新冠肺炎疫情下医疗卫生应急物资管理的法律思考*

杨沅霖 傅宏佳

“突发公共卫生事件”是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。随着经济全球化，突发公共卫生事件不可避免在全球内发生[2]，比如2003年的SARS疫情、2009年的甲型H1N1流感疫情、2014年的西非埃博拉疫情、2015年的中东呼吸综合征疫情、2016年的寨卡病毒疫情、2018年的刚果(金)埃博拉疫情、2019年的美国流感大暴发疫情，以及目前仍然在世界范围内肆虐的COVID-19疫情。对于人口众多的我国来说，其防控这类疫情的风险都很大[3]。2020年初，COVID-19疫情在我国湖北省武汉市出现，随即迅速蔓延至全国。在这场全民参与的疫情防控阻击战中，虽取得了显著的成效，但也暴露出我国公共卫生应急管理中的组织领导、监测预警、信息公布、物资储备等诸多方面皆存在着问题。习近平总书记强调：“应总结经验、吸取教训，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”[4]医疗卫生应急物资是突发事件应急救援和处置的重要物质支撑[5]。本文着重从新冠肺炎疫情下医疗卫生应急物资管理所存在的问题入手，分析其法律方面的原因，进而就如何更好地在突发公共卫生事件中实现医疗应急物资的有效储备、公平分配、快速准确到达最需要的医疗机构，以及如何更好地完善医疗卫生应急物资管理法律制度保障试作探究。

一、医疗卫生应急物资管理中存在的问题

（一）医疗卫生应急物资储备数量和品种不足

在2020年1月下旬湖北省武汉市疫情初期，多家医院出现医疗防护物资紧缺情况，并相继发布了接受社会捐赠公告，请求支援口罩、防护服、手术衣等医用防护物资。1月30日，华中科技大学同济医学院附属协和医院医生紧急求助：“我们的物资即将全部用尽！”“不是告急，是没有了！”2月8日新华社以2月6日数据为例，报道武汉市医用物资当日缺口：医用防护服4.14万件；医用N95口罩5.68万个；医用护目镜和面罩1.92万个。[6]2月11日，湖北省卫生健康委员会发布湖北省中医院、湖北省儿童医疗中心等20多家医院募集医疗物资的信息。随着疫情蔓延，医疗应急物资告急的现象在重庆、广东、湖南、河南、陕西、四川等多个省（直辖市）的医院相继出现，这些医院也发布了接受社会捐赠医用防护物资公告。据《南方周末》统计，疫情初期，全国曾有160余家医院向社会求援。[7]由此可见，在疫情初期，医疗机构医疗应急物资储备存在严重不足的情况，这势必将阻碍医院的防控救治和威胁到医务人员自身的健康安全。

（二）医疗卫生应急物资质量不达标

据新浪网记者赵孟在新冠肺炎疫情初期调查，“在2020年1月25日某单位发放给工作人员的“应急物资包”中，“口罩过期；靴子型号为均码，穿不上脚”。[8]医院是疫情防控的阵地，其在疫情救治过程中需要大量的防护医疗物资；而在加急生产过程中一旦有质量未达标的防护医疗产品流入到医院疫情防控第一线，这将直接导致防控救治工作延缓或不能正常开展，增加了医务人员感染风险，削弱救治力量。

（三）医疗卫生应急物资到位不及时或分配不合理

2020年2月初，正值疫情最严重时，医院医务人员向社会求援的捐赠物资却停滞在“最后一公里”。由于疫情早期所接受的捐赠物资统一由湖北省红十字会接收处理，而湖北省红十字会表示“因人手不足无能力处理，应急物资分配规定由卫健委和防控指挥部承担”[9]，因此直接导致应急救援物资不能及时被送到相关的医疗机构。就医疗应急物资分配而言，据湖北省红十字会公布疫情暴发后口罩分配的情况，“武汉仁爱医院和天佑医院一共获得了36000个口罩，而抗击疫情主战场的武汉协和医院只分配到了3000个口罩”[10]。该条信息的公开立时激起了民众对医疗应急物资分配不合理的不满，更深层次地也反映了医疗应急物资管理的制度问题。

二、医疗卫生应急物资管理中所存问题的原因分析

自SARS疫情之后，我国进一步完善了突发公共卫生事件管理方面的政策[11]，如2007年8月30日颁布《中华人民共和国突发事件应对法》，2013年6月29日修订了颁布《中华人民共和国传染病防治法》，建立起“一案三制”的应急管理体系——“一案”指应急预案，“三制”是指应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制[12]。新冠肺炎疫情暴发后，国家卫生健康委员会发布了《新型冠状病毒肺炎诊疗方案》和《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案（试行版）》，并通过分析疫情形势和研究进展，组织专家在对前期医疗救治工作进行分析、研判、总结的基础上，及时对疫情防控方案和诊疗方案进行修订；目前两个方案已更新至《新型冠状病毒肺炎防控方案（第五版）》和《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案（试行第七版）》，这为持续打好疫情防疫攻坚战提供了制度依据，以确保其做到有法可依、有章可循。

在抗击新冠肺炎疫情中医疗应急物资管理暴露出医疗应急物资储备数量和品种不足、质量不达标以及到位不及时或分配不合理等问题，究其原因，主要是集中在我国现行医疗应急物资管理制度上。其具体来说，一是医疗应急物资管理制度的监管机制不到位。根据《中华人民共和国传染病防治法》规定，“县级以上人民政府负责储备防治传染病的药品、医疗器械和其他物资，以备调用”。新冠肺炎疫情暴发后，疫情地区医院急需大量防护物资，由于物资储备不足、物资储备不严格，出现了“应急物资包”中的物品过期、医疗应急物资补给不到位等现象。二是医疗应急物资管理体系和相关法律制度上衔接不到位，存在缺失现象。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第一章第三十二条规定，“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系”。该规定过于粗放，缺少较为详细的权责分配和实施指导意见，这易导致了地方应急预案的照抄照搬，而真正适合地方实际情况的应急预案没有落地，应急管理预期效果可想而知。在对不同突发事件在不同地区或多地区同时发生时，其应急物资调配的协作联动机制尚不完善，缺乏相应的行动准则[13]。在新冠肺炎疫情中所存在的生产、储备、调拨和紧急配送等制度不衔接的情况，直接到了这医疗应急物资的供给、调配、更新与维护保养跟不上，这些势必导致疫情防控风险的增加，间接地影响到疫情防控的实际效果。

三、完善医疗卫生应急物资管理的建议

结合新冠肺炎的抗击经验，有必要进一步思考在突发公共卫生事件应对中，如何在国家总方针政策及有关法律法规指导下，改进和提升医疗卫生应急物资管理水平和能力，精准满足医疗应急物资的需求，科学制定切实可行、细化全面的综合医疗卫生应急物资物资管理制度？

（一）建立医疗卫生物资应急管理的法律体系

经过SARS和COVID-19疫情，我国对突发公共卫生事件的政策法规亟待进一步完善。建立一套科学完备、统一协调的突发公共卫生事件应急处理的法律体系。由于突发公共卫生事件类型的不可预知性，这必然会造成现有突发公共卫生事件应急处理法律规范与实际不符的情况，鉴于此，从国家立法层面：应修订《传染病防治法》和《突发事件应对法》；修订整合涉及医疗卫生应急物资管理的相关法律、法规、规章；制定单独的医疗卫生应急物资管理条例。地方立法层面：根据相关法律法规制定地方医疗卫生应急物资管理的实施细则；完善地方医疗卫生应急物资管理的方案和制度。通过这一系列立法，旨在建立起一套的相关法律、法规、规章；这有利于建立最大限度地对从建立起一套保障有力、规范高效的医疗卫生物资应急管理法律体系。

（二）加强医疗机构之医疗卫生应急物资管理制度的建设

为了进一步保证医疗卫生应急物资法律法规的有效贯彻实施，医疗机构应根据自身情况制定和完善医疗卫生应急物资管理制度。一是在医疗卫生应急物资政策及法律规章指导下，建立和完善医疗机构医疗卫生应急物资管理的组织架构；二是按突发公共卫生事件的类别制定相对应的医疗卫生应急物资的分类管理制度，实施各类别清单管理；三是建立联盟共享管理机制，在采购、储存、配送、使用、维护、检查等方面，医疗机构之间共享信息和资源，制定同质化管理标准；四是定期进行应急物资供应的应急能力评估，或委托第三方进行评估，为抵御不同类别突发公共卫生事件提供了强有力的物资保障。

（三）建立科学的医疗卫生物资预警机制

依托互联网、信息化、大数据平台，建立或优化医疗应急物资管理制度，对供应商、临床需求、物资采购与配送、社会捐赠，以及突发事件结束后的全过程进行管理[14]。建立突发期与平时相结合的综合预警机制，对医疗应急物资的数量、质量、分配、调用进行及时预警，保障应急状态下医疗工作的有序进行[15]，并有助于提高突发公共卫生事件防治和处理的综合能力。

（四）加强医务人员之应急法律知识和技能的培训

突发公共卫生事件的特点之一是突发、原因不明。目前对COVID-19疫情的传播途径和传染源认知仍然有限，按照突发事件类别开展物资保障相关法律制度培训和法律意识培养，利用PPT、微信、抖音、快手、飞书等多种形式和多渠道组织医院内物资管理相关人员学习有关的应急法律法律知识和国家卫生健康委员会印发的防控方案，切实提高医院物资管理人员的法律素养和科学防护、疾病控制、消毒隔离等知识，正确使用防护用品，正确分辨紧急医用防护物资使用场所的针对性等[16]。承担为社会大众进行相关健康教育和法律知识宣传，劝导大家科学防护不抢货、囤货，避免过度恐慌而加重医疗应急物资紧缺。

四、结语

COVID-19疫情在中国得到迅速遏制并令人赞叹，为其他国家树立榜样。从应对COVID-19疫情的过程中，不仅学到了公共卫生防预措施外，更为主要的是对疫情防治物资管理更加重视。医疗机构作为应对疫情的前沿阵地和关键环节，保障各类医疗卫生应急物资安全及时供应，对疫情防治起到至关重要的作用。通过对新冠肺炎疫情下医疗卫生应急物资管理所存问题及原因分析，进一步健全医疗卫生应急管理立法体系；优化医疗卫生应急管理流程以及提升医务人员应急法律知识和技能等，旨在为全面战胜新冠肺炎疫情做好坚实的后勤保障。