脆弱的道义：中国古代灾荒赈贷制度运行悖论之检讨

杨乙丹

中国是一个灾害频仍的国家，一度被称之为“饥荒的国度”（The Land of Famine）①转引自邓云特：《中国救荒史》，北京：商务印书馆，2011年，第46页。。为了应对灾荒，西周时期已经构建了较为完善的荒政体系。历史时期的荒政丰富多样，但应急性的救灾举措主要是赈济、赈粜和赈贷。至于灾荒赈贷及其背后的制度约束，经济学家曾尝试从国家和农户经济关系出发，运用农村借贷市场分割和分离均衡的理论视角，探讨其背后的经济逻辑。②张杰：《解读中国农贷制度》，《金融研究》2004年第2期。历史学者在剖析赈济、赈粜和赈贷的运行特征和作用边界的同时③李华瑞：《宋代救荒中的赈济、赈贷和赈粜》，《西北师大学报（社科版）》2014年第1期。，分别探讨了宋代赈贷的变革和地位作用④黄晓薇：《宋代赈贷初探》，《中国经济史研究》2014年第3期。、明代灾荒赈贷制度的演变等⑤杨乙丹、卢勇：《明代灾荒赈贷制度探析》，《史学月刊》2017年第10期。。

尽管历史上的灾荒赈贷制度在支撑中国传统农业社会的延续、救助贫困小农于水火的作用不容抹杀，但它恐怕是一项“看起来很美”的道义制度。因为，以贫困农户为主要放贷对象、不以取息盈利为目的、持续的“活民”职能，是该制度需要遵循的核心价值理念。但在实际运行中，却经常出现“最需要钱的人最贷不到钱”，“名义上是救助性的低息放贷，实际上却是高利贷”，“需要放贷的时候却得不到”等现象，一再印证了这项制度道义约束的脆弱性。

一、灾荒赈贷制度的源流及其初期实践

在历代荒政学家看来，“赈济”“赈粜”和“赈贷”虽是救荒的三项基本措施，但它们具有明显的差异。一方面，赈贷的救助对象是乡村中的“有田无力耕者”，而赈济和赈粜的救助对象分别是城乡“孤独不能自存者”和“下户乏食者”。①董煟撰，张光大增、朱能补遗：《重刊救荒活民补遗书》卷上《余童蕲州赈济法》，日本江户写本。另一方面，赈济是对灾民的无偿给予，赈粜是通过平抑物价而救助灾民的低价粜卖。与之相比，赈贷则是一种低息或免息的放贷，虽通常要求偿还，但不过是“防其滥请之弊耳”②陈正龙：《救荒策会》卷4“贷种”条，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书（第一辑）》，北京：北京古籍出版社，2003年，第700页。。不过，历史地看，赈济和赈贷要早于赈粜，因为后者是随着常平仓的创设才得以实施。

关于赈贷始于何时是个有争议的话题，《管子·揆度》和《路史》曾将其推前到神农氏时代，因为神农为应对饥荒采取了“亡食者与之陈，亡种者贷之新”③罗泌：《路史》卷12《后纪三》，钦定四库全书本，第6页。的措施，实现了“无什倍之贾，无倍称之民”④《管子校注》，北京：中华书局，2004年，第1388页。。但该句的断句一直有很大争议，它很可能是《管子》作者设想的救荒措施，而不是神农氏真正实行的优惠性借贷，故而将灾荒赈贷制度的源起划定至神农氏时代缺乏严谨的证据。但西周时期灾荒赈贷制度的确立，有了多重印证。根据《逸周书·文酌解第四》，周文王实施的五大政策中就包括“农假贷”⑤黄怀信等撰：《逸周书汇校集注》（上册），上海：上海古籍出版社，2007年，第60-61页。，即向农业生产者提供救助性借贷。《周礼·地官·大司徒》亦载，周代的救荒措施多达12项，其中的“散利”，郑玄注解为“贷种食也”，贾公彦注疏为“丰时敛之，凶时散之，其民无者，从公贷之。或为种子，或为食用，至秋熟还公”，之所以称为“散利”，就在于“据公家为散，据民往取为贷”。⑥李学勤主编：《周礼注疏》（上），北京：北京大学出版社，1999年，第260页。由此可见，向贫困农业生产者救助性放贷，已成为西周时期救荒的经常性措施。

西周时期，执行国家放贷职能的机构有两个：货币性信贷的“泉府”和实物性放贷的“旅师”。其中，泉府是“掌市之治、教、政、刑、度量、禁令”的司市机构，负责向民众发放货币性的赊贷业务，“凡民之贷者，与其有司辨而授之”。根据郑玄的注解，这里的贷“谓从官借本贾也，故有息，使民弗利，以其所贾之国所出为息也”⑦李学勤主编：《周礼注疏》（上），第381页。。相比而言，旅师的基本职能是“掌聚野之耡粟、屋粟、闲粟而用之。以质剂致民平，颁其兴积，施其惠，散其利而均其政令”，尤其是在乡野之民因口粮或种子不足之际，“春颁而秋敛之”。《五礼通考》明确将这种行为界定为“春时农事方兴，其无力者，颁粟以贷之，秋则计其所贷而敛之”⑧秦蕙田：《五礼通考》卷274《凶礼二·荒礼》，景印文渊阁四库全书本，第3页。。

为了确保赈贷的实施，西周王朝还在地官体系下设立了专门官职。其中，掌管谷米的廪人执行“国之匪颁、赒赐、稍食”，以及“以岁之上数邦用，以知足否，以诏谷用，以治年之凶丰”⑨徐正英、常佩雨译注：《周礼》，北京：中华书局，2014年，第366页。，配合赈贷的实施；“掌粟入之藏”的仓人负责储藏粮食，“以待凶而颁之”⑩徐正英、常佩雨译注：《周礼》，第370页。，具体执行旅师散发粟米的职能。此外，承担乡正职能的闾胥或邻长，很可能在发放赈贷时提供审核或担保，以便“辨而授之”。

在周代有据可查的八项文书中，不仅有征调力役的“比居”、记载士兵和武器信息的“简稽”、划定基层行政单位的“版图”、录入册命信息的“礼命”和记账财务收支的“要会”，同时还有记录借贷信息的“傅别”或“判书”、证明买卖成交的“质剂”和借取或领取凭证的“书契”。其中，“书契”是为了规范“于官直贷不出子”的特殊放贷行为而设计的借贷凭证；“质剂”的功能则是“案入税者名，会而贷之”，贾公彦将其进一步解释为“所聚之粟，迁拟凶年振恤所输入之人。欲与之粟，还案入税者之人名，会计多少以贷之”⑪李学勤主编：《周礼注疏》（上），第405页。。很显然，它们从侧面印证了周代灾荒赈贷制度的规范化。

赈贷制度从一开始就具有浓厚的道义色彩，较低的放贷利息就是其集中表现。根据《周礼·地官司徒》，泉府的放贷是“以国服为之息”。郑玄在“于国服事之税为息也”的判断下，认为泉府的放贷利息遵循“轻近重远”的原则：在城中园圃和廛里进行放贷，年利息率为5%；在近郊进行放贷，年利息率为10%；在远郊进行放贷，年利息率为15%；在旬、稍、县、都进行放贷，年利息率不超过20%。但贾公彦并不完全认同郑玄的判断，他在“凡言服者，服事为名，此经以民之服事，唯出税是也”的基础上，以“若近郊民贷，则一年十一生利”和“王莽时民贷以治产业者，但计赢所得受息，无过岁什一”为依据，认为泉府的放贷利息率应为“赢万泉征一千，赢五千征五百，余皆据利征什一也”，即不超过10%。①李学勤主编：《周礼注疏》（上），第381-382页。至于旅师放贷的粟米，《五礼通考》明确指出“皆以国服为之息”②秦蕙田：《五礼通考》卷274《凶礼二·荒礼》，景印文渊阁四库全书本，第3页。。由此看来，无论是泉府的货币性信贷，还是旅师的实物性放贷，年借贷利率通常维持在10%左右的水平。与经常见诸史册的“倍息”等高利贷相比，具有明显的优惠性和道义救助性。

不过，西周时期灾荒赈贷的道义性具有明显的软约束色彩，因为在小农家庭陷于困顿之际，国家放贷与否并不具有道义强制。并且，国家在放贷时收取10%的利息，与当时小农家庭的经济状况和农业生产力相比，恐怕优惠性有限，因为这个利息率与“什一之税”具有内在的一致性，而“什一税”是在特定社会生产力水平下，国家与小农长期博弈后达到的一个均衡的、小农家庭能够忍受的剥削率，10%的放贷利息率亦是如此。换而言之，西周时期国家放贷“以国服为之息”与其说是一项优惠性和救助性的政策安排，不如说是当时农村借贷市场长期均衡的产物。

然而，灾荒赈贷制度道义上的软约束，在儒学兴起和仁政治国理念成为统治者治理国家的政策选择之际，发生了显著的改变。

二、儒家治国理念的兴起与赈贷的道义强化

儒家仁政学说在孔子要求统治者“薄赋敛”之际，已经正式登上历史舞台。继之，生活在战国时代的孟子高标“仁政”“民本”两面旗帜，在创立王道政治学说体系的同时，提出了一系列“贵民”“爱民”“惠民”“富民”的经济思想和主张。更为重要的是，孟轲警告统治者“民为贵，社稷次之，君为轻”③方勇译注：《孟子·尽心下》，北京：中华书局，2015年，第289页。。而这些仁政学说的创建，为统治者套上了一把精神枷锁，尤其是儒家思想成为主导性治国理念之后，更是赋予了统治者“活民”的道义责任。④统治者应担负的“活民”或“养民”责任，具有认知上的统一性和沿承性。《尚书·大禹谟》曾有“德惟善政，政在养民”的告诫，《荀子·富国》则要求统治者“以政裕民”。即使到了封建社会后期，统治者仍不时发出“养民之道莫大于省刑罚，薄税敛”（《清史稿·睿宗亲王多尔衮传》）的叹息。此外，魏丕信和王国斌等学者在研究清代国家粮仓体系的过程中，同样以统治者的“活民”或“养民”责任为出发点，肯定了清代救荒仓储对贫民道义救助的职能（Pierre-Etienne Will，R.Bin Wong.Nourish The People：The State Civilian Granary System In China 1650-1850.University of Michigan，1991）。而中国独特的国家与农民道义关系，也随着儒学的兴起而得以形塑。

中国历史上的国家和农民道义关系有着特殊的逻辑内涵。其一，“父爱主义”的伦理观赋予统治者“活民”或“养民”的道义责任。“父爱主义”（paternalism）一词来自于拉丁语pater，意指“像父亲那样地行为，或对待他人像对待自己的孩子一样”⑤Christopher B.Gray(ed.)，Philosophy of Law：An Encyclopedia Ⅱ .Garland Pub.Co，1999，p632.。而在中国古代专制政体下，国家治理体系遵循着家国同构的运行理念，统治者与小农之间受“父爱主义”的特殊关系约束。一方面，“君父”或“父母官”与“子民”是传统农业社会中的统治者与民众需要保持的道义关系之一，它要求统治者要用家长对子女的仁爱之心对待自己统治的民众。另一方面，中国又是家庭伦理观念非常浓厚的国度，为家庭成员提供基本的生存资料和“保护其成员抵御种种意想不到的灾难”⑥加里·S.贝克尔：《家庭经济分析》，北京：华夏出版社，1987年，第177页。，是家长不可推卸的责任。因此，统治者通过必要的手段让初统治者摆脱生存危机，是统治者的基本道义责任。

其二，儒家仁政执政理念要求统治者“有限剥削”。推行“王道”“仁政”是儒家为统治者缓和社会矛盾、实现可持续统治提出的治国策略，为此，孔子提醒统治者“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”①张燕婴译注：《论语·为政第二》，北京：中华书局，2006年，第12页。，孟子则指出“当今之时，万乘之国，行仁政，民之悦之，如解倒悬也”②万丽华、蓝旭译注：《孟子·公孙丑上》，北京：中华书局，2006年，第53页。。儒家的仁政治国理念事实上要求统治者在剥削时要把握住一个适可而止的度（三十税一、十五税一等），这个度要以不威胁小农家庭的生存为底线。③小农可以忍受的剥削率和绝对剥削额会受到社会生产力、自然环境等的影响而呈现一定的弹性，但小农家庭的生存安全不受威胁则通常是统治者“有限剥削”的底线。

其三，“重农”理念要求统治者对小农家庭农业剩余“有偿分割”，熟练掌握“取”与“予”的平衡。在传统农业社会，统治者和小农的生存基础依赖于增长缓慢的农业剩余，因为农民依赖于这种剩余而生存，国家依赖于这种剩余运作。④张杰：《农户、国家与中国农贷制度：一个长期视角》，《金融研究》2005年第2期。但是，小农家庭农业在面对自然灾害、市场冲击、外部诱惑等情况下，脆弱性极为明显。因此，小农家庭和国家在分割农业剩余中要保持一个良性的关系，并共同有效应对各种危机。

其四，平息“天怒”和问责“天谴”是“天子”的应尽义务。在中国的帝王文化中，为了表明自己的合法性，增强自身的威权，最高统治者一直标榜自己为“天子”，使自身笼罩上耀目的“克里斯玛”光环。这种特殊关系并非单向度的，在借助“天”稳固自身统治地位的同时，也需要对“天”的惩罚承担应对之责。而当自然灾害、异常天象等危机来临之际，统治者通常只得承认是“天”的警告或惩罚，并需要对“天怒”或“天谴”造成的灾害后果做出积极的应对和修复。

总之，自儒学兴起和仁政思想成为主导性治国理念之后，国家与小农家庭之间内在地形成了一种不言自明的道义约束规则，其核心是保障国家和农户之间建立良性可持续的“剥削与被剥削”“统治与被统治”“生存与维持生存”关系，这一关系具有两个支点：维护小农家庭的生存和延续、保障封建统治和剥削的延续。

无疑，灾荒赈贷制度自诞生之日起，就与国家与农户的道义关系不谋而合，尤其是儒家治国理念被确立之后，国家发放赈贷的道义色彩被进一步强化。与之对应，灾荒赈贷制度也具有了新的内在规定。其一，在正常的农村金融市场中，市场化的运行机制具有很强的过滤效应，那些信用度低、还贷能力弱的贫困农户往往被排除在借贷市场之外。而在“活民”或“养民”的道义责任约束下，统治者需要向那些被借贷市场无情挤出的农户提供信贷资源。因此，以处于维生边缘的贫困农户为放贷对象，是赈贷制度的一个内在规定。其二，理论上，为了维持制度的持续运转，国家发放赈贷并收取一定的利息是必要的。然而，在国家和农民道义关系约束下，小农对国家的各种经济政策和行为有着既定的理解、评价其道义合理性的标尺，这把标尺是由特定社会中的主流价值理念和文化决定的。赈贷的利息率也因此有着内在的设定逻辑，它必须符合道义合理性评价。换言之，赈贷的利息不是由现代微观经济学上的供需曲线的均衡点来决定，而是由是不是有损小农家庭生存底线、具不具备“父爱主义”救助性来衡量的。因此，不以取息盈利为目的，是中国古代灾荒赈贷制度的又一内在规定。其三，国家对贫困小农家庭放贷的道义责任具有延续性和长期性，它不以后者为先决条件，从登上统治舞台、确立了与小农家庭的“统治与被统治”关系的那一刻起，统治者就需要承担这个道义责任。并且，除非小农家庭摆脱了生存压力，或者农村借贷市场能够提供充足的信贷资源，不排斥贫困农户家庭，且放贷利息不损害小农家庭的生存底线，否则，国家就应承担起向贫困农户放贷的道义责任，赈贷制度就需要持续存在。其四，国家和农民道义关系还有一个隐性逻辑：农民或农户家庭必须认同统治者的“君父”或“父母官”地位，有义务向统治者缴纳赋税以彰显自己的孝道或忠诚。但与之同时，如果后者缺乏“父爱主义”，前者实施反抗乃至推翻后者的统治就具有了道义合理性。因此，当贫民需要得到救助性的赈贷，或者灾害的时间紧迫性需要统治者在特定的时效内做出应对时，统治者需要满足这个道义要求。

当然，灾荒赈贷制度的内在规定只是理想状态，或者说是儒家治国理念的一种价值追求，因为现实远非如此。

三、道义自觉的差异与赈贷行为的异化

在中国传统农业社会中，统治者对贫困农民发放救助性借贷是“仁政”理念的具体实践，具有显著的道义色彩。西汉以降，每次王朝向贫困农民进行放贷，都能找到儒家“仁政”说教的影子。例如，汉宣帝在下诏“假公田、贷种食”时刻意强调“贫困之民，朕所怜也”①《汉书》卷8《宣帝纪》，北京：中华书局，1962年，第248页。，明太宗登基伊始就向官员发出了“老稚嗷嗷，饥馁无告，朕与卿等能独饱乎”②《明太宗宝训》卷2《赈贷》，台北：“中研院”历史语言研究所，1962年校印本，第146-147页。的告诫，要求加强灾荒赈济，等等。

历史地看，统治者的“仁”和被统治者的“孝”是二者长期博弈后达到的一个平衡，毕竟，被统治者可以通过“忠孝”赋予统治者执政合法性，但统治者需要以“仁义”获得被统治者的持续认同，当某一方需要遵守的价值理念下降到一定水平之后，“仁”与“孝”的平衡也随即被打破。而统治者对被统治者“仁”的程度如何，不仅取决于统治者接受的外部约束程度，还取决于统治者自身的品质、性格、价值追求和政治预期等。一旦这些约束条件发生变动，统治者的“仁”就会发生明显变化。事实上，中国传统农业社会中很多制度的运行，都能据此得到更深的理解，灾荒赈贷制度也不例外。

在皇权专制政体中，国家的运行遵循“家国同构”规则，掌握皇权的“家长”超然于各项约束规则之上，并通过下发同意与否的指令，决定着（至少在名义上）国家层面的制度运转。然而，掌握皇权的“家长”并非标准化的政治产品，他们在年龄、心智、能力、权力预期、执政目标等方面差异明显，这就决定了制度运行的人格化色彩极为浓厚。

在灾荒赈贷制度运转的过程中，皇帝的诏令通常是关键环节，它直接决定着放贷的法定规模、频率、时空范围和对象。而皇帝是否下发放贷诏令，诱因虽在于是否发生灾荒、农户家庭是否陷入生存危机，但很大程度上取决于他们是否有足够的道义自觉。于是，皇帝道义品质的差别，影响着灾荒赈贷制度绩效水平。例如，南朝宋文帝是一位具有较强道义自觉的君主，在他统治时期曾频繁向贫困农户赈贷粮种：元嘉二十一年（444）正月，对招徕的流民“种粮匮乏者，并加给贷”；七月，因“比年谷稼伤损，淫亢成灾”，不仅要求南徐、兗、豫及扬州浙江西属郡的长官“自今悉督种麦，以助阙乏”，还“速运彭城下邳郡见种，委刺史贷给”；元嘉二十八年（445）二月，因遭受战乱的郡县急需要恢复农事耕作，命令“贷给之宜，事从优厚”，等等。③《宋书》卷5《文帝纪》，北京：中华书局，1974年，第91-92页。然而，后来即位的刘子业“少禀凶毒，不仁不孝，著自髫龀”④《宋书》卷7《前废帝纪》，第146页。，弑君继位的宋明帝也是“猜忍奢侈”⑤司马光：《稽古录》卷14，北京：中国友谊出版公司，1987年，第415页。之君，他们均明显缺乏道义自觉。于是，在他们执政的8年中，没有一次向贫农放贷的记录。在数千年的历史长河中，此种现象绝非孤例。

在很多情况下，向贫民发放赈贷并非出于救荒之亟需，而是在新皇登基、改元、皇室庆典或所谓的“祥瑞”出现之际，统治者才做出的临时性道义安排。例如，汉元帝改元永光（前43）时下令对饱受饥荒之苦的流民“贷种食”⑥《汉书》卷9《元帝纪》，第279页。，汉桓帝因改元建和（147）对遭受水灾的荆扬二州“遣四府掾分行赈给”⑦《后汉书》卷7《孝桓帝纪》，北京：中华书局，1999年，第192页。，明思宗因皇子诞生对处境煎熬的小农“沛恩蠲贷”⑧《崇祯长编》卷18，崇祯二年二月戊戌条，台北：”中央研究院”历史语言研究所1962年校印本，第1054页。，等等。这些临时性道义安排的背后，折射的是灾荒赈贷制度救助功能的退却，以及贫民需要却经常得不到国家救助性借贷的尴尬。

四、赈贷制度扭曲的底层逻辑

灾荒赈贷制度在运行中能否遵循其内在规定，实现理想中的制度目标，并不简单地取决于决策者的道义自觉或者具体的制度设计，更取决于由什么样的人实施。皇权政体下的地方官府是朝廷的派出机构，各级官吏是皇室的奴才或家臣，他们必须忠实地执行皇帝或朝廷的指令，维系王朝的存在和运转。作为回报，王朝赋予他们物质上和精神上的双重满足，并与他们结成俱损俱荣的命运共同体。因此，为了维护王朝的持续运转，地方官员理论上应该遵照赈贷制度的内在要求，忠实地履行灾荒赈贷职责。

的确，在灾荒赈贷制度运行的过程中涌现了一些官吏，他们要么忠实履行朝廷诏令落实赈贷政策，要么“为民请命”要求朝廷及时赈贷，要么千方百计筹集赈贷物质救民于水火。如南朝齐武帝年间任北徐州刺史的戴僧静，“买牛给贫民令耕种，甚得荒情”①《南齐书》卷30《戴僧静传》，北京：中华书局，1972年，第556页。；唐高宗显庆年间（656-661），青州刺史刘仁轨“赈贫贷乏，劝课耕种，为立官社”，使得“民皆安其所”②《新唐书》卷108《刘仁轨传》，北京：中华书局，2000年，第3260页。；元世祖时期“卫辉、怀孟大水”，身为河北、河南道按察副使的程思廉“临视赈贷，全活甚众”③《元史》卷163《程思廉传》，北京：中华书局，1976年，第3830页。；等等。

然而，在赈贷制度的运行中，并非所有的官吏都具有较高的道义自觉，儒家倡导的道德形象塑造和价值观念也并非对所有官员都有约束和激励作用，其结果是官吏通过各种手段使赈贷制度发生扭曲。

将救助性的赈贷转变为高利贷以获取高额利息回报，是逐利性官吏扭曲赈贷制度的常用手段。后唐天成年间（926-930），镇守沧州的张虔钊因“亢旱民饥，发廪赈之”而得到后唐明宗的赞赏，但这只不过是他在朝野面前做出的一个道义表演而已，因为在秋成之后就勒令借贷民户“倍斗征敛”。④《旧五代史》卷74《唐书·张虔钊传》，北京：中华书局，1976年，第973页。明朝初年，为了恢复发展农业，明太祖曾派遣官员四处购买耕牛，借给贫困农民，并要求他们通过田租的形式平价偿还，但直到成化年间（1465-1487），借贷官牛的农户仍“至今征租如故”⑤《明武宗实录》卷165，正德十三年八月庚寅，台北：“中研院”历史语言研究所，1962年校印本，第3201页。，持续还贷超过百年，使得国家的低息放贷像变戏法一样转变为高利贷。

凭借权力之私直接贪墨国家赈贷物资，是逐利性官吏扭曲赈贷制度的又一常用手段。大和八年（834）九月，唐文宗在下令对淮南、浙西等道进行赈贷的诏令中曾无奈地叹息“比年赈贷，多为奸吏所欺，徒有其名，惠不及下”。⑥《册府元龟》卷106《帝王部·惠民第二》，北京：中华书局，1960年，第1268页。曾亲眼见证明王朝由盛转衰的杨士奇曾不无痛心地揭示道：用于赈贷的预备仓粮，被“乡之土豪大户侵盗私用，却妄捏作死绝及逃亡人户借用，虚立簿籍”，这种现象比比皆是。⑦杨士奇：《论荒政》，《明经世文编》卷15《杨文贞公文集一》，北京：中华书局，1962年，第114页。这些事例一再印证了赈贷物资被官员贪墨的概率之高，以及中央和地方在灾荒赈贷领域的矛盾之深。

官吏以权谋私或者与有权势者勾结，将稀缺的赈贷物资发放给“最不需要的人”，是历代赈贷制度扭曲的又一表现。其中，唐中期以后地方官员开仓赈贷之际“赈给近侥幸”，致使“吏下为奸，强得之多，弱得之少”问题日趋严峻，虽然朝廷采取了严厉的制裁措施，但却是“刀锯在前不可禁”⑧《新唐书》卷149《刘晏传》，北京：中华书局，2000年，第3754页。，充分暴露了赈贷制度扭曲的独特底层逻辑。事实上，官员在赈贷过程中的异化行为并不是没有被朝廷察觉，但除了道义规劝之外，很难有革除之良方。

灾荒赈贷制度在运行中发生的扭曲，虽然与特定的官僚制度和监管技术息息相关，但从根本上而言，则是“国家-地方-农民”三重利益结构下，⑨杨乙丹：《组织结构演进、利益分化与传统国家农贷的目标偏离》，《中国农史》2010年第2期。地方力量对国家道义制度的侵蚀。而“最需要钱的人最贷不到钱”“名义上是救助性的低息放贷，实际上却是高利贷”等悖论，在此过程中悄然固化。

五、制度目标的内在冲突

在灾荒之际向贫民发放赈贷，不以取息盈利为目的甚至不要求偿还，是历代救荒的一个基本共识。早在西汉文帝时期，因民贫而无力偿还，就曾对“贷种食未入、入未被者”的债务进行赦免。①《汉书》卷4《文帝纪》，北京：中华书局，2000年，第85页。后周世宗显德六年（959），当淮南发生饥荒需要赈贷之际，有官员提醒“民贫恐不能偿”，周世宗态度却坚决地说：“民犹子也，安有子倒悬，而父母不为解者？安在其必偿也。”②司马光：《资治通鉴》卷294《后周纪五》，北京：中华书局，2016年，第8007页。宋仁宗皇祐四年（1052），为救助江南东路和江南西路的贫民，朝廷曾赈贷粮种数十万斛，尽管转运司督索不已且多次采取倚阁，仍难以收回。为此，宋仁宗明确表态：“如闻民贫不能尽偿，非遣使安抚，远方无由上达，其蠲之。”③李焘：《续资治通鉴长编》卷172《仁宗·皇祐四年》，北京：中华书局，2004年，第4139页。这些案例一再印证了灾荒赈贷的道义色彩和独特的价值追求。

然而，以合法暴力为基础，追求或占有大量的财富，是统治者的本性使然。但统治者追求财富的长期预期和个体社会属性，又决定了他们目标函数中道义收益的客观存在。其中，在经营商业性放贷的同时，向贫困农户发放救助性赈贷，就符合这一逻辑。

历史地看，官营商业性放贷和救助性赈贷至少在唐代就正式实现了分离。一方面，唐帝国是“第一个大量运用放贷法筹措财源的政权”④罗彤华：《唐朝官方放贷机构试论》，《台湾师大历史学报》2007年12月号，第38期。，公廨本钱在政府机构的全面推广印证了这一判断。⑤根据《唐会要》卷93《诸司诸色本钱上》记载的数据，从贞观二十一年重置公廨本钱到永徽元年，在京诸司经营的公廨本钱约为152730缗（贯），但到贞元十二年，包括京兆府在内的68个在京诸司经营的公廨本钱多达240580贯318文，前后提高了6.7倍。但另一方面，唐帝国还构建了专门的灾荒救助体系，包括正仓、义仓、常平仓甚至太仓，均具有向贫困农户放贷口粮、种子等职能。然而，官营商业性放贷和救助性赈贷尽管在理论上能够实现分离均衡，但官府追求财富的内在冲动，还是使得救助性赈贷的实施边界经常被商业性放贷所侵蚀。其中，官营食利本钱在乡村的蔓延，⑥例如，贞元年间任东都留守、都防御史的杜亚“取军中杂钱举息与畿内百姓，每至田收之际，多令军人车牛散入乡村，收敛百姓所得菽粟将还军”，致使“民家略尽，无可输税，人多艰食，由是大致流散”（《旧唐书》卷146《杜亚传》，北京：中华书局，2000年，第2693页）。事实上，这种行为也是官府经营的诸色食利本钱下沉到乡村社会的一个缩影。充分展示了二者之间的内在矛盾。

与公廨本钱相比，北宋的青苗钱更为集中地展示了统治者在农村金融市场中，一直在取息盈利与维护道义形象之间的徘徊和纠结。在王安石看来，青苗法能够在“因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费”⑦《宋史》卷327《列传第八十六·王安石》，北京：中华书局，2000年，第8461页。的思想指导下，实现“民不加赋而国用饶”⑧司马光：《八月十一日迩英对问河北灾变》，《温国文正司马公文集（二）》，四部丛刊初编集部。。换言之，通过实施国有农村金融产权的扩增，在实现小农家庭以较小成本获得国家贷款的同时，将高利贷者排挤出农村借贷市场，并将其放贷收益转移到官府手中，最终达到既解决财政危机，又缓解贫困农户因缺乏救助而诱发的社会危机的目的。

从制度变迁的视角而言，青苗法在管理体制、监管机制、风险控制、还贷流程等方面，都具有明显的创新，⑨王曙光：《农村信贷机制设计与风险防范：以王安石青苗法为核心》，《长白学刊》2009年第1期。从而将中国古代灾荒赈贷制度推到了一个新的高度。但遗憾的是，青苗法在超越传统灾荒赈贷制度内在运行秩序约束的同时，也为其黯然退出历史舞台埋下了伏笔。原因在于：一方面，利息成为青苗钱放贷与否的首要考量因素，违背了赈贷制度不以取息盈利为目的的道义规则。另一方面，青苗法的过滤机制筛除了制度内的受益对象，偏离了赈贷制度的道义安排。也正因为此，司马光等人在批评青苗法时，均高举道义大旗，认为青苗钱起到了“夺民利”“养奸吏”“擅侵刻”等破坏儒家理想化的君民关系，指责青苗法与传统农业社会中的主流价值体系的冲突。⑩杨乙丹、王雅楠：《道义的偏离与创新的失败：传统农贷制度视角下北宋青苗法之再考量》，《古今农业》2013年第2期。随之，青苗法不得不黯然退出历史舞台。

与公廨本钱和青苗钱相比，明代预备仓的放贷从“秋成抵斗偿官”演变为高利贷，更耐人寻味。为了向乡村贫困农户提供持续的和制度化的救助性放贷，在明太祖的力推下铺设了预备仓网络。其中，“岁凶民饥借给赈之”①《明宣宗实录》卷55，宣德四年六月癸未，台北：“中研院”历史语言研究所，1962年校印本，第1312页。和“秋成抵斗还官”②《续文献通考》卷27《市籴考》，台北：新兴书局，1965年，第3048页。，是预备仓放贷中需要遵循的原则。很显然，它们符合赈贷制度以贫困农户为放贷对象、不以取息盈利为目的等道义要求。然而，明英宗正统年间（1436-1449），预备仓在不良官吏的联手下，越来越暴露出“仓廪颓塌而不葺，粮米逋负而不征”③《明英宗实录》卷30，正统二年五月辛卯，台北：“中研院”历史语言研究所，1962年校印本，第593页。等问题，进而导致“有司于温饱之家多准举借，谓其有抵业可还，而鳏寡孤独应恤之人反不得济”④《明英宗实录》卷98，正统七年十一月辛未，第1974页。，明显违背了预备仓设计的初衷。

为了缓解预备仓空虚问题，成化年间（1465-1487），兵部左侍郎商辂上疏要求对预备仓粮“年岁通取息一分”，大理寺左少卿宋旻建议“岁收其利三分”，秦州知州傅鼐建议通过“量借官粮为本，每石收息二斗”⑤《明宪宗实录》卷43之成化三年六月戊申条、卷86之成化六年十二月壬戌条、卷254之成化二十年七月庚戌条，台北：“中研院”历史语言研究所，1962年校印本，第883、1666和4300页。的方式充实预备仓，这些建议在得到朝廷认可后开始实施，“秋成抵斗偿官”进而演变为取息盈利。

事实上，无论是公廨本钱还是青苗钱，亦或是预备仓从“秋成抵斗偿官”演变为高利贷，均折射出国家放贷时在赚钱和赚名声之间纠结，它们也一再昭示着贫困农户在需要借贷以维持生计之际，只能苦苦等待频繁迟到和经常缺席的国家救助性放贷的事实。

六、制度逐渐完备与效率日益下滑

理论上，赈贷制度持续的“活民”职能要求国家在小农家庭青黄不接或因突发事件而需要借贷之际，第一时间将钱粮或农本以低息贷放给他们。因此，它内在地要求在放贷过程中将中间环节降到最少，消除时间滞后问题。

秦汉时期，人口规模有限，国家治理结构相对短平，“朝廷-郡国（县）”的二元架构能在很大程度上保障皇权直接渗透到底层社会。正因为此，当小农家庭难以为继而需要赈贷之际，最高统治者往往能在特定的交通与技术条件下，将其意愿直接下达到散落在各地的粮仓。其中，元狩六年（前117）山东地区多个郡国遭受大水灾，汉武帝派遣使者“虚郡国仓廪以振贫”⑥《汉书》卷24《食货志下》，第1162页。，以及始元二年（前85）三月，汉昭帝“遣使者振贷贫民毋种、食者”⑦《汉书》卷7《昭帝纪七》，第220页。，就是明显的例证。

隋唐时期，国家治理结构的链条逐渐拉长，一次典型的国家赈贷不仅需要经过“县→州府→尚书省→皇帝”的多层级申报，还要经过“皇帝→尚书省→户部→仓部→州府仓曹→县仓司→贫民”的多层级放贷流程。并且，在申报赈贷到发放赈贷的各个环节中，也有许多隐性的技术限制，具体流程为：“诸仓请求支出→户部之仓部审核递覆→仓部下符到司农寺→司农寺文榜贴示出纳→司农寺申请仓部勾会→仓部递覆、下符给木契→司农寺以仓部符和木契牒诸仓给用→仓官支给→监门卫检查→刑部的比部郎中员外郎与御史合对诸仓进行勾稽”。国家向贫困农户发放救助性借贷链条的拉长，由此可见一斑。

两宋时期，臃肿的官僚集团虽未纵向拉长国家治理结构的链条，但却使其明显横向扩展。赈贷、赈粜和赈给的政策分野及其背后的差异化运作机制，就是两宋救荒技术精细化和荒政活动横向扩展的明显体现。“诸州岁歉，必发常平、惠民诸仓粟，或平价以粜，或贷以种食，或直以振给之”⑧《宋史》卷178《食货·役法上六·振恤》，北京：中华书局，1977年，第4335页。，道出了三者在荒政中的分离；“市井宜赈粜，乡村宜赈贷，贫乏不能自存者宜赈济”⑨《宋会要辑稿》食货68之98-99，北京：中华书局，1957年，第6302-6303页。，大致明晰了三者的作用对象和空间。而成功实施有借有还的赈贷、低价购买的赈粜或无偿给予的赈给的关键，在于灾民统计与分层、灾情勘测与分级等技术的精细运用。为此，宋王朝以田产为主要依据、以县为单位，通过规划各等民户的比例，按比例将乡村主户划分为5个等级。⑩邢铁：《从户等划分说宋代乡村家庭经济》，《宋史研究论丛》2014年第15辑，第123-135页。并在灾荒中广泛实施户口调查登记的抄劄制度，动态地掌握灾民的具体情况。与此同时，又按照灾害的严重程度及造成的后果，将灾情分为10个等级。当灾害发生后，会向乡村中有一定资产的三、四等户低息或无息放贷口粮或农本，以达到自救的目的。①宋神宗元丰年间以后，主要以灾伤七分为界，七分以下为通常赈粜，七分以上则赈给和赈贷。绍兴后期一直到南宋灭亡，大致又以五分为界分别实施赈贷、赈粜或赈给（李华瑞：《抄劄救荒与宋代赈灾户口的调查统计》，《历史研究》2012年第6期）。由此看来，农户家庭能否及时得到官府的救助性放贷，不仅取决于自身的资产水平和灾害是否爆发，还取决于对二者的具体评估中耗费的时间成本，赈贷的技术性门槛悄然固化。

宋代的荒政与救灾技术被元、明、清王朝承继，但也有明显的改变。一方面，从中央到地方的五级行政架构使灾荒行政的链条再次拉长。另一方面，救灾流程和技术进一步精细化。其中，元代的灾荒赈济分化出定额赈济、计口定额赈济、计口定期赈济、量户定额赈济和定量定期混合赈济等多种模式。明朝实施了“急赈-报灾-勘灾-决策-审户-赈济”的救灾流程。②鞠明库：《明代救灾的基本程序与效率》，《兰州学刊》2014年第5期。清朝则以法律的形式明确了“夏灾限于六月尽，秋灾限于九月尽”的报灾时限（甘肃后推一个月），“自六分至十分者为成灾，五分以下为勘不成灾”的勘灾原则，以及“灾十分者，极贫四月，次贫三月；灾九分者，极贫三月，次贫二月；八、七分者，极贫二月，次贫一月；灾六分者，极贫一月；五分者，酌借一月口粮，正赈加赈米数，皆按日散给，大口日五合，小口半之”的赈济标准。③光绪《钦定大清会典》卷20。转引自李红英、池子华：《晚清时期灾荒应急法律的文本分析》，《人民论坛》2013年第5期。

荒政制度的完善和救荒技术的精细化，是官僚政治发展的必然产物，也是对原有荒政弊端的防范与革除，同时也折射出皇权与官僚集团的内在冲突。在救荒领域国家与农民的关系越来越疏远，国家向农民发放救助性借贷的成本越来越高。而赈贷制度的效率在此过程中逐渐耗散，恐怕在所难免。其中，洪武二十六年（1393）明太祖诏令“自今遇岁饥，先贷后闻，著为令”④《明太祖实录》卷227，洪武二十六年四月乙亥，台北：“中研院”历史语言研究所，1962年校印本，第3311页。，《大清律例》规定“天下有司凡遇岁饥，先发仓廪赈贷，然后具奏，请旨宽恤”⑤田涛、郑秦点校：《大清律例》，北京：法律出版社，1999年，第192页。等等，一再印证了赈贷在荒政制度完善的过程中效率损失的事实。但这些试图缩短赈贷链条和简化赈贷流程的努力，与官僚体制的发展背道而驰，难以真正改变赈贷制度越来越固化的运行格局。其结果是，“其遇凶荒水旱，民饿莩相枕藉，苟上无赈贷之令，虽良有司亦坐守键闭，不敢发升合以拯其下”⑥《王文成全书》卷23《新建预备仓记》，景印文渊阁四库全书本，第646页。，成为中国古代灾荒赈贷制度运行中的集中缩影。于是，“需要放贷的时候却得不到”这一现象，无形中得到了固化。

总而言之，中国历史上的灾荒赈贷制度是一个“尚未破解的谜团”⑦张杰：《农户、国家与中国农贷制度：一个长期视角》，《金融研究》2005年第2期。。之所以如此，不仅在于它3000余年的悠久运行历程，更在于它独特的政治经济逻辑和耐人寻味的运行悖论。前述诸多现象一再印证了如下事实：（1）在中国传统农业社会中，赈贷通常不是由灾荒决定的，也不是由贫困农户的借贷需求决定的，放与不放、放多放少、放给谁，很大程度上取决于统治者的道义自觉。（2）追求稳定的权力预期和最大程度的道义收益，是驱使统治者实施赈贷的最基本的动力源。如果执政者的权力预期较短，不愿意接受更多的道义约束，那么，王朝的赈贷职能就会明显萎缩，国家赈贷事业就会明显凋敝。反之则反是。（3）国家发放的赈贷能否发挥效力，不在于通过什么途径发放，也不在于如何使用，而在于发放给谁。进而言之，赈贷制度的绩效并不取决于制度是否规范、运行机制是否完善、信用技术是否发达，而是取决于能否在特定的时机发放给特定的对象。