态认知再现

信息输出的过程既是话语生产和表达的过程，也是主体认知和意志再现的过程。这可以从西部地区官方媒体呈现出的认知镜像入手，透过其信息输出的主题结构、整体趋势、话语倾向等维度对西部地方政府的认知结构做出分析。

笔者以西部地区官方媒体《宁夏日报》为例，以中国知网收录的西部大开发第一个10 年间《宁夏日报》的所有新闻报道为分析样本①因中国知网收录的《宁夏日报》数据起始时间为2004 年，本研究所统计的《宁夏日报》数据起始时间为2004 年。，按照主题类型结构进行统计，发现从报道数量来看，经济发展类议题②以经济增长、招商引资、工业经济运行、开发区建设、工业基地及园区建设、工业企业发展、财政、税收、外贸经济、旅游经济开发、农业经济发展、创业致富等为主题的报道。是《宁夏日报》关注的焦点。经济发展类报道数量呈逐年持续攀高的趋势，并且报道数量在各类主题中居首位。2004—2010 年，《宁夏日报》新闻报道总量为20742 篇，经济发展类报道合计5898 篇，占总量的28.4%，占比最高；生态保护类议题③以生态示范区建设、污染事件、污染治理、环境违法查处、治沙、水资源保护、造林、节能减排等为主题的报道。报道数量合计741 篇，仅占报道总量的3.6%。自2004 年起，经济发展类报道与生态保护类报道的数量差距持续拉大，到2010 年这一差距已经从2004 年的137 篇提高到1222 篇。

从报道的话语倾向看，经济发展被置于中心地位，招商引资、发展工业被作为促进经济发展的第一推动力。经济发展类报道中出现的高频词包括“跨越式发展”“工业”“招商引资”“财政”“税收”等，代表性的报道标题如《把跨越式发展作为最紧迫的任务》《跨越式发展要从产业和项目抓起》《实施工业强区战略 推动跨越式发展》等，呈现出对经济增长、工业重要性以及经济快速增长达成路径的深度认知。

生态话语中展现出的生态认知尚处于较为初级的阶段，对生态的意涵、工业与生态的关系认知不足。虽然“生态”是生态保护类报道的高频词，但较多地与治沙、绿化以及旅游、农、牧、渔等产业发展关联。2004—2010 年涉及工业企业污染及治理的报道共计35 篇，仅占生态保护类报道总量的4.7%，年平均仅5 篇，涉及污染企业迁移的报道共计3 篇，年平均不足1 篇。

从建构主义视角看，认知是历史的、主观的，由认知主体在时代性的思想潮流、制度框架中，基于内在经验以及外部信息不断建构和形塑而成。在西部大开发第一个10 年的历史阶段，后发地在外部信息输入不足、内部实践经验缺乏的格局下，对污染工业的生态后果缺乏足够的认识。决策以认知为前提，认知的结构性失衡不利于西部地区在招商引资时识别、阻止污染企业的进入。

三、经济困境下的地情判断与发展权衡

社会学领域关于社会行动的研究，有重视社会环境的传统。决策行动一方面建立在行动者的认知基础上，另一方面还不可避免地受到社会情景条件的影响。在帕森斯经典的社会行动结构理论中，行动者对行动目标的制定及行动手段的选择，均受制于情境条件。④[美]塔尔科特·帕森斯：《社会行动的结构》，张明德等译，南京：译林出版社，2003 年，第48—50 页。从各地区的发展实践以及东部近十多年的环境治理来看，地方经济水平是最重要的影响因素和情境条件。地方主政者在特定的阶段对经济优先或生态优先、支持或淘汰污染密集型工业、重点依靠承接外部工业还是以推进内生工业为主作何决策，均与地方经济紧密关联。

西部地方主政者的发展权衡，首先处于地方经济发展水平低下、财政困难、相比先发地区经济发展较为滞后的情景之中。在梯度发展战略下，西部地区在现代化时序安排中处于“后发展”位置。到20 世纪末国家空间治理从着力建设先发地区过渡到推进西部大开发时，西部地区与东部之间已形成经济鸿沟，西部地区人均GDP 仅相当于全国平均水平的2/3，不到东部平均水平的40%。⑤数据来源于中国发展门户网，http://cn.chinagate.cn/economics/xbkf/node_7082829.htm.

把差距具象化，可更为直观地感受到东西部地区的这一经济鸿沟。以腾格里沙漠污染事件的发生地宁夏中卫市⑥2003 年12 月31 日，国务院同意设立地级中卫市，2004 年2 月10 日，地级中卫市正式挂牌成立，因此中卫市相关统计数据从2004 年起。、内蒙古阿拉善盟，以及肇事企业的主要迁出地江苏省苏州市为例。2001—2010 年中卫市历年地方财政总收入尚不及苏州市的1%，阿拉善盟的地方财政总收入在绝大部分年份也不到苏州市的2%。财政自给能力是衡量地方经济实力和健康程度的核心指标。苏州市的财政自给率①财政自给率有不同的测量方法，在本文中使用的计算方法为：财政自给率=地方一般预算收入÷一般预算支出＊100%。中卫市、阿拉善盟及苏州市的地方一般预算收入及一般预算支出数据分别来源于2001—2010 年《宁夏财政年鉴》、《内蒙古财政年鉴》及《苏州统计年鉴》。一直处在高位并自2006 年起超过100%。中卫市及阿拉善盟财政自给率则长期在低水平徘徊，到2010 年中卫市财政自给率仅达14.5%，阿拉善盟财政自给率在西部地区相对较高，但也仅达到44.6%，财政缺口中的绝大部分需要由中央财政转移支付。这一现象不仅存在于中卫市及阿拉善盟，在当时西部地区也普遍存在，如果缺少中央财政转移支付性收入，财政危机就会接踵而至。

21 世纪初逐步深化的农村税费制度改革进一步加剧了西部地区的财政收支矛盾。西部地区县乡财政状况普遍更为严峻，财政供养人员工资欠账现象普遍，政府机构的正常运转尚且难以保障，更遑论公共服务的供给以及发展性支出。

可见，经济发展水平低下、财政负债问题突出而各种刚性支出无法压缩，是摆在西部各地方政府面前的一个极为棘手又亟待突破的现实问题。因此，宁夏、内蒙古、广西、云南等西部省份的主政者均多次强调，“经济欠发达是最大的区（省）情”。也正是在这样的经济背景之下，“抓住西部大开发机遇，实现跨越式发展”在西部成为最热门的话题。“跨越式发展”是时空高度压缩型现代化的典型形式②刘敏、包智明：《西部民族地区的“压缩型现代化”及其生态环境问题——以内蒙古阿拉善为例》，《云南社会科学》2019 年第2 期。，体现的正是对发展速度的追求。

西部地方主政者的发展权衡，还面临着工业化水平低下而内生工业发展动力不足的情景条件。费孝通曾基于“苏南模式”总结出“无工不富”的发展经验③费孝通：《费孝通学术精华录》，北京：北京师范大学出版社，1988 年，第135 页。。工业是拉动地区经济、增加地方财政收入的主导力量，对农业现代化、第三产业具有重要的带动作用。东西部地区经济发展、财政收入的差距，症结在工业经济水平不同。

以工业统计中最基础的指标工业总产值看，2004—2010 年中卫市历年工业总产值尚不及苏州市工业总产值的1%，人均工业总产值徘徊在苏州市人均工业总产值的3%左右。阿拉善盟在西部地区工业相对发达④在西部地级市一级的经济体中，阿拉善盟工业总产值及人均工业总产值相对较高，与阿拉善盟的煤、盐及铁矿等资源丰富、采矿业发达有很大的关系，地方制造业并不突出。，但与苏州相比同样差距悬殊，直到2008 年阿拉善盟工业总产值才超出苏州工业总产值的1%。⑤数据来源：2001—2010 年《中卫年鉴》《内蒙古统计年鉴》《阿拉善年鉴》及《苏州统计年鉴》。

正因如此，西部大开发实施后，西部大部分省市提出“工业强省”“工业强区”“工业强市”的发展决策。在宁夏，银川市于2001 年率先提出“兴工强市”战略。⑥王正伟：《兴工强市，加快银川发展》，《中国经贸导刊》2001 年第24 期。宁夏回族自治区主席提出一定要“下大力气，想尽一切办法，加快工业经济发展”。⑦《宁夏政府主席马启智来在中卫市调研时强调下大力气加快工业经济发展》，新浪财经网，2005 年7 月22 日，http://finance.sina.com.cn/roll/20050722/2300223990.shtml?from=wap；《宁夏政府主席马启智在工业园区调研指出规避产业雷同做出优势特色》，2005 年6 月17 日，http://finance.sina.com.cn/roll/20050617/1112134603.shtml.在云南，省委省政府于2003 年11 月出台《中共云南省委、云南省人民政府关于走新型工业化道路实施工业强省战略的决定》（云发〔2003〕21 号），明确实施工业强省战略的发展思路。

虽然西部各地方政府对工业发展抱有极大的热忱和决心，但实际上21 世纪初西部工业发展面临结构性的限制，影响到地方政府主政者对工业发展路径、是否承接污染企业的抉择。一方面，西部地区若要快速实现工业经济增长，不可避免地对东部地区的经济外溢产生较大的依赖。20 世纪80 年代至21 世纪初，东西部地区出现“累积因果效应”，资本、技术及优质劳动力等生产要素向东部流动和集聚，西部地区处于资本、技术不足以及人才外流的境况之中。因此，西部大开发初期西部各地普遍面临着内生工业发展能力不足的难题。

另一方面，在承接东部产业的过程中必然面临“环保”与“温饱”的抉择。对东部产业转移的高度依赖，将西部地区置于承接污染企业的风险之中。东部沿海发达地区的工业结构中，污染工业占较大比重。以经济领跑全国的江苏省为例，2004 年全国第一次经济普查数据显示，全国化学原料及化学制品制造业法人单位数7.98 万，其中在江苏省境内的单位数高达1.28 万，在全国各省份中位居第一。①数据来源：国家统计局普查数据，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/jjpc/1jp/indexch.htm.经过数十年粗放型工业增长，东部先发地区面临环境容量饱和、污染冲突层出不穷以及“土地荒”“电荒”等问题的集中暴发，相继将高能耗、高污染产业列入禁止或限制发展名录，致力于工业转型升级。因此，这一时期从东部外迁的企业中有相当一部分属高污染风险类型。对于这一结构性的限制，中卫市某地方官员在访谈中直言其无奈，“从东南沿海发达地区能招到一些什么样的产业，是一个最现实的问题，好多类型的企业都不愿意来”（中卫市工信局 H 先生，2016 年11 月25 日）。

在经济发展水平低下、内生工业发展能力不足而又急切想要提高经济水平的境况中，地方政府极易产生“近视效应”。引入一家从东部迁出的中型污染企业所产生的税收常常可解决西部一个县当年的财政负债问题，引入多家企业则可实现地方财政的大幅增长。例如，2011 年由苏州市的苏化集团下属企业在中卫投资的宁夏蓝丰有限公司，预期新建项目年均增值税为4179.5 万元②数据来源：《蓝丰生化：宁夏蓝丰精细化工有限公司新建年产7.5 万吨有机合成中间体项目可行性研究报告》，中财网，2012 年03 月27 日，http://www.cfi.net.cn/p20120327000432.html.，加上营业税及所得税每年所产生的税收为5000 万左右，这一税收数额于阿拉善盟而言意味着年度财政收支可扭负为盈，于中卫市而言占2010 年全市财政总收入的3%，引入10 家如此规模的企业地方财政即可提高30%。因此，西部一些地方政府在招商定位上已准备接受东部淘汰、输出的产业，环境风险往往被轻视或低估。

综上所述，西部地区承接污染企业迁移的问题，本质上体现的是特定经济阶段发展型政府面临的发展与环保的权衡问题。如西部各地主政者的判断，西部在发展阶段上仍处在社会主义初级阶段的较低层次，经济上“一穷二白”，生态上尚且“山清水秀”，相较于环境保护，在某种程度上发展不足更容易在地方政府的权衡中被作为这一阶段最主要的矛盾和最迫切需要应对的问题。

四、余论：“认知—权衡”框架下的政府决策困境及其破解

在现代世界经济体系中，无论是西方先发国还是后发国家，都曾面临过经济与环保的抉择。于后发地区而言，面临着追赶现代化的压力，以及在追赶焦虑中是否接受先发地淘汰的污染工业的抉择。环境库兹涅茨曲线以及污染避难所假说等理论给出的判断是相对消极的，后发地在低收入水平阶段承接污染企业迁移似乎是难以打破的规律。那么，后发地区在工业现代化的过程中是否可能以及如何破解这一难题，需要对后发地承接污染企业的决策逻辑进行考察。

笔者基于西部地区的观察发现，地方政府决策者的生态认知及其基于经济地情的发展权衡，是影响地方政府生态及发展决策的最基础、最重要的两个因素。其一，决策者的生态认知基础是决策行动的前置性条件，对决策的走向起着基础性的调节作用。其二，区域经济水平是地方决策者面临的最重要的情境条件，直接影响到决策者对污染企业在当地生存价值的考量。当某一地区地方政府生态认知水平较低、地方经济处于欠发达阶段，承接污染企业迁移的问题就难以避免。

构建“认知—权衡”分析框架，有助于人们深入全面地理解不同地区及同一地区不同时段工业及生态决策的差异性及动态变化，有助于探讨后发地区规避污染企业迁移问题的路径。

借助陈阿江提出的生态自觉及生态利益自觉概念③陈阿江：《再论人水和谐——太湖淮河流域生态转型的契机与类型研究》，《江苏社会科学》2009 年第4 期。，可将生态认知的高低程度具体化为生态自觉、生态利益自觉及生态不觉3 个理想类型。生态自觉是生态认知的最高层次，在这一层次人们认识到生态系统平衡的重要性，秉持非人类中心主义价值观，尚是一种理想状态。生态利益自觉是生态认知的中间层次，人们意识到生态或环境的外部性会给人类造成经济损失或受益，意识到兼顾环境的重要性，注重寻求发展与环境共赢的发展方式，但出发点是以人类中心主义价值观为基础的人类利益保护。生态利益自觉有生态利益先觉及生态利益后觉两种基本类型，两者的区分体现为生态利益后觉是在原发展实践产生环境问题、形成教训后才认识到发展与环境共赢的重要性，对污染企业的容忍度经历从高变低的过程。生态认知的最低层次是生态不觉，在这一认知水平上，认知主体尚未意识到兼顾发展与环境的重要性。

地域经济基础亦有高低之分，经济发展水平不同，污染企业对地方经济的拉动能力及贡献力则不同，地方政府基于地情判断对污染企业的容忍度相应地有所不同，从而导向不同的发展权衡结果。

地方政府的生态认知基础与地域经济基础交叉分类，形成4 种政府决策的理想类型，①现实中人们的生态认知、地域经济基础都处于从低到高的连续谱中，为了分析方便，这部分内容将现实中的生态认知分为生态利益自觉及生态不觉两种理想类型，将经济基础分为发达与落后两种理想类型，两者交叉分类后形成四种基本的理想类型。构成一个四象限型的分析框架（见表1）。东部先发地区近十多年里的工业生态转型，是从象限IV 向象限I的动态发展，严重的累积性污染、频繁爆发的污染冲突等“成长的烦恼”倒逼地方政府在反思中转变生态认知。西部地区近十多年中承接污染企业的抉择则是象限Ⅲ所表现的情形，生态认知及地域经济双低格局下，两种因素的复加使得地方政府对污染企业容忍度极高，发展决策也因此极其容易陷入选择承接污染企业的困境。

表1 “认知—权衡”框架中的地方政府决策

基于“认知—权衡”框架，后发地突破象限Ⅲ中的决策困境，提高决策者的生态认知层次是最为关键的突破口。如果缺乏充分的生态信息输入，后发地区地方政府决策的自然演进一般遵循从象限Ⅲ到象限IV 最终发展到象限I 的状态，重复东部一些先发地的老路。相反，倘若能够在后发地区的工业化起点上构建象限II 的结构条件，使地方政策决策者的生态认知处于生态利益先觉层次，在工业化过程中则更可能着力于探索生态型发展模式，以极低的生态代价和社会成本发展至象限I 的状态。

后发地区政府决策者的生态利益先觉型生态认知的塑造，需要从多个层面着手：其一，通过完善环境信息公开制度、推动环境信息化及大数据技术应用、拓宽和疏通环境信息传播渠道等举措，解决后发地区地方政府生态认知形塑及决策过程中信息不完全的问题。其二，通过环境规制的现代化带动环境治理体系的现代化，形成刚性约束机制，倒逼地方政府提升生态认知。其三，通过政治激励机制的结构性调整，改变重经济轻生态的激励结构，扭转生态认知与发展认知结构性失衡的格局。

（感谢陈阿江教授在论文撰写过程中给予的指导！）