新时代矿产资源国有化模式的探讨

王中庆，王继军

(山西大学 法学院，太原 030006)

在社会主义生态文明建设的进程中，矿产资源体制改革、资源资产产权制度和国家所有者权益实现等问题，一直受到学界的高度关注和深入探讨。党的十九届四中全会提出坚持和完善生态文明制度体系，健全自然资源产权制度，构建安全高效的能源体系等意见，这些目标的实现，不但需要深入研究矿产资源领域基本原理和发展趋势，而且需要深化矿产资源体制改革并建构科学、合理、可持续发展的新模式。

一、矿产资源发展的阶段论

各个历史时期都存在着特定的生产力发展水平和生产关系，随着我国社会主义经济体制的不断改革发展，矿产资源开发利用程度也不断提高。我国矿产资源在不同的发展时期存在着不同的体制模式，厘清各个阶段的主要特征是研究和完善矿产资源体制模式的重要路径。

在新中国成立到改革开放前的历史阶段，社会主义公有制与计划经济体制下的矿产资源属于国家所有，开发利用实行高度单一的国有国营体制，矿业企业的生产资料(包括矿产资源)都是国家所有，劳动产品和利润利益也由国家统筹分配，企业更像是国家的附属和工厂。这种矿产资源完全国有国营的模式，一方面为国家的工业化崛起、物质财富的积累起到积极的作用；但是另一方面，这种模式忽略了必要的市场配置资源机制和相关主体的利益分配，即矿产资源开发利用中的各种生产要素难以自由流动，无法反映市场供给和需求的真实状况，矿产资源利益形成中的贡献者未能得到有效的参与分配，受损者也未能获得充分的赔偿或补偿。

改革开放到21世纪初的第一个20年期间是矿产资源市场化改革的探索阶段。随着中国特色社会主义市场经济体制的建立和发展，矿产资源领域开始全面市场化，以《中华人民共和国矿产资源法》(1986年)颁行为标志的法制化进程同步推进。在名义上，坚持矿产资源主要为国家所有，但集体、个人等利益主体开始成为事实上的所有者和经营者，同时，国内外矿产资源市场的运行相对平稳。21世纪初至今的第二个20年期间是矿产资源领域矛盾冲突集中凸显和调整阶段。国际矿产资源能源市场价格的巨大变化，很大程度上约束着主要商品市场配置的自由度和公平度，部分矿产资源种类如贵金属、稀土等耗竭趋势严峻，以绿色、智能矿山研发等为代表的科技发展对于矿产资源开发效率影响显著，以期货、金融及衍生品等为代表的市场工具对于市场价格和资源配置的影响作用逐步转为关键性影响因素。

二、矿产资源国有化模式辨析

新时代矿产资源国有化，不是资本主义国家那种在生产资料私有制基础上为攫取矿产资源经济利益而采取的赎买、强制等方式而推行的矿产资源“国有”运动，而是在社会主义公有制及矿产资源属于国家和全体人民所有基础之上的资产产权、决策权与运行经营权相对分离的体制，即国有主导下的混合经济模式。

(一)矿产资源国有化模式的依据

马克思指出：“土地国有化将彻底改变劳动和资本的关系，并最终消灭工业和农业中的资本主义生产方式。只有到那时，阶级差别和各种特权才会随着它们赖以存在的经济基础一同消失。……，矿业、工业，总之，一切生产部门将用最合理的方式逐渐组织起来。”[1]矿产资源的国有化是在矿产资源领域消灭剥削和两级分化，逐步实现共同富裕，坚持中国特色社会主义发展方向的必由之路。2019年10月，党的十九届四中全会提出，新时代必须坚持社会主义基本经济制度并创新多种具体实现形式，推进国有经济的布局优化和结构调整，增强创新力、控制力和抗风险能力，做强做优做大国有资本，形成以管资本为主的国有资产监管体制，发挥国有资本投资、运营公司的功能作用，发展混合所有制经济，激发经济活力和创造力(1)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2019年11月6日发表于《人民日报》第5版。。这些指导意见为探索矿产资源国家所有、国有经济主导、注重控制与风险防控、监管资本投资运营及模式创新奠定了坚实的理论基础。

从历史角度分析矿产资源权利来源，一方面，矿产资源的勘查行为具有历史延续性，在特定的自然地理区域内是否存在矿产资源及其地质、储量等信息，可能已经历数百年的持续勘查投资开发，比如山西煤炭资源丰富的勘查结论并不完全是当代勘探的结果，而是早在宋代就已经大规模开发利用并历经元、明、清、中华民国和新中国成立后的千余年历史总结。每个时代在开发过程中，客观上都对矿产资源进行了必要的勘查，或者可以用排除法判断有些区域已经勘探或开采而无需进行重复勘查，那么，在这个客观前提下的千余年间的历代勘探开采者们是否对勘探成果做出贡献？答案是肯定的。同时，从新中国成立后国有地质勘查单位对全国范围进行大规模勘探，取得并公开部分成果信息，客观上为当代矿产资源勘探做出了信息排除和重要指引，那么，这些国有地勘单位是否对勘探成果做出贡献？答案也是肯定的。当前，在探矿权市场化改革中，如果将新勘探发现的矿产资源权利全部分配给特定市场主体，是违反基本地质规律并侵害已有贡献者的分配权益。另一方面，矿产资源是一种自然禀赋和客观存在，是经过地质或成矿作用历经数百万年至亿年时间而形成的天然存在于地壳或地表，具有潜在和现实开发利用价值的有用元素集合体[2]。如何确定这些已有数千年开发历史的特定地域的矿产资源所有者或所有权？即便按照封建主义与资本主义制度下的土地私有制确定地下矿产资源所有权，但在朝代延续更迭、多政权对峙存在、疆域界限变动的情况下，又如何确定各个朝代统治者主张矿产资源所有权及其继承问题？最为妥当合理的方式，就是将矿产资源及其勘查信息权利始终全部归属于国家所有，可称之为历史性权利或国家遗产，由继承的国家及全体人民所共同享有，累计的勘查成果应作为矿产资源权利之附属而一并归于该国家的历史性权利之中，当前勘查者所做的贡献，可以按照市场化的劳务标准予以支付报酬，但绝不等同于当前的勘查可以拥有之前及之后的矿产资源权利。所以，矿产资源的国家所有权事实上已经包含经过勘查确认其属于矿产资源的过程，其位置、地质、储量等勘探信息同时也是矿产资源的外在表现形式，不宜赋予其个体勘探知识产权和完全的市场化出让，而应视矿产资源为主物、勘探成果为从物，将其合并为一个矿产资源权利整体更为准确。

在中国革命和建设的探索发展中，矿产资源的国有化方式客观上极大地促进了经济社会发展以及实质上的公平正义，市场化以来的矿产资源主体多元化则在客观上导致贫富差距加大和分配不公等诸多问题。探其根源，坚持中国特色社会主义市场经济发展方向总体是正确的，但并不代表所有领域行业的所有环节都必须完全的市场化。事实上，市场经济中也应当有计划的因素，诸如供水供电、电信、管道燃气和铁路运输等行业本身具有天然的垄断特性，同一栋楼的不同用户不可能各自选择不同市场经营者的供水供电和燃气管道系统，即便是客观上可以实现，但其一定是成本高昂且造成资源的极大浪费，反而保持自然垄断状态则可以保障其民生性质与公共服务属性。所谓的计划，在法治环境下可以是宏观调控，矿产资源以其独特的物理属性和资源类型，应当纳入计划调控与自然垄断行业，并坚持国有化主导和国有经济的控制模式。同时，矿产资源国有化也是国际通行做法，无论赎买或强制征收行为均已得到国际社会的广泛认可，并不会引起对于我国市场经济地位的质疑，更为重要的是，基于现实形势和基本原理而严谨论证的体制模式创新，应当有充分的道路自信和理论自信。

(二)矿产资源国有化模式的必要性

当今世界正经历百年未有之大变局，政治多极化、经济全球化、社会信息化深入发展，全球治理体系和国际秩序加速变革，同时，世界面临的不稳定性、不确定性突出，经济复苏乏力动能不足，贫富分化日益严重，地区热点问题此起彼伏，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，国家安全面临新情况、新挑战。这些是中国特色社会主义进入新时代以来，我国对于世界总体形势所做出的深刻分析与理性判断，是矿产资源深化改革与体制调整完善所必要的客观依据。

当前，矿产资源领域主要能源和矿产品市场已形成难以打破的国际垄断格局。矿产资源价格形成、供需关系和竞争规则等市场经济基本秩序已被严重扭曲，导致集体或个体市场经营者难以适应。诸如，国际经贸中最为重要的石油资源，以美国和OPEC组织为首的集团利用美元与金融等工具经过几十年的反复操纵，已基本控制国际原油价格。以21世纪初的发展阶段为例，国际产油大国的原油平均成本约在50美元/桶，为了在政治上打压俄罗斯、委内瑞拉等国家，大幅提升产量和增加供应将价格操控在30美元/桶左右，导致这些国家的经济与贸易亏损，严重影响其发展；然后再利用投机对冲机制买入期货，将原油价格推高至140美元/桶以上，从中获取超额利益。加拿大等国家在发展油砂、页岩油等行业时，以同时期的工业科技水平，提炼成本大约在70美元/桶，在这些行业及企业投入大量资金进行开发时，OPEC组织的部分成员国恶意提高原油供应量，可以将原本处于80美元/桶国际油价打压到60美元/桶，油砂、页岩油企业由盈利变为亏损，在自由市场经济体制下，公司因长期亏损而最终导致破产，OPEC组织再减少产量将原油价格提升至80美元/桶。2020年初，受到新型冠状病毒肺炎全球大流行的意外因素影响，国际油价又出现大幅波动，但该事件案例正在发展演变而难以得出准确结论。当前国际原油和页岩油开采成本因技术进步而显著下降，但是市场价格与秩序被扭曲程度却没有下降，价格波动所反映的不再是市场供需、价值价格和竞争规律，而是国家与利益集团之间在政治、经济领域的残酷斗争。在复杂的国际经济大环境中，矿产资源开发运营越来越体现国家与利益集团垄断化的倾向，所谓的一般性市场主体不具备平等竞争的资本和条件。

矿产资源的有限性与一次开发建设特性，决定了矿业开发中的长期性、高投资、高技术的基本规律，不宜反复试错。以矿产资源完全市场化为例，国家允许所有类型的市场主体平等进入矿业行业，在有利可图时期，一些中小投资经营者通过竞争性出让取得采矿权，国家同时也取得权益金，但中小投资经营者并非全部自有资金而存在融资压力，只有在矿产品价格保持稳定或持续上升状态时，其可以维持正常的开发运行状态，若一旦出现类似国际原油市场垄断组织的刻意打压时，其承担长期亏损与风险的能力非常不足，国际社会中俄罗斯、委内瑞拉等举一国之力尚且难以为继，我国中小民营企业甚至大型企业亦如此，随之而来的便是企业亏损、停产破产、清算诉讼等漫长的纠纷解决过程，矿产资源与矿业设备的闲置状态本身就是一种巨大的损失。这对于自负盈亏、自担风险的市场主体而言是正常状态，但是必须考虑矿产资源一次性开发的特性，即探明地质与储量信息的矿产资源，最好的方式是投入高资金、高技术，最大化地设计开发方案，提高利用效率；而中小企业的经营自由权和完全市场化的资源产权决定了只要短期有利可图，“吃菜心”“挑肥拣瘦、采厚弃薄、采易弃难”才是理性人最佳的选择。矿产资源一旦进行地下岩石爆破与运输提升、给排水、供抽风、电气等巷道系统建设，当中小企业退出经营时，该矿产资源是无法对地下系统重新规划设计的，形成无可挽回的事实性浪费，看似国家前期竞争性出让采矿权获得1亿元的收益，实则可能损失10亿元矿产资源的整体。假设是自然资源的其他类型，诸如水、森林、草原、海洋、生物、牧渔和国土资源，个体经营者投资开发利用、破产清算及前期行为对于其造成一般程度的损害与破坏，完全可以通过技术手段低成本地进行恢复，唯独矿产资源不可能实现。

介入中心/手术室护士通过玩具、动画片、iPad游戏的应用，让患儿“开着小汽车”进入手术间，缓解了患儿对陌生环境的恐惧，避免了以往患儿被强行抱离父母而送入介入中心/手术室的情景。针对有明显负性情绪或应对不良的患儿，手术当日SPE小组成员与家属共同安抚患儿情绪，陪同患儿安全、安心地转入至相关科室。

(三)矿产资源国有化模式的可能性

当前，矿产资源开发经营主体在法律规范层面仍然是以国有经济和国有企业为主体，非公有制经济积极参与的格局，因而，从完全的市场化模式转化为国有主导下混合经济模式具有现实的可能性。具体而言，对于涉及矿产资源开发的市场主体，界定其实际和潜在占有使用的矿产资源产权，并将该产权确定为国有资产并划归国有资产投资主体，企业剩余资产产权归属于企业，已缴纳的矿业权出让收益予以返还或折算公司股权，矿业权占用费、资源税、矿山环境治理恢复基金及相应的所得税、增值税等税费应视为企业经营性成本支出。事实上，对于矿业企业而言，矿产资源是不可替代的生产要素，按照全周期核算其价值将占到企业总价值的绝大多数比重。

在实践层面，2005—2010年间以山西省为代表的煤炭资源整合与煤矿企业兼并重组活动，积累了丰富的国有化操作经验。山西省40%以上的国土面积含煤，两千米以内浅煤炭预测储量6652亿吨，探明保有储量2674亿吨，在全面市场化阶段，相当一部分矿产资源开采权被集体矿业企业占据，但其背后又被“煤老板”个人实际控制。据不完全统计(实际也无法准确统计)，全省小煤矿和采煤点约10万个，工艺水平低、设计规划粗放、设备与安全投入少、资源浪费严重、安全事故和矿难频发等问题层出不穷，已成为当时全国知名的公共议题和事件。以中央全面整顿和规范矿产资源开发秩序为契机，山西省开展煤炭资源整合工作，以合法煤矿为基础，对两座以上煤矿的井田合并和对已关闭煤矿的资源储量及其他零星边角的空白资源储量进行合并，将产量9万吨/年以下的小煤矿全部关闭或整合到邻近的大型煤矿，统一规划壁式开采，一矿一井两个安全出口，实现矿产资源尽量由一个主体进行完整的开发，最大程度提高利用效率，而小煤矿获得的补偿限于现有资产价格和已缴纳的资源税款，虽然在意思自治和合同自由角度存在行政干预的争议，但从经济利益和资源所有权角度是完全合理妥当的。与此相配套，山西省又进行以组建大型国有煤炭集团为目标的煤矿企业兼并重组活动，由七大企业作为整合主体兼并收购中小煤矿，使得兼并重组活动后的企业生产规模不低于300万吨/年，矿井个数控制在1000座，形成若干个5000万吨至亿吨级规模的国有特大型煤炭企业集团，控制全省总产量的75%以上，国有与混合所有制占企业总数量的70%以上的格局[3]。这在当时引起巨大的争议，一些观点认为属于市场经济中的“国进民退”，行政公权力干预侵犯私权利，违反信赖利益保护原则等，但从经济法学的角度分析，当市场活动和正常秩序出现失调时，国家承担当然的、法定的宏观调控责任义务，对于已有法律规范的不合理或市场主体之间协议显著违反法律或公平正义时，有权力适度干预和调整。诸如，法律规范的立改废释和后法优于先法原则；市场主体平等地签订瓜分市场或共谋提高价格的协议、占据优势地位的若干经营者合并集中等行为，从形式上看是完全自由、合理的，但世界各国和经济规律均将其视为严重干扰市场秩序的垄断行为而予以严惩。同时，基于保护社会公共利益而对于个人所有的财产予以征用并给予补偿赔偿，如合法合理的土地、房屋拆迁等，亦完全符合法律规定与基本法理，即社会公共利益优先下的个体权利相对之规则。

总体上，经过资源整合与企业兼并重组活动，矿难事故大幅度减少、安全保障能力明显提升；保留的矿井实现机械化开采，综合利用效率明显提高；中小煤矿的产权人通过现金或股权补偿的方式，基本实现其利益对价；有效保障煤炭资源的长远规划与发展，增强国家对于资源领域结构与规模、速度与质量的调控能力。这些成功的探索活动，为新时代国有主导下混合经济模式的可能性以及相应的理论研究提供宝贵的实践经验和现实素材。

三、矿产资源国有化模式的基本框架

矿产资源体制改革或国有化模式调整是一个系统性的过程，涉及到矿产资源所有占有、使用经营、利益分配及权利体系等环节的统筹，关键在于建构国家与市场、所有者与经营者两大核心主体之间的关系，相对而言，坚守矿产资源国家所有制基本原则与全面放开竞争性环节的基本框架，最为重要。

(一)坚守矿产资源国家所有制

矿产资源国家所有即全民所有，是经过历史、现实和逻辑证明的正确的基本原理，国有化模式中的矿产资源国家所有制不是走高度集中计划经济体制下的老路，也不是走资本主义国家矿产资源国有化运动的道路，而是在新时代继续坚持社会主义公有制原则基础上对其多种实现形式的理性探索。

国家享有矿产资源的所有权，第一类具体方式可以选择完全由国家占有、经营和收益。这是纯粹意义上的完全国有国营，除去必要成本外将全部利益分配给国家所有，诸如黄金、核能、稀有金属等资源种类，考量的因素不仅是经济利益，更重要的是其对于国家安全和经济社会发展的决定性作用，即便是效率高低不同，也不宜交由市场配置。第二类具体方式可以选择国家保留所有和控制权而将具体的建设、开采、选冶等特定工作交由市场主体完成。在勘探中，国家将矿产资源区块交由各类有资质的市场主体进行实际勘查并依据其绩效支付劳务报酬；在开采中，国家统一规划设计并出资，将矿产资源区块交由各类有资质的市场主体进行开发并依据其绩效支付劳务报酬，国家取得矿产品并可另行安排加工、选冶与销售等，国家与各方主体形成债权债务关系，近似于加工承揽属性，诸如煤炭、铁、铬、磷、钾盐等对于国计民生具有重要作用或国际垄断严重的资源种类。第三类具体方式可以选择国家只保留控制和决策权，国家向企业投入矿产资源，而市场主体投资建设除矿产资源本身以外的所有企业资产，形成混合所有方式，国家以预先协议或让渡利益的方式取得决策权，保障符合国家对于资源产业结构、规模、数量的宏观调控，诸如各类中风险或无风险、市场较为平稳的资源种类。特别需要强调国家主导，就是体现国家对矿产资源的控制力和影响力，增加矿业总体的抗风险能力；国家建立矿产资源专项评估机制，研究国内外矿产资源市场运行情况，动态调整各类矿产资源所采用的开发类型及其规模、结构等。同时，结合矿业勘探规律，矿产资源在已探明储量或可采储量之后的实际开采阶段，仍有较大的可能性发现不均衡分布的、周边的、意外的矿产资源(滚动勘探开发)，而归属于采矿权人不具有合理性，这些潜在的、不确定性的矿产资源及其利益应归属于国家原始所有。这种模式下，可能会有观点认为是倒退的矿产资源国有形式，但事实上，国有经济与民营经济并没有效率高低的必然性，新时代国有化模式并不是将所有的矿产资源种类列入，而是将定期调整名单名录。可能会有反对的意见认为国家将承担巨大的资金和风险压力，但事实上，从发展的角度看，这种国有化模式可能并不适应改革开放初期以及市场化阶段国民经济发展对于矿产资源的迫切需求，但基于改革开放40年的国家财力积累和新时代的纵深发展环境，国有资本投资运营能力、宏观调控水平、规划管理能力及大数据运用等各种客观条件可以满足这种高效益的国家主导模式。

无论从逻辑和地质原理，还是从法理和现实来分析，矿产资源原本就属于国家所有即全民所有，国家享有占有、使用、收益、处分全部权能，虽然各种所有制主体可以依法平等使用资源要素，但并不代表国家作为所有者一定要将矿产资源投入市场进行交易或允许任意的市场主体占用使用，即使其支付充足的对价。所有者依法、有权决定其所有的物是否实际成为市场要素，如同故宫、天安门广场等是高价值的旅游资源和商业土地要素，国家作为所有者并不当然地将这些生产要素市场化或进行自由交易。

(二)全面放开竞争性环节

矿产资源开发并最终实现利益的社会化生产链条非常漫长，除了原始的矿产资源所有权之外，所有的运行环节都存在市场化的可能性。诸如勘查、规划、基建、开采、加工、运输、销售等环节实行市场化、竞争性运营方式，成立国有或混合所有制公司，集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，员工持股以形成资本所有者和劳动者利益共同体，分具体领域、分业务项目流程进行招投标，综合设置任务绩效考核评价，激发市场主体的竞争力和创造力。

国有主导下混合经济模式的具体实现路径可以是：各类型企业在国家资本投资运营机构(代表国家)的主导下，设计最优效益的资源开采规划，实现最大程度的回采率和开发潜能，并投入高技术、充足资金和长开发周期予以支持，避免宝贵的矿产资源被片面追求利益而诱发的低效率设计所破坏；在企业经营所获得的利益中，应当首先扣除矿产资源国家所有者的绝对地租、垄断地租和级差地租Ⅰ，也就是国家收取相应的权益金，企业不能无偿占用国家的矿产资源而获益，同时矿产资源地质勘探信息全部附加到矿产资源本身，成为其总价值的组成部分；企业在经营中连续追加投资、管理和技术等所得的级差地租Ⅱ归企业所有，同时，负担必要的劳动者工资报酬、缴纳各类行政管理和服务性质的税费、承担所造成的矿区生态环境破坏和恢复治理义务、负担弱利益相关者可能的补偿利益并均纳入生产成本之中，基于国家主导和决策权利，相关责任义务可以被有效执行[4]；在市场运行中，各个环节的市场参与主体需要保持依法有序，政府作为行政管理者继续履行市场监管职责，实现国家干预适度、保持公平竞争与社会公共利益优先的基本市场原则，最终根据企业经营情况分配各方利益，并应大致符合“等量资本获得等量利润”的基本原理。这种模式下，国家的宏观调控与矿产资源权益金灵活调整机制，使得社会资本不能获得超额利润，但相对应的优势在于可以保障其稳定收益与较低风险，因而同样具有较强的市场存在度。

在实质意义上，将矿产资源产权与决策权归于国家，同时全面放开矿产资源勘查、开发、利用等各个环节的市场化竞争是相互联系、辩证统一的，有利于国有资源、资产、资本放大功能，有利于保值增值和提高竞争力，有利于各种所有制取长补短、相互促进、共同发展。最终形成国家宏观调控整体利益与充分调动市场主体竞争活力相结合，有效实现矿产资源全民所有者利益，合理平衡国家与市场之间的利益关系。

四、矿产资源国有化模式的作用和价值

经过较为严谨论证的矿产资源国有化模式，存在合理的结构与逻辑自洽性，可以有效解决矿产资源理论与实践的诸多困境，合理实现国家所有者权益，维护国家资源安全利益，与其他模式相比较，更为适应新时代纵深发展的客观需要。

(一)解决矿产资源理论与实践困境

探矿权和采矿权属性内涵，有偿开采、有偿取得与有偿使用的逻辑关系，是法律权利体系构建中最重要的基石，也是矿产资源理论研究与实践的两个核心问题，相关的争议讨论旷日持久但始终无法达成一致。在上述分析探矿权的基础上辨析采矿权，权利人缴纳税费取得采矿许可权后，必然对矿产资源进行开采并取得矿产品所有权，如果无法拥有这两项行为资格，采矿权人支付价款将无法获得利益，与此相对应，当采矿权人将矿产资源全部开采并将矿产品销售完毕后，矿产资源因耗竭而灭失，采矿权代表矿产资源的转让。但是，法学研究者们发现矿产资源转让给个人所有存在违宪违法、国有资产流失的问题，因而《中华人民共和国物权法》(2007年)中将采矿权设定为用益物权，国家对矿产资源拥有所有权，采矿权人拥有占有、使用和收益权，当矿产资源开采耗竭，所有权也归国家所有。这个折中的权利设定违反地质基本原理，无论其名义上的法律规范如何技术处理，矿产资源耗竭性特征决定其不存在用益物权，诸如食物、香烟等耗竭性物品，所有人不可能保留所有权而设定用益物权，使用人在使用这些物品并达到其应有功能时，不是一种使用行为而是一种处分行为，使用人不可能在吃掉食物、吸掉香烟后，将其所有权返还给权利人。特别是，为了论证和解决困境而提出各类术语解释，诸如准物权、准用益物权、特别物权、特许物权、土地物权乃至国土资源部提出搁置争议，原有术语不适用就创造一个新的术语，如果还不适用就继续创造，而缺少对地质原理与矿业规律的关注和研究。遗憾的是，虽然《中华人民共和国民法典》新设节约资源与保护生态环境的原则，但在探矿权和采矿权属性上完全沿袭了《物权法》的规定。新时代矿产资源国有化模式坚守潜在的与现实的矿产资源始终归于国家所有，国家保留矿产资源的控制和决策权，对于各个市场主体的开发行为进行规划与调控，其他主体并不能以取得采矿权的方式实质取得矿产资源所有权。

《中华人民共和国矿产资源法》(1986年)及其实施细则规定，国家对矿产资源实行有偿开采，实行许可证制度，在缴纳税费后获得开采行为及矿产品的权利，这里的有偿开采可以理解为国家保留矿产资源的整体所有权，允许采矿权人缴纳对应税费以开采并获取相应的矿产品，同时规定以国营矿山为主体且采矿权不得买卖、出租和抵押，可以视为矿产资源国家所有权和采矿权人的用益物权的权利体系。《中华人民共和国矿产资源法》(1996年修正)则修改为，国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度，仍然是缴纳税费后获得开采行为及矿产品的权利，这里的“取得”就不可以理解为国家保留矿产资源的所有权，如果保留《中华人民共和国矿产资源法》(1986年)权利体系，继续使用“开采”就可以，同时规定采矿权人在合并分立、合资合作、资产出售、产权变更等情形时可以转让采矿权，也证明原来的矿产资源国家所有权和采矿权人的用益物权体系无法成立；国土资源部于2000年11月发布的《矿业权出让转让管理暂行规定》明确，矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。在法律法规没有修改的前提下，国务院于2005年8月发布的《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》提出，进一步推进和完善矿产资源有偿使用制度改革，矿产资源从有偿“取得”变为有偿“使用”；财政部和国土资源部于2006年10月发布的《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》又提出，探矿权、采矿权全面实行有偿取得制度，之后的矿产资源整合与矿产资源企业兼并重组以及全面深化改革以来的相关文件中，将矿产资源纳入自然资源的种类中，统一实行有偿使用制度。从逻辑规范看，自然资源其他类型可以使用并恢复原来的状态，矿产资源属性决定其不可以使用后恢复原状，因而不应当纳入自然资源的统一“使用”体系中。在新时代矿产资源国有化模式中，矿产资源所有权归国家而不可以由市场主体有偿取得，有偿开采方式可以视为国家与市场的委托代理关系，有偿使用则可以视为国家与市场的债权债务关系，这个使用不再是市场主体实质占有矿产资源，而是为国家所有的矿产资源提供服务的行为。需要理性阐释不同时期矿产资源有偿开采、有偿取得与有偿使用之间的冲突，并理顺新时代国家与市场、理论与实践之间的逻辑规范和利益分配关系。

(二)合理实现国家所有者权益

在《2012年环境经济核算体系：中心框架》(SEEA2012)中对矿产资源资产权益作出一个界定：一项资产的开采者或使用者，在扣除了所有费用和正常回报后的应计剩余价值。这个定义反映了客观的矿业发展的规律，其包含的基本特征是：矿产资源的所有者可以将其整体资产化而形成产权表现形式；这个产权可以被允许开采或使用，包括所有者自行开采使用和让渡他人开采使用；开采者或使用者作为市场主体应当缴纳相关的税费、赔偿或补偿等，核算其经营成本；开采者或使用者应当获取正常回报，可以包括价格的市场化波动导致利润必要浮动，但不包括非正常回报；矿产资源资产权益在我国应视为国家所有者利益或权益金，收取计算方式是扣除上述费用支出和利润后的剩余部分，而无论数额绝对值的高低。基于矿产资源在经济与社会发展中重要作用，很多国家对于矿业采取特别政策，比如美国在其联邦政府土地开采矿产资源，在很长的时间里对于金属、非金属等矿产并不收取权益金，在2007—2008年国际能源资源价格高位运行时，一些议员认为矿产资源资产国家所有者权益流失，要求征收权益金而被参议院否决，其核心理由是资源安全、国防安全、就业需要和维护美国矿业竞争力。所以，在新时代矿产资源国有化的模式中，矿产资源行业的价值不仅体现在经济利益和财富本身，还有社会价值、发展价值和战略价值等，虽然国家可以被视为是以自然状态下矿产资源资产投资入股矿业企业的股东投资者，但并非一定要按照投资额度收回全部利益，国家即便在行使职能和所有者职责时，也不应当是市场化的、追求尽量高利润的“理性人”，让渡的部分利益可以提高国民福利而被视为公平的利益分配，或者是扩大就业和项目投资进而拉动经济增长而被视为用于公共服务体系建设。当然，矿产资源属于自然资源种类但有其特性，矿产资源内部的种类划分也是如此，各自有其不同的属性和价值，对于高品位的、高价值类的矿产收取较高的、浮动的权益金，而对于普通类型的矿产可以收取较低的、固定的权益金。

我国绝大多数矿产资源的基本地质特征是：资源品位较低，富矿少贫矿多，伴生矿多选冶复杂，坑采矿多效率低，地理位置分布不均，开发利用难度大，需要北煤南调、西煤东运、西电东输等[5]。随着经济贸易全球化深入，国内矿产资源企业不可能封闭运行，其先天生产要素的低劣必然导致其成本较高而缺乏竞争优势，这种自然禀赋不是后天努力可以达到的。特殊情况下，国际市场铁、铜、石油等大宗商品开发选冶并运输到中国港口的成品销售价格比国内部分矿业企业在低劳动成本且不包含利润、国家所有者权益金等生产成本还要低一些，甚至可能不用国际矿业垄断利益集团的刻意打压，国内部分矿种的矿业企业在正常的市场竞争中也会被淘汰。因此，矿产资源的现实状况和客观规律决定其经济政策，随着新时代的纵深发展，矿产资源国有化模式可以使得国家有效保持和维系矿业开发稳定与健全的工业体系，而不是由市场化要素配置而放任企业破产与资源闲置；动态调整不同矿种、品位、地域、时间阶段的权益金以平衡多重价值，而不是忽略资源现状和经济规律一味收取高额权益金满足国家所有者利益；通过动态调整，在资源价格非理性上涨时充分实现所有者权益，在价格非理性下跌时由国家承担风险而给予矿业的必要扶持以保持可持续发展能力。

(三)维护国家资源安全战略利益

2020年1月15日，中美经贸协议(第一阶段)正式签署，美国对华贸易政策从自由贸易到管理贸易并一定程度突破WTO多边贸易规则，其中，第6章第2条的贸易机会约定，中国承诺在2020年1月1日至2021年12月31日的两年内，确保从美国购买和进口的制成品、农产品和能源产品和服务，应当至少超过中国2017年从美国购买的基准额2000亿美元，其中能源产品至少提高339亿美元，相比之下2019年全国资源税的税收收入仅为263亿美元。市场经济的本质是自由经济和法治经济，供需状况应由开放的市场自由形成，各个市场主体在哪个时间段内购买多少数量、种类的资源能源产品不可以制定的方式确定。这是对于我国矿产资源能源领域安全的一次严峻挑战，在协议履行中不可避免地诱导行政干预和计划手段，大量进口所增加的市场供给将会导致国内市场供需关系和价格失衡，进而影响整体市场运行秩序并对矿产资源领域造成冲击。

新时代，还可能有更多不可预见并难以克服的复杂形势，矿产资源的基本规律及世情国情决定了需要趋向于国有主导模式，应对于部分矿产资源种类诸如在国外甚至不认为达到商业开采标准的铁、铜、锰、磷等，加强勘探而保持有限度的开发，调控其开发的数量、速度和结构等；从世界能源资源总量和可用年限测算结果看，所有种类的矿产资源都不再是充足丰裕的，都可能在有限的时间内耗竭；国内矿业不需要以高投入重污染换取低廉的利润，更多从国际市场购买以满足需要也是国际分工的一种表现形式；在科技水平提升以及资源稀缺性达到一定程度后，再充分开发相关资源可以弥补其自然禀赋差异。对于必要的矿种开发而不具备竞争力时，国家应调整权益金收取比例，甚至必要时的反向补贴；政府加强宏观调控，在税费、投融资等政策方面予以支持。在经济全球化和产业链分工状态下，各经济体你中有我、我中有你，各国广泛参与经济贸易深度分工合作，全球市场趋于高度的统一，对于矿产资源价值价格确定和矿山矿业运行体制，很难脱离于世界经济规则而独立存在运行，很难忽略类似于中美经贸协议等因素影响，实质上，部分大宗矿产资源商品价格，已从市场化到金融化、从现货到期货、从自由到约束、从真实到扭曲的完全转变。国有主导下混合经济模式综合考虑经济效益可持续兼顾矿产资源综合价值，使得我国能够相对持续、稳定、有效和经济地获得所需的矿产资源，不但是一种现实矿产品供给，也是一种潜在的发展能力状态，庞大而有弹性的调控机制可以有效应对国际垄断利益集团的操纵，尤其是极端情况下长时间的风险和压力，其实现的宏观安全战略价值远大于矿产资源物质财富利益。

随着新时代的纵深发展，矿产资源体制深化改革不能仅仅考虑矿产资源市场化、自由化的经济属性，更多需要从矿产资源的社会属性、战略属性和国家安全属性综合考量。矿产资源国有化模式坚持中国特色社会主义基本制度并创新其实现形式，增强矿产资源与国有经济的创新力、控制力和抗风险能力，是生态文明建设中国家治理体系现代化的重要探索，也是适应时代与形势发展阶段所需要的中国理论和中国道路。