基于网络分析法的农业绿色发展政策绩效评价

蒋海玲，潘晓晓，王冀宁，李 雯

(1.南京工业大学经济与管理学院，江苏南京 211816;2.江苏天宏华信会计师事务所有限公司，江苏南京 210001)

党的十八大以来，习近平总书记多次强调，绿水青山就是金山银山。党的十九大报告指出：“坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”这一要求也为转变农业发展方式，促进产业转型升级，为全面推进农业供给侧结构性改革指明了行动方向。2018年12月，习近平主席在中央经济工作会议中指出，要扎实推进乡村振兴战略，注重解决小农户生产经营面临的问题，把他们引入现代农业发展大格局。这些都凸显了国家对农业发展的高度重视。在我国农业发展中，实现农业的绿色发展是推进农业供给侧改革的有效途径[1]，各地农业绿色发展政策措施也层出不穷[2-4]，而如何科学有效地评价农业绿色发展政策及农业绿色发展的投入与发展成效，不仅是政府部门非常关注的问题，而且能够明确自身投入绩效与日后的重点发展要点。

当前，对农业绿色发展的研究发现，仅靠政府不断的投入和年度总结，很难有效地评价农业绿色发展政策的绩效[5-7]，而解决该问题的有效路径之一是构建农业绿色发展政策绩效评价模型，实现对农业绿色发展相关主体的客观评价，使其他农业绿色发展相关主体均可有效、合理评价其农业绿色发展政策的发展[8-10]。目前，国内外对农业绿色发展绩效评价的研究较少涉及。我国现有的最新研究成果只对农业绿色发展进行指标构建和评价[10-12]，未直接针对政策进行指标构建和评价。另外，数据全部来自产业统计年鉴，很难满足国家提出构建严密高效的评价体系要求。因此，目前我国农业绿色发展政策绩效如何，有待于学术界展开深入的针对性研究。

综上所述，本文根据我国农业相关法律法规和经典文献分析，构建了农业绿色发展政策绩效评价指标体系，基于xx市财政局、农业委员会和农户的77份调查表所获取的1 112个数据，借助网络层次分析模型，对全市农业绿色发展政策绩效做出评价。

1 评价指标体系构建

农业绿色发展政策的设立、管理和实施，对农业绿色发展效果具有重要的直接影响[13]，对此进行指标化、客观化评价可反映出农业绿色发展政策的投入及实施成效。那么，从农业绿色发展政策的政策设立、政策管理、政策实施和政策效果4个维度，评价农业绿色发展政策绩效情况。本文结合2位高校农业绿色发展政策项目管理专业教授、5位农业绿色发展分管部门专家、2位农业绿色发展项目媒体专家、2位财政局专家等共11位德尔菲专家的论证意见，并综合国内外关于农业绿色发展的研究结论，构建出如表1所示的农业绿色发展政策绩效指标体系。

表1 农业绿色发展政策绩效评价指标体系

表1(续)

2 评价模型

网络层次分析法(Analytic Network Process，简称ANP)是在层次分析法(Analytic Hierarchy Process，简称AHP)的基础上发展而形成的一种新的实用决策方法，弥补了层次分析法在复杂决策问题中的缺陷，在多目标决策和层级间双向反馈方面具备诸多优势。在农业绿色发展政策中，政策的设立、管理、实施和效果间具有明显的层次结构，政策发展过程中的各要素具有显著的相依关联性。在此基础上，农业绿色发展政策影响因素间具有典型的层次性和相依关联关系。这使得农业绿色发展政策绩效评价的指标体系形成了具有网状结构的有机整体。因此，采用网络层次分析法评价模型对农业绿色发展政策绩效展开评价更具科学性和适用性。

2.1 构建ANP网络结构

在农业绿色发展政策绩效评价的网络结构中，控制层包含项目目标和项目准则，其中，目标为农业绿色发展政策绩效A，准则对应指标体系的一级指标，包含政策设立B1、政策管理B2、政策实施B3和政策效果B4。网络层包括18个元素集，对应指标体系的二级指标及其三级指标，分别为农业绿色发展政策政策制定必要性C1、政策制定合法性C2、政策制定规范性C3、政策制定完整性C4、政策制定可行性C5、责任分工C6、风险分析C7、财务分析C8、配套政策管理C9、共性指标C10、秸秆项目C11、绿色防控项目C12、耕地质量提升项目C13、清洁能源项目C14、动物防疫项目C15、经济效益 C16、环境效益C17、可持续性C18和社会评价C19。根据评价指标元素集内部、元素集之间和各指标之间存在的相互影响关系，网络层次分析模型的网络结构如图1所示。

图1 ANP网络结构

2.2 确定指标权重

借助ANP法和德尔菲专家打分，确定农业绿色发展政策绩效指标的各指标权重。具体过程如下：

步骤1：构建超矩阵。设ANP中控制层准则有Bs(s=1，2，…，)，网络层有元素集为CN(N=1，…，)，其中，Ci有元素Ci1，Ci2，…，Cin，=1，2，…，N。以控制层元素Bs为准则，以Cj中元素Cj1为次准则，根据表2所示的1-9标度法构造判断矩阵，得到CR小于0.1的归一特征向量(wi1，wi2，…，win)T。同理，得到其他元素的归一特征向量，进而得到一个超矩阵，记为Wij：

表2 相对重要性标度

同理，获得其他控制元素的超矩阵。因此，最终可以在Bs准则下，获得超矩阵W：

步骤2：构建加权矩阵和加权超矩阵。在Bs准则下，对Cj(j=1，2，…，N)个元素相对准则的重要性进行比较，得到一个归一化的排序列向量为(a1j，a2j，…，aNj)，从而得到一个加权矩阵为：

如果两元素之间没有影响，则aij=0。因此，构造出加权超矩阵为：

因此，从超矩阵的结果获得农业绿色发展政策绩效各项指标权重。

3 实证研究

3.1 调查表设计

本文的研究目的是评价目前农业绿色发展政策绩效水平，探寻其存在的问题，助推改善农业绿色发展工作。而且，鉴于财政局、农业委员会不仅是农业绿色发展政策制定方，而且代表了农业绿色发展的监管主体。因此，依据农业绿色发展政策绩效指标体系分别设计政府类、农业委员会类调查采样表，并针对满意度指标设计行业管理人员满意度调查问卷和服务对象满意度调查问卷。采用五级划分法对调查表中每个条目进行打分，为保证打分的客观性，每个条目均有与之对应的五级打分准则，其中，“好”表示100分,“较好”表示75分,“一般”表示50分,“较差”表示25分,“差”表示0分。另外，满意度指标采用开放式和封闭式相结合的方式设计出针对行业管理人员和农业绿色发展政策服务对象的调查问卷，每一份调查问卷的封闭式问题指标采取三级划分法，不同意表示0分，同意表示50分，非常同意表示100分，所得分数取平均值后按照满意度五级划分法区间进行再一次对应落分，最终农业绿色发展政策绩效得分的等级判定标准为：满分为100分，60分及以上为合格，得分处于[0，30)之间为差，[30，60)之间为较差，[60，75)之间为一般，[75，90)之间为较好，[90，100]之间为好。为顺利展开调查，本调查进行了预调查。

3.2 样本数据的采集

由于财政局和农委是专门负责农业绿色发展政策投入与评价的政府部门，且根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定，政府应该公布重大项目的批准和实施情况。农户是农业绿色发展政策管理、实施的主要组成部分，对农户的考察和评价可以从根本上了解农业绿色发展政策的实施成效和突出问题,因此，将政府、农委和农户作为评价我国农业绿色发展政策绩效的调查对象。数据采集于2018年7—8月之间展开，本次评价进行了数据采集、数据抽样和实地调查共3轮调研，分别采集了三级指标数据、德尔菲征询数据和满意度调查问卷数据。主要由财政局和农委接收并向财政局、农委及农户发放调查采样表与调查采样问卷，各企业提供指标得分支撑材料，数据截止到2018年8月25日。在本调查中，一份调查表代表一个农业绿色发展政策项目参与个体，一份满意度调查问卷折合为一项满意度指标得分。农委类填写调查表1份、行业管理人员满意度问卷共6份，无效调查表和问卷各0份，有效调查表1份，有效问卷6份，有效率各为100%；农户填写服务对象满意度问卷各80份，无效调查问卷10份，有效调查问卷70份，调查问卷有效率为87.5%。最终共获取1 112个有效调查数据。

3.3 评价分析

3.3.1 权重计算

根据上述权重计算方法，借助Super decision软件得到如表3所示的各项指标权重。

表3 农业绿色发展政策项目三级指标权重

表3(续)

3.3.2 综合计算

基于政府、农委和农户的77份调查表所获取的1 112个数据，按照上述网络层次分析法的计算步骤，为了更加清晰的展示分值，将权重和为1的分值折合为百分制，根据政府、农委和农户的实地抽样调研的情况，得到如表4所示的农业绿色发展政策绩效得分。

表4 农业绿色发展政策一级指标及得分

由表4及表5可知，农业绿色发展政策绩效评价指标体系主要由政策设立、政策管理、政策实施和政策效果四部分组成，各项指标和考核目标及其重要程度、评分标准均通过专家评审论证，总分为100分。根据采集的数据，结合农业绿色发展绩效各项指标的权重，经评价，xx市农业绿色发展绩效评价总体评分为93.902分，评价等级为“好”。其中农业绿色发展政策绩效在政策设立中分值为18.403，得分为16.573；在政策管理中分值为12.931，得分为11.567；政策实施中分值为18.460，得分为17.455；政策效果中分值为50.213，得分为48.307，均处于好等级；从整体和局部得分可知，目前农业绿色发展政策绩效处于较好水平，说明政府和农委较为重视农业绿色发展政策项目并展开了大量工作，农委和农户也对农业绿色发展做出了积极的回应和配合，但仍存在一定程度上的工作缺失，需要各类农业绿色发展项目参与主体积极改进工作，进一步提高农业绿色发展政策绩效。

表5 农业绿色发展政策二级及三级指标得分

3.3.3 存在问题

(1)管理部门层面存在的问题。

农业绿色发展宣传及政策覆盖不到位。该部门在农业宣传、农产品展示过程中往往根据条口工作职能，对于农业清洁能源、农产品品牌质量建设等工作分别开展宣传、示范和引导，没有将农业绿色发展作为一个整体进行政策宣传，且在政策的实际操作中，由于资金政策的管理部门不同，各项补助政策并未能作为一个整体，统筹纳入到农业绿色发展政策体系中协同考虑、统一推进，无法形成合力。

责任分工不够明确。管理部门作为责任主体，应承受相应责任担当，但绿色农业制度的制定内容大多明确了发展目标和发展办法，对责任制的落实问题仅轻描淡写或完全未提及。另外，对应于农户的相关实施步骤也未提及具体责任人，未把具体工作明确分开界定，使得农户工作不易顺利开展。

技术风险评估与组织机构风险评估较差。风险评估会影响到政策制定的下一个环节，从而影响政策实施的整个环节。现有各类农业经营主体发育还处于初级阶段，特别是家庭农场、合作社规模偏小，基础设施薄弱，抵御风险能力较弱，部分合作社和农业龙头企业创新能力不足，产品附加值不高，专业化生产、规模化经营能力较弱，与基地、农户的利益联结还不够紧密，示范带动作用不强。而因此农户层面出现的没有考虑到的风险，归因于管理层技术风险和组织机构的风险评估能力较差所致。

财政补助资金不够及时。根据《关于组织实施2017年耕地质量提升项目的通知》，各市及项目县应按照建设进度及时将补助资金落实到位，确保项目顺利实施。但是，政策的发布与补贴资金的到位时间间隔过大，且不同部门的资金下达速度也参差不齐。农户无法及时得到资金补贴，使得基础设施购入无法得到保障，具体工作无法开展，政策实施的积极性大打折扣。

(2)农户层面存在的问题。农业经营效益水平较低。按照现代农业“生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强和生态环境可持续”的建设要求，农业经营效益水平应全面提升。绿色农业政策在秸秆综合利用、病死动物无害化处理等方面起着重要作用。但是绿色农业政策所需技术设备成本较高，操作也较为复杂，因此应用并不广泛。农业经营效益水平较低是问题所在，也是亟需解决的问题。

农户购买意愿较低。绿色农业政策的实施离不开农户的积极配合。农户通过使用绿色过滤等设施处理农业废料，变废为宝，循环利用，实现农业的可持续发展。而绿色农业因技术复杂、设备先进，往往成本较高，导致农户不易承担起高额成本。农户购买意愿较低，绿色农业政策的实施也受到阻碍。

绿色农业项目绩效考核难以量化。农业绿色发展政策绩效基础数据还需要进一步完善。农业绿色发展政策体系，主要是着眼于农业生产过程中有害药物用量的减少以及对环境的改善，其经济效益、社会效益均需要通过最终农产品的生产、销售、使用或者周边环境数据的变化来体现。市农业主管部门需要进一步完善数据库，通过大数据的方式为农业绿色发展绩效评价提供必要的数据支撑，以使绩效评价模型更加完善、科学。

基础配套设施还需完整。尽管xx市现代农业发展起步较早，部分农田基础设施建设速度较快，但农业园区创建层次还不够高，已建设的部分区域的“毛细血管”还不发达、“最后一公里”等问题依然存在。上述这些问题，给现代农业生产手段、尤其是现代智能农业机械与装备的运用，带来了一定的困难。

4 对策建议

(1)针对管理部门的对策建议。全面宣传，政策覆盖。管理部门应对于农业清洁能源、农产品品牌质量建设等工作分别开展宣传、示范和引导，将农业绿色发展作为一个整体进行政策宣传，使农户深入了解农业绿色发展的内涵与外延，建立起有机无害环保的农业发展理念，配套政策以实际情况出发，内容覆盖到对于农业种养殖设施的提升改造，使其更加有利于农业生产的废弃物处理，以及农业发展过程中农村水环境的提升与治理。自主增加农业绿色发展的投入，主动参与供给侧改革。

明确责任分工。政策制定部门要针对整个政策实施的环节流程分配各个分管部门的工作，使责任分配到各个部门各个人身上，使得环节工作绩效有可追溯性。另外，资金的分配也要落实到各个农户身上，落实越明确，发现问题越及时，解决问题也越迅速，绿色农业政策的实施就会高效准确。以美国纽约州为例，纽约州的绿色农业的行政管理具有典型的依法行政色彩。

强化风险评估能力。管理部门应以农产品质量安全为核心，大力提升农产品安全生产能力、质量安全检测能力和监管能力。研发网格化移动监管平台、风险监测协作和大数据分析平台、质量安全舆情监测和信息交流平台、农业标准信息推送平台和质量安全信息追溯与服务平台，支持一定数量区、乡农产品质量安全监管机构更新现场检测仪器，以实时监控风险因素，及时控制风险的扩散和危害。

财政补助资金的发放应及时准确。各级财政部门、业务主管部门和金融机构要严格履行职责的，密切配合，是做好惠农补贴“一卡通”发放工作的重要前提。各级财政部门、业务主管部门和金融机构要积极主动地加强衔接与沟通，加强补贴资金的检查、监督，打造安全便民的发放平台，确保发放工作的安全运行，保证各项惠农补贴资金不折不扣地发放到广大农民手中。

(2)针对农户的对策建议。提高绿色农业经营效益水平。在保证环境友好和生态可持续发展的前提下，加大农产品生产，实施多产品生产，形成绿色农业产业链。并购入大量先进农具，实行集体化生产，增加科技含量。在农村建立集体经济，使企业不分散，劳动力也会有所保障。管理部门应在农作物废料处理上加大资金投入和设定相关政策，以更高效地解决废弃物处理问题。

提高农户购买意愿。管理部门应对实施绿色农业的农户制定相应奖励政策以促进绿色农业的发展，如政府补贴或享受效益分红。管理部门还可以在对农户设立经营保险，以缓解农户的经营效益恐惧。政府加大对农作物废料处理的科研投入，使得更先进更节省成本的设备或操作办法被研发出来。

量化绿色农业项目绩效。推进农业大数据建设，加快对农业资源管理、农资销售、农产品流通、农产品质量监管、农业环境因子和农业发展数据等数据采集、分析和应用。为农业绿色发展绩效评价提供必要的数据支撑，以使绩效评价模型更加完善、科学。

基础配套设施还需完整。把现代农业作为全市社会经济发展的重要组成来统筹推进，积极适应社会经济发展新常态，推动农业现代化和新型工业化、信息化和城镇化同步发展，促进农业和工业、农村和城市、农民和市民协调发展，推动城乡要素平等交换、合理配置和公共服务均等，实现城乡空间融合、农工功能互补、产城经济联动和基础设施共享，努力构建内部结构合理、与经济社会发展相适应相协调的现代农业。