地震行业推行“三项制度”的困境及解决对策

关键词 地震行政执法 三项制度 依法行政

基金项目：本文系甘肃省地震局2019年青年基金项目（2019Q14）。

作者简介：张广萍，甘肃省地震局，工程师，研究方向：防震减灾法。

中图分类号：X43                                                               文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.198

行政執法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度被统称为行政执法“三项制度”。为深入贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发[2018]118号）（以下简称“《指导意见》”），应急管理部、中国地震局于2019年也分别下发了推行“三项制度”的实施方案。地震行政执法作为一项特殊行业的行政执法，要求执法人员不仅掌握法律知识，还需要一定的地震专业知识。我国地震行政执法起步较晚，且综合性人才储备欠缺，普遍存在懂地震专业的不懂法律，懂法律的不懂地震专业知识的现象，造成在地震行政执法过程中的对接错位，限制了执法能力、执法水平。如何将行政执法改革落到实处，适应“大应急”之任务需求，做到执法严格、规范、文明、透明，营造良好法治环境，是每个地震行政执法工作者都需要积极探索、努力实践的目标。本文从地震行政执法实践出发，进行分析论证，分析目前落实“三项制度”的困境，对这些问题进行分析，提出解决问题的对策。

一、 “三项制度”出台的背景及意义

“三项制度”是党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出，2016年12月30日中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过行政执法三项制度试点工作方案。2017年初，《国务院办公厅印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》（国办发[2017]14号）公布实施，确定32个地方及部门作为试点进行行政执法改革。试点结束后，2018年司法部起草了《指导意见》，2018年底国务院办公室印发，要求全面深化改革行政执法，解决执法不严格、不规范、不文明、不透明的问题，保障人民群众利益，提高政府公信力。

二、“三项制度”对地震行政执法的要求

（一）“三项制度”约束具体行政行为

行政执法是指具体行政行为，抽象行政行为不在行政执法范围内。行政执法是行政主体为实现行政法律秩序，履行行政执法职责而进行的管理、服务和控制社会的具体行政活动。[1]对照《决定》《指导意见》及中国地震局梳理的《权责清单》来看，地震行政执法包括行政许可、行政检查和行政处罚。从地震局行政执法实践来看，主要集中在行政检查和行政处罚上，且大多数案件是属于对侵占、毁损、或擅自移动地震监测设施，危害地震观测环境方面的行政检查和行政处罚。行政检查在行政处罚之前，检查的结果如果做了处罚决定，那么该行政检查就是行政处罚的前期工作，但如果只有行政检查未做行政处罚，须单独适用“三项制度。”

（二）行政执法公示制度

行政执法公示制度旨在保护行政相对人和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权。[2]行政执法公示制度是政务公开的组成部分，要求地震行政执法在事前、事中、事后三个阶段都进行公示。事前主要是根据权责清单，公示地震行政执法依据、执法主体、执法职权等行政执法基本信息。目前，各省、自治区、直辖市地震局都已根据本地区地方政府要求梳理完毕权责清单，并已在相应的信息平台上进行了公示。事中公示是强调执法的程序性，对行政执法人员做了文明执法的要求，包括具有执法资格，在执法时主动出示执法证件，在出具行政执法文书时，要主动告知当事人执法相关事由、依据、权利义务，保障行政相对人的申辩陈述权、救济权。事后公开是指地震部门在做出执法决定之日起，20日内要向社会公布相关信息，做出行政许可、行政处罚决定时，7个工作日内公开，法律、行政法规另有规定的除外。”公示内容发生变化时，及时再公开平台上更新。

（三）行政执法全过程记录制度

执法全过程记录制度要求地震部门在进行执法时通过文字、音像等方式开展全过程记录，并全面系统归档保存，做到执法全过程留痕。文字记录虽然费事费力，却稳妥、可靠，统一、规范的文字记录可以平稳过渡到执法电子化。[3]着重规范执法程序，健全执法归档保管制度，提升硬件支撑。

（四）重大执法决定法制审核制度

重大执法决定法制审核制度要求地震部门在作出重大执法决定前，由其法制部门对执法部门拟做出的许可、处罚决定进行书面审查，并出具书面审核意见供负责人参考的一种内部监督制度，避免因违法或不当执法损害公民、法人和其他组织的合法权益。此项制度应从以下方面着重把握：第一，审核主体为地震部门法制机构。第二，审核范围要符合相关规定，如需要听证的，涉及相对人重大利益的等。第三，审核内容要严格把握合法性和合理性，如执法主体是否适当，管辖权是否适当，执法程序是否合法正当，是否事实清楚，证据确凿，适用法律是否正确。[4]第四，审核程序，重大执法决定法制审核程序要解决好“审执分离”和“执法效率”问题。第五，审核结论无关直接的处理和决定，只是作为首长负责的决定提供参考，无法律效力。

三、 地震行政执法落实“三项制度”的困境

（一）执法依据不饱满

在“简政放权”法治改革背景下，地震行政执法主要集中在行政检查、行政处罚上，地震监测设施和观测环境保护行政检查、行政处罚执法实践中应用最多，执法依据主要集中在《防震减灾法》第23条、24条，且仅对地震监测设施和观测环境保护做了原则性的规定。地震监测设施的定义和保护范围非常明确，容易辨析。地震观测环境按照《防震减灾法》所解释是指保障地震监测设施正常发挥工作效能的空间范围，此空间一种是《国家标准》划定的空间范围，执法过程中，可以直接援引确定违法事实;另一种国家强制性标准未划定的空间范围，需要地震部门会同其他相关部门按照《国家标准》规定的测试方法、计算公式现场实测确定。但如何测算无相关规定，执法依据不饱满。

（二）地震行政执法队伍基础薄弱，执法流程不规范

地震行政执法的执法层级分为国家、省、市县三级，执法工作不仅需要相关法律法规知识，还需要有地震测震、电磁、地形变和重力、地下流體等专业知识，从省局层面来看，此类综合性人才都比较欠缺，市县执法的专业性就更有待提高。

按照《指导意见》规定，执法主体应该公示执法流程。但实践应用中还没有固定的执法流程，如在进行地震观测环境保护行政处罚时，发现行政相对人有危害观测环境行为，何时立案，立案后如何取证、证据的证明力程度，多长时限处理完毕等没有详细规定。

（三）行政执法记录不规范，案卷归档制度不健全

地震监测设施和观测环境行政执法过程中，虽然一直都有文字记录，但从缺少记录标准，如哪些是执法记录的必要因素，哪些是执法记录的弹性要素，找不到相关规定，在执法实践中，就形成了各局，甚至是不同部门执法风格自成一派。这就造成了执法人员根据自己的理解和偏好进行了记录，然从全国地震行政执法范围来看，很多从事执法工作的并非法律专业出身，记录的文字可能侧重点不同，可能造成重要证据的遗失。案卷归档、流转、保管制度也是空白，没有统一的标准。

（四）柔性执法频繁，自由裁量大

依据《防震减灾法》及《地震监测管理条例》对破坏地震监测设施、危害工作环境的行政相对人处以罚款的前提是“情节严重”，何为“情节严重”？如何界定无相关依据、标准。对个人和单位的罚款区间分别为“两千元以下”“二万元以上二十万元以下”，怎样浮动不好裁量。地震观测环境保护执法实践中，多以“补偿合同”的形式柔性执法结案，应该补偿多少，亦属于自由裁量。

四、解决对策

（一）及时立、修订相关法律法规

行政执法的法律依据是执法合法性的根本参考，《防震减灾法》出台距今已有10年多，随着社会经济的发展和防震减灾技术的进步，修订该法是必然的。建议该法修订的过程中考虑以下问题：第一，地震安全性评价、地震预警等监测预报技术的更新;第二，在《行政许可法》《行政处罚法》修订之后，要注意《防震减灾法》的修订与其衔接、匹配的问题;第三，注意在《防震减灾法》修订后，相关行政法规、省法规、部门规章、省（市）规章及相关技术标准要及时修订，以保持执法依据自上而下的一致性。

（二）持续开展行政执法队伍建设，规范执法流程

执法人员的执法情形直接体现法律的内涵和精神，执法队伍建设是文明执法的关键要素，地震系统在执法队伍基础薄弱的现状下，应考虑多吸收有法学背景的人才，培养一批既有法学知识又有地震相关专业知识的综合性人才，不断提高地震系统执法队伍的法律修养和执法能力。

在执法队伍建设的同时，应考虑地震行政执法的特殊性，在《行政处罚法》的基础上，结合地震行政执法特色，规范执法流程，如及时办理、清理执法证件，在进行地震行政执法时，至少2人同行，佩戴执法证件，向相对人释法并告知其权利义务等。

（三）规范执法全过程记录及案卷归档管理

全过程记录要求从受案初始开始，完成地录入与案件相关的一切资料，执法全过程可监控、可回溯，保障程序合法。建议地震行政执法管理机关规范制作相应法律文书和材料，以法律文书范本的形式统一要求执法人员进行执法记录，列出必须留存的案件资料清单供执法人员参考。另外，建议探索网络执法，利用“互联网+记录”包括记录基本案情、处理经过、法律依据、处理结果等执法基本要素，根据执法进度及时更新文字、音像、图片等执法全过程记录内容，解决地震行政执法相对滞后，不同意，专业性强，证据收集难，不易准确把握等实际问题，实现无纸化执法。

（四）健全重大执法决定法制审核制度

该制度作为一种事前监督机制，从合法性、合理性上对重大行政执法进行了把关，夯实了依法行政的基础。地震行政执法实践中，行政检查和行政处罚使用较多，其中行政处罚按照相关法律法规进行时存在着自由裁量过大的问题，需要一张清单清晰规定重大行政执法审核事项，需要审核的材料，审核程序，审核结果等问题，形成执法与监督合力，提高执法效率和水平。

法律的生命力在于实施，法律的权威亦在于实施。地震行政执法是地震部门履行政府职能、管理相关社会事务的重要方式，是发展防震减灾法治建设的重要环节。落实“三项制度”，有利于健全地震行政执法制度、完善执法程序、加强执法监督，全面提高防震减灾法治建设效能，更好地保障防震减灾事业发展。

参考文献：

[1]夏云峰.普通行政执法学[M].中国法制出版社，2018年版，第27-28页.

[2]孙莉.行政执法三项制度再出发[J].中国司法，2019（2）.

[3]袁雪石.行政执法三项制度的背景、理念和制度要义[J].中国司法，2019（2）.

[4]候孟君.重大执法决定法制审核制度的推行进路[J].行政与法，2017（10）.