党建引领基层治理:逻辑机理、价值表征和实践进路

2020-02-20 10:18:43
云南社会科学 2020年2期
关键词:党组织群众基层

张 戈

党的十九届四中全会指出要“构建基层社会治理新格局”①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,《人民日报》2019年11月6日,第1版。。基层作为国家治理的重要场域和基础单元,基层治理现代化是国家治理现代化的坚实基石和关键组成。习近平总书记强调指出:“治国安邦重在基层,党的工作最坚实的力量支撑在基层,最突出的矛盾和问题也在基层。”②《全面从严治党向基层延伸——以习近平同志为核心的党中央抓基层强基础纪实》,《人民日报》2017年6月29日,第1版。组织强则基层稳,基层稳则全局稳,全局稳则事业兴。党建引领基层治理就是基层党组织领导党员群众运用各种具体制度管理基层社会事务的实践。基层治理的质量和水平,与基层党组织的角色定位和功能发挥呈现显著的正相关关系,因此要把基层治理同基层党建结合起来,进一步健全和完善党建引领下的基层治理体系,将党的领导贯彻到基层治理实践全过程各领域,推动国家制度更好转化为基层治理效能。

一、党建引领基层治理的逻辑机理

基层党建与基层治理目标一致、路径统一,是同向同行、融合共赢的过程。基层党建的质量以基层治理现代化为重要体现,基层党组织的领导是推进基层治理实践的根本保障;基层治理现代化内含着对基层党建工作的要求,提高基层治理的质量和水平离不开基层党建工作的强力助推。

(一)党建引领是推进基层各项事业发展的根本保证

一个政党如果缺乏责任与使命,将取得和占有权力作为唯一追求,最终肯定会被权力异化走向衰败。作为历史和人民的选择,中国共产党一经成立,就把马克思列宁主义确立为自己的指导思想和行动纲领,在近百年的成长历程中,带领全国各族人民取得了一个又一个胜利,创造了一个又一个辉煌,谱写了人类发展史上的壮丽史诗。当前,中国共产党的责任与使命,就是带领全国各族人民建设社会主义现代化国家,实现中华民族的伟大复兴。党的领导是党和国家的根本和命脉。具体到基层这一重要场域,党建引领不是一句空洞的口号,而是夯实党在基层的群众基础,推动基层各项事业发展的重要策略和行动指南,这由党的本质属性和事业发展所内在决定的,也是由历史实践和伟大成就所反复证明的。“打铁必须自身硬”,保证和体现党建对基层各项事业的全面引领,必须要加强和改进基层党的建设,通过遵循新时代党的建设总要求,将党的建设这一新的伟大工程持续深入地推进下去,不断提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,实现基层各项事业在党的全面领导下扎实推进,使党的政治优势和组织优势转化为基层各项事业的发展优势和制胜优势。

(二)基层治理效能彰显中国特色社会主义制度优势

制度具有统一思想、协调整合、规范行动、推动发展等功能,科学成熟的制度可以有效保证在实践过程中排除干扰凝聚共识,高质量实现既定目标。中国特色社会主义制度是植根于中国5000多年文明史的历史传承和文化传统,坚持以马克思列宁主义为指导,同时吸收西方现代政治文明理念,在中国特色社会主义的伟大实践中形成和不断完善的先进制度体系,由根本制度、基本制度和重要制度所组成,具有显著的优越性。中国治理的所有工作和活动都是严格恪守中国特色社会主义制度的社会实践,新中国70年来基层所取得的巨大变化和辉煌成就,除了有中国共产党坚强有力的领导外,也得益于中国特色社会主义制度优越性的充分发挥。一方面中国特色社会主义制度是基层治理的基本遵循,基层治理的一切工作和活动都要在中国特色社会主义制度的框架内开展,并且使这一制度体系在治理实践中得到不断的探索、确立和完善;另一方面基层治理效能是中国特色社会主义制度优势的集中体现,中国特色社会主义制度为基层治理扫除了障碍,激发了基层社会的活力和创造力,基层治理在国家制度体系的规范和保障下得以不断扬帆远航、破浪前进,基层治理的效能也充分彰显了中国特色社会主义制度的优越性。

(三)高质量党建引领基层治理创新发展

恩格斯指出,国家就是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”①恩格斯:《家庭、私有制和国家的起源》,北京:人民出版社,1972年,第168页。。执政党就是国家与社会之间的“黏合剂”,一方面,执政党要努力使自身的主张、纲领、政策等通过立法转换方式上升为国家意志,并得到社会普遍的遵循和执行;另一方面,执政党也要认真倾听群众的合理诉求,并将其与自身的发展目标、路径紧密结合,从而巩固执政的合法性和长期性。办好中国的事情,关键在党。中国共产党作为中国唯一的执政党,党、国家和人民的根本利益和奋斗目标在本质上是高度统一的,国家治理现代化的目标由中国共产党提出,也必须要依靠党的坚强有力领导来实现。基层党组织位于中国共产党组织体系的最末端,同时又处于基层治理的最前沿,是传达党的声音、落实党的决策、维持和谐稳定的重要载体和桥梁,对基层社会发展各个领域各个环节都具有较强的引导、动员、组织、协调作用。提高基层治理的质量和水平,离不开基层党建的引领,要以基层党建为核心和龙头,努力提升党的政治建设质量为基层治理提供坚强领导核心,提升党的思想建设质量为基层治理凝聚力量,提升党的组织建设质量为基层治理提供高素质专业化的人才队伍,提升党的作风建设质量为基层治理厚植群众基础,提升党的纪律建设质量为基层治理严明纪律规矩,提升党的制度建设质量为基层治理提供规范保障,提升党的反腐败斗争质量为基层治理提供海晏河清的清廉氛围,从而充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用,把党建优势转化为基层治理优势,为基层治理提供坚强的政治保证和组织保证。

二、党建引领基层治理的价值表征

党建引领基层治理不仅体现了新时代党的使命和担当,也回应了现代国家建构的重大关切,事关基层对党中央决策部署的贯彻落实,事关国家治理现代化的有效推进,事关广大人民群众对美好生活的需要,具有重要的现实意义和时代价值。

(一)推进国家治理现代化的内在要求

中华人民共和国成立以来,随着政策范式的不断调整,中国国家治理也经历了“从政府管制到社会管控,从社会管控到社会管理,从社会管理再到社会治理”①江必新:《以党的十九大精神为指导加强和创新社会治理》,《国家行政学院学报》2018年第1期。的战略转变,治理的内容、治理主体的边界、治理所要实现的目标等也在不断调适和持续完善。党的十八届三中全会首次明确提出了中国全面深化改革的总目标,即“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,党的十九届四中全会又首次以中央全会的形式对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干问题进行讨论,为坚持和完善中国国家制度,推进国家治理现代化明确了指导思想、目标任务、完善方向,提供了总遵循、时间表和路线图。同时还明确提出要“推动社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下沉到基层”②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,《人民日报》2019年11月6日,第1版。。推进国家治理现代化,基层是基础场域和关键环节。基层治理的质量和水平,决定了国家治理的质量和水平,没有基层治理的现代化,就不可能实现国家治理现代化的目标。中国共产党是国家治理的核心领导力量,充分发挥党建对基层治理的引领作用,可以推动国家治理重心向基层下移,加强基层党组织对基层群众自治组织、社会组织、人民团体等的政治、思想和组织领导,统筹整合基层治理的资源、力量、服务等,确保基层治理的方向正确、配合密切、措施得力、运转高效和效果突出,夯实国家治理现代化的基础。

(二)提升基层党的建设质量的客观需要

习近平总书记指出:“要把加强党的基层建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。”③《习近平在参加上海代表团审议时强调 当好改革开放排头兵创新发展先行者 为构建开放型经济新体制探索路径》,《人民日报》2015年3月6日,第1版。基层党组织是党在基层全部工作和战斗力的基础,基层党建质量直接关系到基层党组织功能和作用的发挥,也关系到基层治理的质量和水平。因此,准确认识和科学把握基层党建工作的职责边界和功能调试,从而更好发挥基层党建对基层治理的引领作用就显得尤为重要。当前,基层党建工作还存在一些短板和弱项,部分地区甚至出现了地位弱化、功能淡化、作用虚化等问题,导致基层党建在基层治理中出现“悬浮化”不能有效“进场”,基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用在基层治理实践中不能得到充分发挥,基层党建与基层治理出现了相互“脱嵌”和“两张皮”的现象。基层党建与基层治理在实践过程中相互联动、互为表里,基层党建保证基层治理的方向,基层治理的实效也体现着基层党建的质量和水平。通过党建引领基层治理,可以有效促进党的各项建设工作,使基层党组织作用上由组织引领型向功能引领型转变,功能上由全能型向有效型转变,管理上由命令型向服务型转变,地位上由传统权威型向法理权威型转变,方式上由单一型向多元型转变,在引领治理的实践中不断加强和完善自身建设。

(三)满足人民美好生活需要的向往诉求

党的十九大报告强调:“带领人民创造美好生活,是我们党始终不渝的奋斗目标。”④习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2017年10月28日,第1版。美好生活与有效治理密不可分。随着改革开放的不断深入和经济社会的不断发展,基层社会风貌发生了急剧变迁,对传统社会秩序产生了重大冲击。基层社会结构和经济结构的显著变化、基层利益格局的深刻调整、基层群众思想观念的多样态势、基层生态环境保护的日益紧迫等,给基层治理带来了困难和挑战。广大人民群众在享受到改革开放所带来的发展红利的同时,对美好生活的要求越来越高,对民主、公平、正义、法治、教育、医疗、就业、住房、生态环境等方面的诉求越来越强烈,这一方面体现了社会的进步,另一方面也为基层党建和基层治理提出了更高的要求。通过党建引领基层治理,使得广大基层党组织能够立足实际,坚持以人民为中心的理念,了解和掌握群众所思所想所盼,落实和解决群众所急所忧所难,构建科学有效的基层治理体系,积极破解基层治理中出现的制度不健全、资源不整合、能力不均衡、机制不健全、体制不通畅、方式不灵活、效果不明显等问题,不断提升服务的质量和水平,增强基层群众的参与感、获得感、幸福感和安全感,满足他们对美好生活的向往与期盼。

三、党建引领基层治理的实践进路

党建引领基层治理,党建是关键,基层是重心。通过健全党的领导制度体系,提升基层党组织的组织力,优化基层治理方式,实现党建工作与基层治理的双向互动,构建具有时代特征、基层特色的党建引领基层治理新格局。

(一)健全党的领导制度体系

落实党对基层治理的全面领导,靠的是制度。党的领导制度体系是中国特色社会主义制度中的重要基石,因此迫切需要健全和完善党的领导制度体系,为党建引领基层治理提供坚实的制度中轴。一是建立不忘初心、牢记使命的制度。中国共产党的初心和使命回答了党“从何处而来,要往何处去”的建设命题,通过建立此制度,使得“不忘初心、牢记使命”主题教育的成果长效化、规范化、制度化,推动习近平新时代中国特色社会主义思想在基层不断往深里走往心里走往实里走,让党员群众能够增进对习近平新时代中国特色社会主义思想的深刻理解和系统把握,持续增强政治认同、思想认同、理论认同和情感认同,夯实党建引领基层治理的思想基础。二是完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的制度。党的全面领导要想充分展现,党中央权威和集中统一领导是必不可少的要件,通过完善此制度,抓好基层组织体系建设,实现基层党组织和党的工作从“有形覆盖”到“有效覆盖”的转变,使基层党组织和广大党员持续增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,高标准严要求落实中央决策部署。三是健全党的全面领导制度。提升基层治理的质量和水平,关键在把党的领导落实到基层治理工作的全过程中,通过健全此制度,明确基层党组织和基层自治组织、社会组织、人民团体的各自职责,引领这些组织有效参与到基层治理的实践当中,形成权责明确、各司其职、运转顺畅、运行高效的工作体系,积极整合各方力量,充分调动各方智慧,引导发挥工作合力,高效推进基层治理。四是健全为人民执政、靠人民执政制度。群众立场是党的根本立场,全心全意为人民服务是党的根本宗旨,通过健全此制度,密切党同基层群众的血肉联系,有效保障人民群众在基层治理中的主体地位,充分发挥人民群众参与基层治理的主动性、积极性和创造性。五是健全提高党的执政能力和领导水平制度。引领基层治理,基层党员干部除了具备过硬的政治素质外,还需要具备高强的本领能力,通过健全此制度,完善基层民主科学的决策机制,提高基层党组织把方向、谋大局、定政策、促改革的能力,建立完善有效的激励机制,增强党员干部的执政本领和领导水平。六是完善全面从严治党制度。治国必先治党,治党务必从严,通过完善此制度,建立健全以党的政治建设为统领、全面推进党的各方面建设的制度机制,进一步落实依规治党的要求,使全面从严治党向基层延伸、向纵深发展,推动基层党组织全面进步全面过硬,充分发挥好引领作用。

(二)提升基层党组织的组织力

党的十九大报告指出,要“以提升组织力为重点,突出政治功能,将街道社区等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”①习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》。。党的十九届四中全会也提出:“改进党的领导方式和执政方式,增强各级党组织政治功能和组织力。”②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,《人民日报》2019年11月6日,第1版。提升基层党组织的组织力是新时代基层党建工作的题中之义,也是基层治理顺利实施的重中之重。作为一种系统合力,基层党组织的组织力对内作用于广大党员,对外作用于广大群众,确保党的各项工作和基层治理各项实践高效落实。一是提升政治引领力为基层治理提供坚强领导。基层广大党员干部要提高政治站位、坚定政治信仰、站稳政治立场,落实党内组织生活各项制度,严肃党内政治生活,自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,做到心向党、听党话、跟党走,确保基层党组织对基层治理的全面领导。二是提升理论宣传力为基层治理提供良好氛围。突出宣传内容的时效性、针对性、实用性,借助多种传播方式,多样化、生动化地将党的声音传递给基层党员群众,使他们能及时了解党的大政方针和相关决策部署,将党的主张转化为基层治理的自觉行动。三是提升贯彻执行力为基层治理提供有效行动。建立完善系统完备的责任体系,压实工作责任,提高执行自觉,严格执行监督,使党的大政方针和决策部署在基层得到不折不扣的落实。四是提升发展推动力为基层治理提供有力保障。通过同步目标谋划、同步责任落实、同步人才培养、同步项目开展、同步机制运行,把党的建设的使命与基层治理的任务转化为统一的工作目标,提升基层治理的实效。五是提升组织凝聚力为基层治理提供群众基础。进一步强化服务意识、完善服务载体、创新服务手段、提高服务本领,用心用情用力帮助基层群众解决生产生活中所遇到的困难,在服务中赢得群众的信任和依赖。六是提升工作创新力为基层治理提供强大活力。在工作中破除与新时代新要求不相适应的旧观念和旧传统,积极探索和创新工作思路、体制机制和方式方法,增强党的建设各项工作的吸引力和感染力,引领基层治理创新发展。

(三)优化基层治理方式

党的十九届四中全会指出要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。,深刻回答了国家治理重心下移到基层“如何治理”的问题,为在新的历史条件下创新和发展基层治理提供了重要原则和明确方向,契合了党建引领基层治理的内在要求。具体路径应包括:一是加强系统治理。基层治理是一项繁杂庞大的科学系统工程,单纯依靠任何一个主体力量都无法独立完成,需要依靠多方主体共同参与、发挥各自作用,在此基础上形成总体效应、增强整体合力、取得总体效果。推广“一核多元、协同参与”治理模式,按照“总揽全局、协调各方”的要求,确保基层党组织的领导核心地位,拓宽治理参与渠道,支持引导具体工作部门、群众自治组织、社会组织、人民团体和广大群众等多元主体有序参与基层治理,实现党、政府、社会和群众的良性互动和系统推进,构建多方主体力量共治共建共享的基层治理结构。二是加强依法治理。习近平总书记指出:“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”依法治理是党建引领基层治理的必然要求,基层治理必须要在宪法和法律的框架内进行。强化普法宣传教育,培养法治思维,增强法治观念,加强法治保障,在基层社会积极营造学法、懂法、尊法、守法、用法、护法的良好氛围,运用法治方式、法律手段破解基层治理难题、化解基层矛盾纠纷,使基层治理在法治轨道上不断推进。三是加强综合治理。在手段上从单一的治理方式转化为多种治理方式的综合运用,发挥广大党员群众治理主体作用,完善基层群众自治的实现形式,提升基层群众自治的实际成效;弘扬中华民族优秀传统文化,践行社会主义核心价值观,发挥村规民约和居民公约等在基层治理中的积极作用,弘扬公序良俗,强化道德约束;完善治理监督机制,保证对基层治理的全过程监督,做到自治法治德治相结合,自我调适与社会调控相结合,自我约束与外部强制相结合,实现基层治理多种手段的相互协同、相互支撑、相互平衡。第四是加强源头治理。强化源头治理,是化解矛盾纠纷和社会风险最直接、最有效的方法。在基层治理的实践中坚持“关口前移”,加大矛盾纠纷和社会风险排查力度,及时倾听群众诉求,回应群众关切,解决群众困难,果断处理基层治理中的违法违规行为,把矛盾纠纷解决在基层,把社会风险化解在基层,维护基层和谐稳定。

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