“三权分置”背景下农户宅基地使用权流转的改革思考

周江梅 黄启才 曾玉荣

摘 要：宅基地“三权分置”使得现有的使用权剥离了原法律框架所赋予的身份属性，解决了宅基地使用权难以放活的制度困境。通过比较“三权分置”与“二权分置”下农户宅基地使用权，可以清晰看到“三权分置”下宅基地使用权流转范围与流转方式发生了很大变化，宅基地资产性功能明显增强。在放活宅基地使用权实践中，因法律制度制约，全国宅基地试点县使用权改革仍较谨慎。为此，需要更有针对性的措施推动宅基地使用权流转，通过确权明确权利界线、出台促进宅基地使用权流转规范性制度、以市场为多余建设用地（其中宅基地占据大部分）资源配置基础、将多余宅基地资源转为集体经营性建设用地、调整对宅基地使用权指标流转管控等。

关键词：农户宅基地;“三权分置”; 使用权流转

基金项目：福建省社会科学规划项目“福建省农户宅基地使用权流转及其权益保障机制研究”（FJ2016B228）;福建省科技厅公益类项目“福建省现代农业规模经营方式与制度保障研究”（2017R1015-4）。

[中图分类号] F301.11 [文章编号] 1673-0186（2020）001-0028-010

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.001.003

随着城乡经济一体化，在耕地红线不能突破的前提下，加大以农户闲置宅基地为主的建设用地使用权流转，成为加快城乡统筹发展的重要途径。2015年在全国宅基地改革试点县进行了宅基地有偿退出改革，推动宅基地使用权县域范围不同集体成员间流转。2018年中央一号文件提出了宅基地的“三权分置”制度安排，主要突破现有法律框架下宅基地的“二权”（所有权、使用权）中使用权难以流转（只允许在集体内部成员间流转）的问题，“三权分置”中原“二权”下使用权分为资格权与新的使用权，增设资格权，旨在维护原“二权”下使用权身份属性，又将新分离出来的使用权予以更大流转自由（不再局限于集体内或集体间成员之间流转）。“三权分置”既保护了作为集体成员拥有宅基地权益公平性，又能促进宅基地资源配置与利用效率提升。2019年中央一号文件提出进一步拓展宅基地改革试点范围与试点内容，完善制度设计，其目的在于更有效地推动宅基地使用权流转。近年来，学者们加大对宅基地使用权制度设计展开研究，普遍认为现有法律（即“二权”）框架下宅基地使用权制度安排不利于其使用权流转[1-7]，在“三权分置”下所有权、农户资格权与使用权作了权能区分[8-13]的基础上，提出宅基地“三权分置”能兼顾农村居住保障和土地财产权[14-16]，减少农村大量存在的闲置宅基地[17]。但“三权分置”中“三权”如何明晰，制度如何突破，实践探索中存在哪些不足，如何更好地推动宅基地使用权流转，都需要我们从理论与实践中认真思考与总结。

一、“三权分置”下宅基地使用權流转制度创新

2018年中央一号文件提出“三权分置”，落实宅基地所有权，保障农户宅基地资格权和农村居民房屋财产权，适度放活宅基地和农村居民房屋使用权。“三权分置”与现有法律框架下“二权分置”有明显不同，资格权设置、使用权身份属性剥离，为“三权分置”下使用权市场流转奠定基础。

（一）“三权分置”与“二权分置”制度中使用权比较分析

“二权分置”向“三权分置”转变，通过比较使用权权能与利益，“二权”与“三权”下使用权差别明显，“二权”下使用权流转局限性非常大，仅可在集体组织成员间流转，而“三权”下使用权流转范围扩大，拥有多种流转方式，宅基地资产功能明显增强（表1）。可以说，“三权分置”的提出是宅基地制度的一次重大改革，其重要贡献在于释放了宅基地“二权分置”下使用权，打破了宅基地使用权制度维持的生存保障与财产功能难以平衡的僵局，为其使用权在更大范围内有效流转提供了制度支撑。“三权”中增设的资格权，是对农村居民作为集体成员身份福利的固化，农村居民拥有资格权，就可以不必担心因宅基地使用权流转而带来身份福利消失以及附着于宅基地上的经济利益流失，对未来宅基地利益有较高的稳定预期。农户拥有了这样的权利保障前提，再提出释放使用权，农户宅基地使用权流转意愿也会大大增强。

由于现有“三权分置”下宅基地使用权已无身份属性制约，全国宅基地改革试点县基本实现县域内集体成员间流转，宅基地腾退后作为节余的建设用地指标还可在市域、省域、全国范围内在任何自然人间流转，流转方式、用途等也会随着社会经济发展的需要不断拓展与创新，如出租、转让、抵押、置换、宅基地复垦后折成建设用地指标拍卖等，同时宅基地用途扩大，也可作为新兴产业或农村居民创业用地需要。使用权作为“三权分置”的核心，仍需要法律与政策跟进，对使用权流转方式、方法、流转使用方向、流转后利益分配等应予以法律规定，做到有法可依，确保宅基地使用权有效流转。

（二）“三权分置”中使用权放活的重要性

“三权分置”中宅基地使用权放活对于宅基地资源利用效率提升、城乡发展中建设用地不足问题的解决以及农户宅基地资产性功能实现都有重要现实意义。

1.宅基地资源利用效率提升

我国宅基地约占农村集体建设用地的70%，达到13万平方公里，其中宅基地处于闲置与低效率利用状态的占三分之一[18]。随着乡村自身发展及城乡一体化推进，建设用地供给不足的问题越发凸显，放活闲置宅基地使用权，释放更多存量建设用地，成为当前社会经济发展必然选择。农户流转宅基地使用权意愿并不大，国务院发展研究中心课题组曾对7个省市7 000进城务工人员进行问卷调查，66.7%愿意进城定居的进城务工人员希望仍保留农村的宅基地和房产权益[19]。如何遵从农村居民意愿又能促进宅基地使用权流转，成为当前推动宅基地资源配置效率提升的关键。“三权分置”中资格权创建，既保证了农户在使用权流转中的利益，又能剥离使用权所赋予法律上的身份属性，使得使用权有了更大流转空间。“三权分置”能很好地解决在现有法律框架下宅基地难以流转的困境，提升宅基地资源利用效率。

2.城乡发展中建设用地配置不足问题解决

自2018年中央一号文件明确提出宅基地“三权分置”后，全国各地尤其是全国宅基地改革试点县，通过各种方式（如出租、转让等）放活宅基地使用权，并将宅基地腾退后节余建设用地指标在县域、市域、省域内土地交易平台流转，将指标在省域间进行调剂，提升使用效率和价值空间，促进宅基地资源有效配置，缓和了城市进程中建设用地及乡村振兴中新兴产业建设用地不足的问题。2018年中央一号文件还明确规定，利用闲置建设用地发展新产业新业态的，可给予新增建设用地指标，以满足电商、文创、农家乐或民宿等用地需要。

3.农户宅基地资产性功能的实现

农户宅基地使用权放活，参与出租、转让、抵押、指标异地流轉等多种流转方式，提高农户宅基地资产性收入。在全国宅基地改革试点县中，农户腾退出的宅基地被划入集体经营性建设用地后，还能通过拍卖等形式直接入市，农户能分享到宅基地使用权流转市场价值，增值效应明显。并且地方政府部门还能将贫困区域腾退出的宅基地的节余建设用地指标跨省域流转，解决边远地区资源难变资产、农户收入低等问题。

二、宅基地使用权流转实践

“三权分置”制度设计，重在明晰产权，推动宅基地使用权有效流转。通过全国宅基地改革试点县实践以及宅基地指标异地流转政策引导，宅基地使用权流转方式、方法多样化，宅基地利用效率及财产性功能得到较大提升。晋江市作为最早一批、福建省唯一全国宅基地改革试点县，在推动宅基地“三权分置”及使用权流转中积极探索，摸索出一套做法与经验，值得认真研究。

（一）晋江市做法与实施情况

晋江市积极鼓励闲置、破损严重的宅基地流转，较大幅度提升土地节约集约利用水平和改善农村居民居住环境。从对晋江市调研的情况来看，晋江市重点做好宅基地确权工作，在此基础上，赋予宅基地“三权分置”中各项产权权能与利益范畴，虽然还处于探索阶段，但在增加农村居民收入、提升集体经济实力方面起到了明显推动作用。

1.宅基地确权

晋江市宅基地改革首先就是确权，确权发证，应发证率达92.4%，颁证总数达10万家。从调研试点村的情况来看，村级集体根据乡镇国土所安排的第三方测量机构入村做好每户宅基地测量，无论是否存在超面积或“一户多宅”或无手续的情况，都按照各户宅基地现有情况进行准确测量，并将所测数据汇总到乡镇政府。从调研来看，达到符合规定的宅基地需要有齐备的审批手续、“一户一宅”、每户宅基地面积为120平方米至150平方米。但在所调研的村中，没有按规定的占了很大比重，有的村干部表示达到75%，主要表现为“一户多宅”“一宅多户”“未批先建”“超面积”等，对于出现这些遗留问题，最终如何确权，村干部表示还要等待晋江市相关部门出台相关政策。目前村干部认为可以接受的处理建议为，对于超面积的尚在使用中的宅基地，允许继续使用，在产权登记证上不体现超面积部分，房屋重新盖时，再按规定面积建设;对于没有审批权的宅基地，则不予登记;现有超出面积部分，需支付一定的使用费。2017年以来晋江市主要针对新申请的宅基地确权颁证，并开发宅基地审批系统，有效阻止了违规用地现象，并将审批权下放到镇级。

2.宅基地“三权分置”

晋江市在宅基地改革中，做好宅基地“三权分置”，注重稳定资格权，放活使用权。做好闲置、破损严重宅基地退出，重点突出宅基地抵押、宅基地使用的多功能性开发，活态利用新业态。在集体所有权方面晋江市出台政策文件，细化集体所有权具体实现范畴。《晋江市农村集体经济组织管理暂行规定》中探索建立村民事务理事会制度，明确农村居民集体行使集体土地所有权主体地位;加强村集体在开展村庄规划中的主体角色地位，明确其参与规划的权力;突出村集体在协调、管理宅基地利用及农房建设中的监督者角色，明确农村居民集体可对存在“少批多占”“未批先占”等违法违规占用宅基地行为，实行宅基地有偿使用;同时，鼓励农村居民集体在宅基地分配方面实行有偿使用，切实落实和保障农村宅基地集体所有权和农户资格权。晋江市出台了《晋江市农村集体经济组织成员资格认定指导意见》，明确集体经济组织成员资格认定办法，在确定集体成员资格的基础上，以户为单位，按照“一户一宅”原则和宅基地使用面积每户最高不超过150平方米的限额标准，申请使用宅基地，保障集体成员获取宅基地的资格权。并鼓励危房翻建，同步完善公共配套、优化生态环境。对于符合确权条件的农户，可以得到资格权、使用权的证书。对于宅基地退出后用于公共事业的，宅基地资格权也可由村委会确认，签名、盖章，保证原住户的资格权，确保这部分农户在以后涉及对应宅基地的利益分配中的主体地位。在宅基地和农房使用权方面，晋江市还未有具体条文规定。主要出台了《晋江市人民政府关于印发晋江市农民住房财产权抵押贷款试点实施方案的通知》《晋江市人民政府关于印发农村集体经营性建设用地入市管理暂行规定通知》和《晋江市农村宅基地与村民住宅建设管理暂行规定》，允许宅基地及地上房屋可一并用于抵押，可获贷款额度提高（与原来仅房屋抵押相比）;集体经营性建设用地可入市，提升了集体建设用地价值，一旦闲置宅基地被划入集体经营性建设用地，则其价值空间迅速扩大;并且还探索进城落户的农村居民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地建议，允许多方式流转、多功能利用盘活宅基地。

3.宅基地“三权分置”中使用权流转

晋江市在使用权放活上做了多方面的有益探索。自2015年宅基地试点改革以来，全市已有15 343宗（5 638亩）的闲置宅基地和闲置农房通过出租、退出入市，放活宅基地使用权。

一是将流转范围扩大。主要从集体经济组织内流转，推向允许符合条件的宅基地在村集体经济组织间流转，由村集体经济组织间流转涉及全市范围，扩大了出让群体范围，有利于进一步显化宅基地和农村居民住房财产属性，目前已办理跨村转让21宗。但从总体来看，晋江市出租、出让情况并不普遍，有的村庄大部分人员在国内经商，已把家乡房子建好，并不在乎房屋出租费用;有的是华侨村，不少人已在国外定居，破损严重的房子经原户主同意，房子可以退出，并用于村内公益事业发展建设用地需要;有的村民都还是留在周边城市打工，村中年轻人选择在泉州市与厦门市打工（往往更多偏向厦门市）。如在厦门市打工的年轻人买房少，主要因为买房太贵，所以只要有空，年轻人还是要回村居住。老年人留守农村，在家里做些传统手工活，占地不多，利用自家宅院即可。调研中，当被问及是否有出租时，大多村干部表示以自住为主。

二是宅基地被允许用于抵押。从总体经济发展来看，晋江市商业发展较快，作为沿海发达地区，资产变资本的需求是较强劲的。虽然我国已有农户住房的抵押贷款，但并没有出现宅基地抵押贷款，而且法律明文规定不允许宅基地使用权抵押。在此情况下，晋江市提出了农户住房和宅基地共同抵押贷款方式，并推动宅基地抵押贷款从独立授信向批量授信提升，将原来的“单独抵押授信，拓展为批量授信”。全市已办理宅基地和农房抵押2 501笔、发放贷款17.2亿元，共12家金融机构参与。如磁灶镇东山村、安海镇前蔡村等村，晋江农商银行对整村批量授信各1亿元，开创全省先河。并还将存量农村集体建设用地中符合土地利用总体规划和城乡规划的、确定为工矿仓储、商服等經营性用途的建设用地，以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的，具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款，地上建筑物应一并抵押。

三是宅基地用途扩大。要在闲置宅基地使用权流转上放活，就需要改变“二权”分置下宅基地作为居住的单一保障功能，拓展宅基地用途。晋江市将闲置宅基地复垦为绿地或公益事业建设用地，配套村内设施建设与环境改善。根据2018年中央一号文件精神，探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所;出台《历史文化风貌区和优秀传统建筑保护暂行规定》，对国家传统村落或历史文化建筑进行保护修缮用于助推文化产业发展，利用闲置宅基地和农房用于发展乡村旅游所需的民宿、餐饮等设施，将闲置农房用于培育电商产业等。晋江市对宅基地和农民使用权流转积极探索，为拓展宅基地功能与提升利用效率提供了借鉴。

总之，通过宅基地改革试点县市区改革实践，晋江市宅基地使用权流转已在扩大与创新方式、方法上取得了一定成效，并根据地区经济发展特点，在抵押、推动经营性建设用地入市、宅基地多功能利用等方面获得有益经验。当然，晋江市宅基地试点改革还存在明显不足，如对宅基地使用权流转规范性的制度仍偏少，还主要以村为单位试点实践为主。

（二）全国宅基地使用权流转实践

从全国宅基地使用权流转来看，农户宅基地“三权分置”后，农户宅基地使用权流转对象与流转范围适度放宽，可通过引入市场机制，通过租赁、转让、抵押、置换、指标拍卖等方式（图1），实现农户宅基地财产功能增强和闲置宅基地有效利用。同时，我们看到，宅基地使用权流转制度空间不断拓宽，包括市场环境营造、流转具体操作、转让与出租中制度设置差异（如年限不同，但都应有年限规定）、流转方式创新等，地方宅基地使用权流转制度不断细化与明确，使得宅基地使用权流转市场可交易性更加明显，如浙江省义乌市出台《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》，按规定的程序和约定的条件通过买卖、赠与、互换或其他合法方式转让给本市特定受让人。从总体来看，宅基地使用权流转呈现如下特点：一是使用权流转市场范围扩大，由于宅基地使用权本身不再具有集体成员的身份限制，允许流转范围不再局限于本集体成员之间，可扩大到包括本集体成员在内的任何群体（甚至是任何自然人）之间流转，流转范围也从村、乡镇、县、市、省域内直至跨省域流转，2018年出台的《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，已允许将增地占补平衡占宅基地作为建设用地指标在全国范围内流转，这无疑为宅基地使用权指标跨省域流转提供了可能;二是宅基地使用权流转市场条件逐步成熟，出租、转让、拍卖等以合同为主的契约式流转方式逐渐形成，省、市、县流转平台建立，流转程序规范化、合同对参与交易主体权利明细化，交易市场更加便捷，交易可得性增强。同时，包括晋江、义乌等地基准地价设立将能更好地指导市场交易;三是跨区域交易以政府为主体，如山西、重庆、四川等地可通过土地交易平台，将宅基地腾退出建设用地指标，通过异地流转获得流转收益用于支持贫困县经济发展。而随着土地要素市场成熟，政府对土地市场干预将会逐步减少，集体与农户作为土地供给者将逐渐成为市场交易的真正主体。

此外，在制度设计上还要彰显宅基地使用权流转的公平与可持续性。宅基地使用权流转，若完全归属于市场行为，对于提升宅基地使用权的效率是大有裨益的，但若要兼顾世代公平与可持续发展，则在宅基地使用权流转方向上要有所规定，既能满足经济需要，又能推动生态、社会发展需要。

三、“三权分置”中宅基地使用权流转存在的主要问题

从我国相关法律法规及相关行政性文件对宅基地产权规定来看，宅基地使用权只允许在集体内部流转，且不得作为抵押财产之一，使用权流转受限大，市场流动性不强。随着经济发展，农村宅基地及地上房屋已不再是农村居民生活中唯一的居住场所，其保障功能已经大大弱化，同时农村居民对其财产性功能诉求日益增大。为此，有学者认为赋予农村居民处分宅基地的充分自主权乃是物权立法的使命。在不损及公共利益的前提下赋予其流转的自由[20]。虽然全国宅基地改革试点县市区对宅基地“三权分置”制度进行积极探索，但受现有制度局限，宅基地使用权流转仍显不足。

（一）宅基地使用权放活的地方规范性文件有限

2018年中央一号文件中提出宅基地的“三权分置”，要求放活宅基地使用权。因在宅基地试点改革县市区的实践时间较短，虽然包括晋江在内的宅基地改革试点县出台了不少相关文件，并对“三权”中责、权、利有一定规定，但针对全国纲领性的“三权分置”改革相关文件却并未形成，在何种条件下可形成何种“三权”改革，在具体实践中因为没有法律条文支撑（甚至具体做法上与法律条文相冲突，如流转范围），全国各试点县市区的探索还比较谨慎。晋江市在试点改革中，除了所有权有较明确的规定外，资格权与使用权还没有出台细则，在宅基地产权的权、责、利范畴上还较模糊，尚需进一步明确。尤其是使用权，虽然对使用权流转功能趋向做了规定，但流转的权利不明确，也影响了流转的激励与流转成效。为此，需要从法律层面对“三权”权利做出较为清晰的规定，便于“三权”有效落实。

（二）宅基地使用权放活的交易环境有待提升

在全国宅基地改革试点县（市、区）宅基地使用权流转范围大都已由村集体组织内成员间流转扩大到县域范围内集体组织成员之间流转，但距以市场为基础的对宅基地配置的要求还相距甚远。一旦去除了赋予宅基地使用权上的身份限制，就意味着可以在更多人群（直至任何自然人）、更大空间（直至全国）范围内流转，提高宅基地配置效率。而事实上，对现有法律框架下宅基地用权交易空间与人群限制，使得“三权分置”中使用权流转并不充分，市场价格机制作用也极为有限，总体流转效率不高，影响到宅基地财产性功能发挥。目前限定在乡村内部的宅基地及地上房屋交易并不能很好地实现资产价格发现功能[21]。

（三）宅基地使用权放活的实践经验不足

我国宅基地“三权分置”改革还处于初步探索阶段，表现在：宅基地使用权流转规范性不足，如晋江市除了所有权提法较明确外，资格权与使用权还没有出台具体规定;对宅基地不同流转方式预估风险不足，如是租赁还是转让，不同流转方式存在不同操作风险，根据法律规定，宅基地不能买卖，若转让没有期限就会造成与法律冲突（转让就会等同于买卖），进而引起买卖双方冲突。此外，宅基地使用权流转经验总结有限，“三权分置”提出也仅有1年多时间，全国宅基地改革试点县开展了以确权为基础的“三权分置”改革，多以宅基地使用权流转方式方法的实践探索为主，在宅基地使用权权利规定、流转内容及流转方式、流转条件、流转产生的增值收益如何在不同主体间进行合理分配等，仍需进一步实践与创新。

四、推动宅基地使用权流转的对策建议

宅基地“三权分置”制度改革，重在推動宅基地使用权流转。从当前情形来看，就需要在稳定与落实所有权与资格权的基础上，深化宅基地“三权分置”中使用权流转制度改革，完善现有制度安排，从制度与市场层面共同推动宅基地使用权流转，并结合全国宅基地试点县改革，以点带面，推动宅基地使用权真正放活。

（一）明晰农户宅基地权利范畴

宅基地“三权分置”的前提是农户对自身宅基地权利范畴有明确的认识。“三权分置”制度设计，着重在于明晰产权，赋予宅基地所有权人、资格权人与使用权人不同权益范畴，进而有助于盘活宅基地使用权。吴宣恭等学者曾明确指出，以同一客体为对象的各种产权分离、分割时，必须严格规定各自的边界，否则就会出现互相侵犯权利的行为，引起产权关系的混乱[22]，不利于使用权交易。明晰产权，就需要对各农户的宅基地及房屋范围有明确规定，在确权基础上，农户能够在宅基地合理范围内行使自身的各项权利，包括资格权与使用权。在确权中，政府部门与村集体除了要做好宅基地精准的测量外，更要处理好确权中的各种历史遗留问题，“一户多宅”“一宅多户”“超标建房”“未批先建”等确权工作，既要符合当地农户实际住房需要，又要保证资格权公平与宅基地使用的有效性。

（二）推动宅基地使用权流转制度建设

由于现有宅基地法律具有明显滞后性，难以适应当前宅基地的改革要求，宅基地使用权放活，需要有法律层面的制度支撑，这也是当前宅基地使用权流转相对较为保守的主要原因。为此，建议从理论与实践层面总结出“三权分置”改革路径，尽快明确宅基地所有权、资格权与使用权权能设置，制定、出台农村宅基地使用权流转相关法律条例或地方规范性文件，促进宅基地使用权在抵押、出租、转让、指标出售等方式方法上有新的突破，保障宅基地生存与资产性功能实现。

（三）推动以市场为基础的宅基地使用权流转

随着“三权分置”下使用权人身份属性剥离，可允许宅基地使用权在所有自然人之间流转。在具体操作中，应规范宅基地使用权流转的程序，可将村民闲置宅基地交由村委会（或村集体经济组织），再由后者统一对外出租，统一与承租人签订合约，通过契约形式给承租人一定的权限，包括对房屋内部的改造权、在租期内的转租权等，以及相关经营活动约定。对于宅基地用于当地产业发展所需要的配套设施改造或重建，应当给予优先承租权，或闲置宅基地由集体统一收回后再通过拍卖等形式转让给承让人，应主要用于当地产业提质增级所需。如晋江市围头村将部分宅基地由集体收回后转为集体经营性建设用地，统一打包流转给外来企业用于发展星级酒店，以弥补当地休闲旅游业餐饮、住宿条件档次低等不足，又可增加集体与农户收益。

（四）允许退出宅基地向集体经营性建设用地转化

2019年中央一号文件明确提出全面推动农村集体经营性建设用地入市，这项举措有利于将土地增值收益留在农村，推动农村整体事业发展。我国在宅基地“三权分置”改革中应根据乡村发展需要，通过规划调整，允许将闲置宅基地转化为集体经营性建设用地，通过集体经营性建设用地入市，将大部分增值收益留在农村。在具体做法上可借鉴晋江等地的经验，制定《晋江市农村集体经营性建设用地入市管理暂行规定》等入市政策和交易规则，明确入市条件、入市主体、入市方式、入市途径等，做好流程规范化与公开化。通过这一运作方式，将退出的宅基地及集体建设用地作为旅游配套服务设施用地入市，获得转让费，除了交纳一定税费外，其余所得款项全部留在村集体，用于发展村内公共事业，提高村民获得感。

（五）政府部门做好宅基地使用权流转指标落地管控

随着经济社会发展，对最重要投入资源——土地的需求不断增多，而土地供给的有限性，使得一方面需要节约集约利用土地资源，另一方面又要不断挖掘现有存量建设用地的潜力，尤其在城乡建设用地增减挂钩带来巨大利益的激励下，宅基地管理制度也需要适时而变，以通过更好的管理制度安排，推动宅基地利用效率提升，在转化用途方面要有利于当地产业发展，有利于当地经济、生态可持续发展，并实现宅基地流转收益在政府、集体与农户之间合理分配。因宅基地多元化利用带来财产性功能的不断增强，激励农户对宅基地利用态度变化，也需要调整对宅基地的管理制度与管理方式，以保证宅基地有效管理与有效使用。

（六）进一步加大宅基地使用权流转实践探索

根据2019年中央一号文件精神，还需要拓展宅基地改革试点内容，完善制度设计。为此，需要认真总结近年来宅基地试点工作经验，整理出具有可操作性的宅基地使用权流转做法，形成可普遍使用的办法或规章制度，并予以推广。同时，结合不同经济发展地区实际，延长试点期限，扩大试点范围，用试点推动宅基地使用权流转方式、方法，实现社会经济效益最大化。在流转方向上对适合当地发展的新兴产业，如旅游、文创、电商等项目上予以更多倾斜，促进当地产业转型升级和农村居民就业。总之，不断总结试点县市区宅基地使用权流转的实践经验，这对宅基地“三权分置”制度安排设计与落实将起到重要推动作用。

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Thought on the Reform of the Transfer of Farmers' Homestead Use Right under the Background of "Three- Power Division "

Zhou Jiangmei 1   Huang Qicai 2   Zeng Yurong 1

（1. Institute of Agricultural Economics and Science Information， Fujian Academy of Agricultural Sciences， Fuzhou， Fujian， 350003; 2. Institute of Asia-Pacific Economic Fujian Academy of Social Sciences， Fuzhou， Fujian， 350001）

Abstract： The identity attribute of the homestead use right in the “three-power division” has been stripped， the institutional dilemma has been solved. Through the comparison of the use rights in the "three-power division " and "two-power division "， it can be clearly seen that the transfer scope and the transfer mode have changed greatly， and the asset function of the homestead is obvious. In the practice of releasing the homestead use right， the pilot county reform is still cautious due to the restriction of the legal system. To this end， more targeted measures are needed to promote the use right transfer， including defining the right boundary through the confirmation of power， introducing a normative system for promoting the homestead use right transfer， and using the market as allocating the redundant construction land （most of the homestead land）， conversing the surplus homestead resources into collectively-operated construction land， controlling the transfer of the homestead use right indexes.

Key Words： farmer's homestead; three-power division; the use right transfer

（责任编辑：易晓艳）

作者简介：周江梅（1973—），女，汉族，江苏南通人，福建省农业科学院农业经济与科技信息研究所副研究员，研究方向：农地制度与农村发展。黄启才（1976—），男，汉族，湖北武汉人，福建省社会科学院亚太经济研究所研究员，研究方向：区域经济与发展。曾玉荣（1964—），男，汉族，福建莆田人，福建省农业科学院农业经济与科技信息研究所研究员，研究方向：闽台农村经济。