村级民主治理的实践机制与运行基础*——基于广西新村的经验分析

王 黎

（武汉大学 社会学院，湖北 武汉，430072）

一、文献综述与问题提出

村级民主建设是村民自治的内在要求和关键机制，搞好村级民主建设是提升村民自治水平的重要途径，也是推动基层治理现代化的关键。自1987年《村民委员会组织法（试行）》提出以来，我国基层民主形成了独特的实践进路。20 世纪90年代村级民主的主要标志是轰轰烈烈的村民选举，然而乡村社会一系列的治理失序意味着村级民主治理只有选举是不行的，村级民主治理于是经历了一个从选举向治理的转型①陈剩勇.村民自治何去何从——对中国农村基层民主发展现状的观察和思考[J].学术界,2009（01）：42-50。，这种转型至今仍然对乡村治理有重要意义，但在实践中面临诸多困境。

既有关于基层民主的研究主要从两个视角展开，第一个视角是制度视角，主要围绕基层民主的价值理念、制度安排等反思基层民主内涵②林尚立.公民协商与中国基层民主发展[J].学术月刊,2007（09）：13-20。，并以民主理念和民主制度的预设来反思当下基层民主制度建设的现状③任中平.村级民主发展的路径、障碍及对策思考——以四川省为例[J].探索,2010（01）：52-57。，最终回应的是如何实现人民的民主权利的问题，重点关注的是民主的形式与民主权利。第二个视角是治理视角，主要是将基层民主放在我国基层治理实践，特别是村民自治实践中，挖掘村庄多重治理主体在治理过程中的权力运作逻辑，分析村级民主治理的实践型态④贺雪峰,何包钢.民主化村级治理的型态——尝试一种理解乡土中国的政治理论框架[J].江海学刊,2002（06）：100-104。、类型⑤贺雪峰,何包钢.民主化村级治理的两种类型——村集体经济状况对村民自治的影响[J].中国农村观察,2002（06）：46-52+81。、影响因素⑥仇叶.富人治村的类型与基层民主实践机制研究[J].中国农村观察,2017（01）：52-66。等。从治理视角出发的研究主要回应的是基层民主在具体乡村场域中的运行机制。这种视角关注的重点在于民主的效能，即村庄治理是否公平有序有效。

本文拟采用治理视角展开研究。《村民委员会组织法》规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。这就以法律的形式确定了村民自治的性质和目的，首先意味着村民自治本身就内含着民主理念与制度安排，村民自治关键在于民主参与；其次意味着村级治理公共性，即村民自治最终要通过“四个民主”实现对公共事务的管理和公共秩序的维持。但是，实践中的基层民主向民主治理转型面临各种困难。学界对此的解释也有很多：有学者从国家治理的视角来理解税改前后村民自治实践困境①赵晓峰.“行政消解自治”：理解税改前后乡村治理性危机的一个视角[J].长白学刊,2011（01）：73-78。，认为税改之前国家行政任务的压力以及税改之后国家对于基层加强监管导致村级民主治理运转失灵；也有学者从城乡二元结构视角出发，认为农民进城带来农村人财物大量外流，导致村民自治缺乏资源和条件②汤玉权，任中平.城市化进程中的村民自治：治理困境及其出路[J].山东农业大学学报（社会科学版），2005（04）：27-31。。这些研究都是从宏观外部环境来分析村级民主治理难以实现的原因。

从乡村治理的微观角度来看，广大中西部地区村级民主治理转型的困境是村民政治参与不足，村庄公共性难以塑造。这在村庄治理中有以下表现：首先，在全国绝大部分村庄，村级治理目标和治理话语导向行政化，村庄治理偏离村民自治轨道，村级治理由政府包办一切，无法回应农民实际需要，导致村民参与村庄治理的动力不足；其次，村庄治理对于对内生资源的清理和整合不足。国家大量惠农资源下来没能激活村庄资源存量和村民的主动性，导致村级治理变成单纯的服务，农民的政治主体感缺乏，农民对利益敏感，但是对政治冷漠；此外，在集体资源比较丰富的村庄，比如政府打造的亮点村，村级治理往往由少数村庄精英把持，村级权力的垄断性运作使得大多数村民被排斥在村庄政治之外，无法参与村庄事务。因此，挖掘村庄政治参与的公共空间，提升农民政治参与程度与参与水平是破解村级民主转型困境的关键。

2019年5月，笔者在广西新村进行了为期20 天的调研。广西新村是一个比较典型的中西部地区农业型村庄，村庄人口2800 余人，下辖7 个村民小组（在当地也被称作自然村）。新村户均20 亩土地，以种植经济作物甘蔗、西瓜等为主。家庭劳动力分工以夫妻分工为基础，呈现出中老年人和妇女在村庄内从事农业生产，青年男性绝大多数外出务工的局面。在新村调研发现，国家治理对于基层治理的介入并未消解当地村民自治空间，在村委会一级行政化程度较高的前提下，以村组为基础，当地农民普遍参与到村庄治理中来，村级民主治理取得良好效果。本文将主要结合当地基层民主实践，探讨村级民主治理的实践机制及其发生的村庄基础，并反思广西新村的民主治理实践给当前村级民主转型的启示。

二、村级民主治理的实践样态

广西新村的村级民主治理实践在宪法和《村组法》的制度框架之下展开，同时依据村庄具体时空条件进行灵活调整，最终呈现的村级民主治理样态就是，以村民小组为基本组织单元，以行政村为辅助单元和兜底单元，村民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，实现对于村庄事务的自主管理，表现在以下三个方面：

（一）村组联动的双层治理结构

依据1998年颁布的《村民委员会组织法》，村民自治是以村委会为单元展开的，村委会代表村民行使村级自治权力。在广西新村，村民小组成为村庄民主治理的基本单元，村委会对各小组进行统筹。村组联动的核心在于，民主治理的关键单元由村委会下沉到村民小组，通过“组为基础、村组联动”的双层治理结构，村庄实现分级治理。一方面，村民小组以承担自治工作为主，农民在村民小组内部高度组织起来，积极参与到村庄治理中。另一方面，以村民小组为基础也不是要取代村委会，村委会仍然是国家同社会连接的基本单元。只不过，随着当前行政任务的大量下沉，村委会一级的主要精力放在应付行政工作上面。在自治工作方面，村委会只扮演兜底性角色，解决村民小组解决不了的问题。村组两级联动的好处在于，村组能够合理分配行政任务和自治任务的时间和精力、村组两级可以共享治理资源。这样一来缓解了村委会干部的压力，二来也回应村民自下而上的需要，从而通过灵活的治理促进村庄治理目标的达成，实现村庄善治。

（二）民主集中的村级治理原则

新村村级治理是以民主集中制为原则的治理。民主集中的本质是少数服从多数，没有集中的民主是低效率的民主，只有遵循民主集中原则，多元的群众意见才能凝结成普遍的村庄共识，关于村庄治理事务的各项决策也才能落实①冷波.村级民主制度创新的实践与机制[J].华南农业大学学报（社会科学版），2018（05）：42-48。。在新村治理实践中，民主集中制原则在“协商—决策—执行—监督”这样的民主治理过程中实现。依照《村民委员会组织法》规定，村民选举、村民会议、村民代表会议、村民小组会议、民主评议会等构成村级民主实现的形式，这里既包括直接民主的实现形式，也包括间接民主的实现形式。村民小组或者自然村一级由于地域空间不大，人口规模有限，因而具备实现直接民主的便利条件，村庄治理的很多事情比如集体土地承包、土地调整等都是通过直接民主形式来做，即在村民小组内部直接召开群众大会协商、决策并公示。在村委会一级，由于管辖范围较大，人口较多，民主参与多是通过间接形式实现，即赋权给村民小组长或者村民代表，召开代表大会进行决策。民主决策的过程往往就是民主集中的反映，平等的参与主体最终通过少数服从多数的原则形成关于村庄治理的共识。

（三）规则为主的村级治理特征

以公共规则为主进行村庄治理是村级民主治理的主要特征，这里的公共规则主要是指在国家法律制度框架之下形成的村规民约，是村民普遍认可的规则。实践中，这种规则既包括形式上的规则，即村级治理的一系列程序和组织方式，比如村民代表大会制度、公示制度等，也包括在具体治理事务上的具体决议，比如集体土地承包许可协议等。作为村庄社会内部普遍认可且与村民集体利益高度关联，这类规则往往具有很强的公共性，一旦形成就对村民具有普遍较强的约束力。这种约束力是通过村庄舆论来保证的，如果有人敢无理抗拒，那就是损害集体利益，与村组内部的所有人过不去，在村庄内部的社会评价就很差。村庄舆论威慑力来源于村民对于村庄公共生产生活秩序的依赖，村民的生产生活等都是在村庄内部发生的，如果某位村民破坏村庄公共规则，那么可能就会被排斥在公共秩序之外，而无法获得公共秩序带来的福利。总之，村级民主最终形塑的是村庄内部的规则化治理，规则本身的有效性和约束力构成提升村级治理能力的抓手。

三、村级民主治理的实践机制

村级民主治理实践的核心在于重塑村庄公共秩序。在广西新村，村级民主治理至少从三个方面着力推进村庄公共秩序的构建。首先是通过民主选举以及民主治理重塑村庄公权力的合法性和正当性；其次是充分利用国家资源保证村庄公共品供给的有效性；最后是整合村庄集体资源，确保资源公平合理分配。

（一）村级公共权力的再造

在村民自治的制度框架下，村级权力的合法性来源于村民参与。通过民主选举、民主决策、民主监督实现村级治理权力的规范运作是村级民主治理实践的基础。当前全国村庄权力运作的现状不容乐观：在资源密集以及社会分化明显的东部地区村庄以及中西部亮点村，村庄公权力往往被富人、能人、混混等少数人把控，村庄治理私人化特征非常明显，村级权力运作由少数人操控，个人色彩浓厚，治理并不规范②王海娟.论富人治村的“私人治理”性质[J].地方治理研究，2016（01）：74-80。。而在资源比较稀薄的中西部农业型村庄，村民当村干部的积极性不高，对村干部选举也缺乏积极性，村级组织比较涣散，行政权力往往对村庄公权力造成替代。这两种情况下，村庄权力都属于非正常运作。而在广西新村，村庄权力来源于村民共同参与表决所形成的公共意志，村干部和村民小组长是村庄公共意志的代表，村庄权力运作是在村民的监督之下进行的，一旦有不规范的地方，村干部或者村民小组长就会遭到村民的质疑和指责，在下次选举中就没有人选他。

村级权力公共性主要表现为村级组织的公共性，尤其是村组干部权威来源的公共性。在新村村级民主治理实践中，村民通过自下而上的投票表决选举出普遍认可的村干部和小组长，村干部和小组长的权威由村民赋予，因而具有公共性。就自然村来看，在20 世纪80年代，分田到户改变了大集体时代的生产组织形式，村民开始以单家独户的方式从事农业生产，自然村的农田灌溉等公共事务没有人管了。到了20 世纪90年代，自然村一级开始设置村长、会计、出纳等来管理公共事务和集体经济，实践中形成了一系列关于自然村干部选举的程序：首先是由老干部老党员推选；然后在自然村内部开群众大会投票选举，票数从高到低排列，票数高的当选。这种程序一直延续至今，每三年一选，如果自然村村长失去民心，下一任村长很快就会被村民选上来。当前自然村村长主要是村里50-60 岁以上的中老年人，如果自然村有村集体经济（主要来自集体土地和鱼塘承包），则可给村长发工资，如果自然村没有集体经济，则不发，主要看自然村内部的规定。从自然村长的更替与维系中可以看出，村长是公共意志的代表，而非私人意志的代表。

自然村村长承担的工作也多为公共事务，主要是在村民共同利益的基础上，将村民组织起来进行公共品供给，此外还有纠纷调解等村庄内生性事务。这意味着村长要做大量的群众工作来实现村庄内部整合。村长在村庄中的角色具有半正式性，主要通过两种方式给群众做工作，一是依靠民主决策形成的公共规则约束村民个体的行动，这在村庄中属于相对正式的治理资源；二是依据熟人社会的人情、面子等的非正式治理资源来做工作。所以，村长往往是由那些长期在村从事农业生产的人担任，他们对村庄非常熟悉，了解农民需要，做事公正，为人有公心，这样他们在援引公共规则做工作的时候才有说服力。他还要做事积极，人脉资源比较广，群众基础好，这样他援引人情面子做工作的时候，别人才给他面子。总之，村长的权力是由农民赋予的，这种权力是公共性的，在位者必须保证自己做事公正规范、为人可靠正直、解决问题有效，才能持续获得治村权力。

（二）村组公共品的有效供给

村级治理的最重要目标之一就是公共品供给。通过提高农民在公共品供给中的参与程度，不仅有助于实现公共品有效供给，还能为激活村级民主治理提供机会。在当前国家资源下放和人民生活水平提高的背景下，资源不足已经不构成公共品供给的问题，关键在于如何使国家资源供给同农民的需要相对接。在绝大多数中西部比较典型的农业村庄，青壮年劳动力外出打工，村庄中多是留守老人、妇女和儿童，这些留守人员的需求决定了村庄公共品供给的形态。他们的需求主要围绕农业生产生活展开，包括提供农业生产生活基础设施和参与政治、进行文化娱乐、改善生活的需要。以这部分在村农民的需要为核心，提升他们在村庄公共品供给中的参与程度，是将国家资源转化为村级民主治理能力的关键。

广西新村的具体做法是，通过村级统筹将普惠性资源分配变成竞争性资源分配，鼓励各村民小组来竞争项目，项目最终落在哪个村民小组，要看哪个村民小组能组织起来，哪个小组的钉子户少。新村这种做法核心在于，通过自主制定资源分配规则，提升村组治理的能动性，激发村民在公共品供给中的主体性。一方面，村民的需求获得表达的机会，增加资源与农民需求相对接的效率。即村民需要在小组内部召开村民会议，形成关于项目申请的决策，将分散的村民意志整合成为村庄的公共意志，才能去争取资源。另一方面，撬动了村庄的公共性，抑制了钉子户的产生，即出于项目竞争成功的需要，村民小组内部需要全体动员以积极配合项目的落地。如果有村民拒不配合，那么其便是村民小组争取资源的阻碍，就会受到舆论的谴责。此外，这种做法还形塑国家与村民之间相对平等的权利义务关系，即项目资源下乡不仅是国家的事情，更是村民自己的事，国家只是为村庄建设提供资源，村民感恩国家帮助，但还要自己努力争取资源落地。总之，村庄公共品有效供给是撬动村级民主治理的关键变量，通过它将村民的需要整合为公共意志，并且监督落地，使村民有动力参与到村庄治理中来，村庄民主治理各种机制由此被激活。

（三）集体资源的强化管理

村集体资源管理也是塑造村庄公共性和激活村级民主治理的关键变量。村集体资源属于村集体的公共资源，集体成员对公共资源的管理与分配，形塑着村级民主治理。在新村的村民实践中，集体资源主要集中在自然村一级，主要是集体土地、公共堰塘、沟渠等。村委会一级掌握的资源主要是国家下放的包括扶贫补助、低保名额、项目等。对于各种村集体公共资源，村民有公平分配的要求。公平感是村民在长期生产生活中形成的对于资源分配的规则感和正义感，资源性质的不同，公平的意涵也有不同：对于一些集体普惠性资源，村民一般是要求平均主义分配，比如集体土地承包权利，在国家规定土地承包权三十年不变并在二轮承包中进一步延长土地承包期限的规定下，村民的调地呼声非常高。但是，对于一些非普惠性的资源，村民就要求公平分配，实际上是要求分配正义，比如低保指标分配和贫困补助分配，一定要分配给村庄中那些真正困难的群众，如此才能服众，这就需要通过召开村民大会或者村民代表大会协商制定分配标准。

集体资源的管理能否够激活村级民主治理，关键在于形塑村庄内部的公平感、正义感和规则感的成败。集体资源管理无序的村集体，其治理能力必然不行。这首先是因为，集体资源归属和分配的暧昧不清意味着集体资源的公私边界不分，谁都能来侵占一些，最后不可避免地陷入“公地悲剧”状态，导致集体的权威弱化，集体规则感的丧失。此外，集体资源管理的混乱也意味着，村庄内部存在因资源分配不公而产生的“反对政治”①桂华.农村土地制度与村民自治的关联分析——兼论村级治理的经济基础[J].政治学研究，2017（01）：99-110。，村民因为感到不公而生发逆反心理，这种逆反心理能够从集体资源管理蔓延到村庄治理的其他方面，导致村庄治理中的不配合。集体资源的分配与每一位村民的利益息息相关，是村民最为关心的村庄政治事务。强化集体资源管理，让集体资源公有属性激活村民普遍参与，一方面通过划清公私边界，强调集体的公共性；另一方面理顺附着在集体资源上面的社会关系，重新树立村庄内部的公共规则，从而形塑村级民主治理。此外，集体资源的管理客观上也为村集体民主治理提供可以灵活使用的资源，比如给村民小组长发补助进行奖励等。

从公权力再造、公共品有效供给和村集体资源管理三个方面来推进村级民主治理，是由农业型村庄内生治理需求决定的。能够解决村级权力的合法性和规范性问题，同时解决与农民利益高度相关的事务，就能够充分动员农民参与到村庄治理中来，提升村级民主治理的效能，形塑村级民主治理的成功样态。

四、村级民主治理的运行基础

当下村民自治面临着村级治理行政化的挑战，但是从作为本文案例的广西新村治理实践来看，中西部普通的农业型村庄仍然存在着民主自治的经济社会和政治社会基础，这些基础条件同时也是开展中国特色民主治理实践的优势，对其进行梳理，有助于提升村级民主治理水平。

（一）以农业为主的经济形态能提供村庄村级民主治理的组织基础

村庄民主治理转型必须明确两个问题，即村庄治理是为谁服务，谁是村庄民主治理的主要参与者，这与村庄的经济基础息息相关。在中国的绝大多数的中西部农村，农业仍将长期是村庄的主要产业。在全国劳动力市场高度开放的条件下，中西部地区的农业所能留住的劳动力有限，在市场竞争中比较有优势的中青年劳动力必将外流，村庄能留守的多是老年人、妇女以及儿童，以及少部分中年人。留守在村的农民往往通过种地和农业剩余机会获得收入。对于老年人来说，除种一亩到两亩口粮田外，还可以通过种菜、打零工等来获得额外的现金收入。这些收入加上养老金，基本上能确保他们拥有比较稳定的生活。对于中青年留守劳动力来说，他们在村庄中的收入主要来源于土地的中等规模经营。即劳动力外出务工带来的闲置土地，就被这一部分留守在村的中青年农民流转来种，他们通过适度规模化来实现集约化经营，从而以相对低的成本获得相对较高的收益。除了种田之外，这部分群体还充分挖掘村庄中的其他经济空间，通过提供农业社会化服务、做小生意、打零工等来获得额外的经济收入。这两种方式的结合，使得在村的中青年人能够获得不低于在外务工的收入。他们就构成学者视野中的“主要收入在村庄、社会关系也在村庄、家庭生活完整、收入水平不低于外出务工家庭的新生中农群体”②贺雪峰.论中坚农民[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015（04）：1-6。。

以农业为主的村庄经济基础首先决定了村级民主治理的目标是以回应在村农民需要为主。在中西部农业型村庄，村级治理应当以维持农业生产生活秩序为主，围绕的一般是“小事”，包括纠纷调解、基础设施建设和维护、困难群众帮扶等③李永萍.基层小微治理的运行基础与实践机制——以湖北省秭归县“幸福村落建设”为例[J].南京农业大学学报（社会科学版），2016（05）：46-54。。“小事”虽小，但却与农民的日常生产生活的便利性以及村庄公平正义高度相关，因此能够引发村民的普遍关注。如果村级治理充分回应村庄中的这些“小事”，村民就有热情参与进来，共同推动村级民主的发展。当前国家资源大量下乡，村级治理的重点多放在发展和推动农村产业上，试图通过产业发展增加农民收益。但实际上，产业发展遵循的是市场逻辑，在消费市场有限而供给过多的情况下，单靠政府推动农村产业多是浪费资源而收效甚微。如果将国家资源重点放在满足村民的切实需求上，不仅可以维持农村稳定的生产生活秩序，还可以产生良好的治理效益，激发村级民主治理活力。

村级经济基础还决定了“新生中农群体”可作为村级民主治理的主要组织者。就广西新村的经验来看，村民小组长一般就是由村庄中农群体来担任。这部分人的家庭负担往往不重，子女自理能力很强，所以有精力参与到村庄治理中来。其次，由于这部分群体的经济收入在村庄中获得，他们往往非常关心村庄中生产生活设施建设，有动力参与到村庄治理中来。此外，他们长期从事农业生产，因此对村庄中的人和事非常熟悉，既可以为村庄治理提出比较好的建议，也能够在村庄社会生活交往中建立起被广泛认可的权威，所以可以利用人情、面子、社会关系等非正式治理资源来动员村民和摆平钉子户，从而增强村级民主治理的能力。中农是村庄内生的治理资源，构成村庄民主治理中的组织成本的承担者。他们参与村庄治理的主要是出于声望考虑，而非纯粹出于经济利益考虑，所以他们在参与村庄治理中往往代表的村庄公共利益，而非私人利益。综上可知，村级民主治理转型的组织基础是由农村经济基础所决定的，应当重视在村农民的利益，而且不能忽视中坚农民群体的作用。

（二）集体公有制经济构成村级民主治理的内在动力

村庄民主建设需要解决村民自发参与动力不足的问题。村民参与村庄治理的权利是由宪法和《村民委会组织法》赋予的，但在税费改革之后，连接村庄和村民的制度性纽带丧失①吕德文.制度性关联的消解及其对乡村社会的影响[J].西南石油大学学报（社会科学版），2009（04）：45-49。，造成村民的分散化和冷漠化，村民参与村庄治理的动力缺失。村民参与既无法依靠国家规章制度的强制力保证，也无法通过村庄自治的强制力保证。当前，激发村民参与村庄政治的根本动力在于，通过集体经济来重塑村民与集体之间的利益关联，即通过对集体经济的管理来调动村民参与村庄治理。集体经济既包括集体土地、水利、鱼塘等生产生活资料，同时也包括当下大量以项目的名义下乡的资源。集体经济公有制下，由于集体利益与每一个人的利益相关，集体经济的管理便具有激发公共参与的可能。对于集体利益的公平分配要求带来村民参与公共事务的动力，村民通过民主参与、民主决策形成关于村集体经济管理的村规民约，从而形塑村庄公平和正义。

在大多数中西部村庄集体经济空壳化的情况下，强化集体土地的管理成为激活村级民主治理的关键方式，最为直接的表现就是调地。调地首先表现出村民对土地集体所有制度的认可，因为土地是集体的，所以所有具有集体成员权的成员都有平等的经营土地的权利，如此就产生了调地的要求。农民对土地赋予重要的意义，土地经营一方面与家庭生计与口粮相关，另一方面承包经营集体土地也是对于村民个人的集体身份的认可。因此，农民有动力要求调地，并且参与到调地中来。调地要对集体土地的权属和分配标准等进行确定，实质上需要村民普遍参与才能决定，通过完善国家《土地承包法》并在此基础上由村民普遍参与制定相关规则，附着在土地上的公共利益得以公平分配，村庄公平秩序得以重塑，村级民主治理的能力得以强化。调地也使得村庄由资源分配不公所积压的矛盾有机会释放出来，并得以清理和缓解，村庄风气就会清爽，村庄治理也就避免负重前行，村集体的权威也得以加强。除了调地之外，集体土地管理的其它方面，比如土地征收补偿分配、宅基地分配、四荒地管理等都构成集体土地激活村级民主治理的手段。

当前国家资源下放带来的大量项目也构成集体经济的重要组成部分，成为激发村级民主治理的关键推动力。需要强调的是，粮食直补这类直接补给分散小农的资源，因其不能建立起农民与村集体之间的利益关联而不能激发村级民主治理，只有作为公共资源下来的惠农资源才能够激发农民参与村庄治理的积极性。这首先是因为，资源的公共所有属性决定了农民不能作为个体，而是作为组织起来的公共主体与公共资源相对接；再者，公共资源的分配与每一个村民的利益高度相关，农民必须普遍参与到资源分配的过程中来，通过民主方式形成关于公共资源分配的决议，才能保证资源分配的公平合理有效；最后，只有农民参与到国家资源分配中来，国家资源才能真正变成农民自己的资源，农民的主体意识才能被塑造，农民才愿意在项目落地的时候积极配合。否则，国家投入再多，农民也不懂得感激，也不能产生主人翁精神，反而以项目落地为要挟，争当钉子户，向国家要好处。总之，国家的惠农资源构成激活村级民主治理的关键力量，村级治理的指导者应当把握当前资源下放的契机，在资源落地的过程中，激活村级民主治理，增强基层治理能力。

（三）乡政村治格局提供村级民主治理的体制空间

在国家治理能力不断增强背景下，国家权力触角不断向基层延伸，村委会一级治理的行政化程度越来越高，在很多东部发达地区的农村，比如苏南地区农村，村级治理已经完全行政化。村级治理的行政化是我国基层治理现代化的大方向。不过在广大中西部农村地区，这种基层治理行政化趋势与基层治理实际情况并不相符，并且带来一系列的问题，如基层治理成本增加，基层治理形式化严重，基层治权弱化等。广西新村的经验表明，在广大中西部地区农村，在乡政村治的乡村治理体制之下，保留村一级的自治空间，激活村组的自治潜力，提升村组治理能力，是发展村级民主治理和提升基层治理能力的重要途径。村组二级治理结构是保证村庄善治达成的重要基础，村民小组和村委会一级的自治，既能够解决自下而上的村民自治事务，同时村委会一级又在村民小组的帮助下共同承担自上而下的治理任务，村组联动提升村级治理的效率。总之，乡政村治体制下的村组二级治理结构使得村级治理有应对行政压力的制度弹性，构成村级民主治理发展的优势，不能放弃这种优势。

从村组二级治理结构的演化上来看，村组二级治理结构为村级民主治理的实现提供了制度空间。税改之后，国家基层治理面临着行政消解自治的困境。国家将基层财权和事权上收至县，大量的行政任务压给乡镇和村委会一级，导致乡村两级更多是在承担行政性任务，乡村两级均“悬浮化”①周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006（03）：1-38。，村干部没有精力组织村民参与村庄事务，回应村民的需要。此时，以村民小组很大程度上承担了村委会一级自治的功能，着力于推动村级民主建设。村民小组由人民公社时期的生产队演化而来，生产队在人民公社时期是一个

基本的组织单位和核算单位，内部自治程度很高。分田到户之后，生产队不再承担组织生产和经济核算功能，但是很多户外村内的公共品供给仍然以村民小组为单元进行供给，这使得村民小组自治在很多中西部农村地区得以保留，构成村民小组作为村级民主治理单元的基础。

村委会和村民小组不仅是一个建制上的共同体，同时还是具有多重属性的共同体，这决定了两者在村级民主治理中的无可替代的角色和作用。就村民小组来看，一般在几十户、上百人之间，人口规模不大，与其他村民小组之间的边界清晰，村民小组内部在长期的实践中已经产生了很强的集体认同。同时，在集体土地公有制和集体经济公有制的基础上，村民小组成员之间也是关联密切的利益共同体。总之，村民小组内部是一个信息高度对称、利益高度相关的熟人社会。这构成在小组内部开展村级民主治理的得天独厚的优势。村委会的性质同村民小组的性质有相似之处，不过村委会的范围更大，村庄内部相互往来不频繁，也没有小组内部那么强烈的情感认同，所以村委会内部的整合难度比村民小组要高。村组不同性质，决定了两者在治理中承担着不同功能，村民小组一级承担自治事务更多，而村委会一级既扮演小组自治的辅助和兜底性角色，同时由于其是为国家对接基层的基本单位，其行政功能也是不可以被取代的。村组两级这种结构使得在基层组织行政化程度增强的背景下，村级治理仍然有民主自治发挥的空间，因此应当对基层村组建制予以保留，在合村并组、撤销小组等基层建制改革上一定要谨慎。

五、村级民主治理转型的启示

村级民主向民主治理转型与国家基层治理现代化紧密相关。当前对于基层治理现代化发展方向的定位多是行政化，表现为基层组织的科层化、村干部的职业化、治理的精细化、考核的过程化和规范化，同时伴随着各种治理技术的使用。在人口密集、治理事务较多、资源丰富的东部沿海农村，这种治理方式是比较合适的。但是在治理资源不足，治理事务并不密集的中西部农村，这种现代化的治理方式会带来基层治理形式主义和国家基层政权的悬浮。村级民主治理的核心在于重塑村庄治理的公共性，让农民普遍参与到村庄治理中来，行使民主权利，自主表达需求和解决问题，实现自我服务和自我管理。村级民主治理将农民纳入基层治理现代化的进程中，分享基层治理现代化的理念，摸索基层治理现代化的实践道路。村级民主治理并不强调基层治理的行政化，但是其本身内在地蕴含了德治、法治、自治结合的治理理念和操作方式，因而具备基层治理现代化的实质。

广西新村的村级治理实践样态是在村民自治的制度框架之下探索出来的，也是在村庄基础上内生出来的。通过自下而上的公共权力建构、村组公共品的有效供给以及村集体资源的公平分配，村民被高度动员到村庄治理中来，村级治理的公共性得以重塑，村级民主治理得以实现，村庄治理具备了价值生产和维持公平秩序的能力。广西新村基层民主实践的启示在于，在当下村庄治理行政化程度越来越高的背景下，村级民主治理转型成功的可能性蕴含于村庄经济社会基础以及体制优势之中。但在长期的村民自治实践中，这些基础条件和体制资源的重要性和有效性既没有被理解，也没有被重视，当下不少政策和改革甚至是在消除这些优势，比如合村并组改革对于原有村组格局的打破、土地确权对于土地个人权利的强调和对集体产权的弱化、政府支持资本下乡对村庄内生的中等规模经营主体的冲击等等。村级治理的民主化转型的可能实现路径在于，要坚持群众路线，充分发动群众参与，就必须重视乡村治理的经济社会基础，灵活运用乡村治理中的优势体制资源。

首先，村庄民主治理的主要目标应当是满足留守农民生产生活的实际需求，如此才能调动留守农民参与村庄治理的积极性。项目下乡导致富人、能人等“新代理人”涌入村庄治理中来，其主要目的是谋利①李祖佩.“新代理人”：项目进村中的村治主体研究[J].社会，2016（03）：167-191。。在这种乡村治理话语下必须明确的是，村级治理应当回应农民的需要，而不是富人、能人等的需要。其次，村庄民主治理的中坚力量在于留守在村的中青年农民，他们通过中等规模的农业经营获得收入、长期在村、以农业收入为主、家庭负担不重，在村庄治理中发挥中流砥柱的作用。其次，村级民主治理转型的主要动力在于对集体经济的公平公正管理。通过集体经济梳理和分配调整公共利益分配格局，撬动农民参与到村庄治理中来，形塑村庄治理规则，提升村级民主治理能力。最后，村级民主治理的制度空间在于乡政村治的体制下村组两级治理结构。村委会和村民小组既是地缘和血缘相融合的共同体，也是农民在长期的生产生活实践中形成具有文化认同、利益关联的共同体，构成村级民主治理的基本单元，为村级民主治理实践提供空间。