河道非法采砂中行政罚款数额的确定思路

石 蕾

(河海大学法学院，南京 211100)

前 言

习近平总书记对生态文明建设作出重要指示，多次强调树立人与自然和谐共生，绿水青山就是金山银山的绿色发展理念。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》将保护江河湖泊放在重要位置。河道采砂管理是保护江河湖泊的重要任务之一，经过多年努力，全国河道采砂秩序总体规范。但是一些地方河流非法采砂现象仍然时有发生，危及生态环境，威胁防洪、航运安全。学者们认为行政处罚标准过低难以遏制非法采砂，且处罚标准各地不一难以服众是造成行政执法部门打击非法采砂行为效果不佳的重要原因。虽然学界已关注到处罚标准的问题，但主要是从砂石本身的矿产资源价值出发确定行政罚款数额，未能有一个整体思路来明确保护的利益和目的。本文抛砖引玉，对非法采砂中罚款数额确立一个总体思路，以期对后续研究者有借鉴意义。

1 河道砂石资源的双重属性

河道砂石作为矿产资源具有财产属性和经济效益以及体现国家对于矿产资源的管理秩序。2016年最高人民法院、最高人民检察院联合公布了《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)。对未取得河道采砂许可证或海砂开采海域使用权证等非法采砂行为，如果符合刑法以及《解释》有关规定的，以非法采矿罪定罪处罚。长期以来的司法实践中对于河道非法采砂行为的不同定性处理，终于有了统一的认识[1]。因为在《解释》出台之前虽然各地出现了追究非法采砂行为刑事责任的案例，但由于没有直接对此行为定罪量刑的罪名或条款，因此在不同地区对于河道非法采砂构成犯罪的案件在处置上未能形成一致的意见，适用的罪名也存在较大的差别，有盗窃罪、故意毁坏财物罪、非法采矿罪、非法经营罪等等，而现在非法采砂构成犯罪统一以非法采矿罪定罪处罚。砂、石、粘土均属于矿产资源，可以成为非法采矿罪的对象。矿产资源具有利用价值，属于短期不可再生资源并且处于数量锐减的消耗之中。河道非法采砂侵犯了矿产资源的所有权，并且扰乱和破坏国家对矿产资源的管理制度，必须综合考虑矿产品价格的上涨因素加以有效保护。

同时河道砂石不同于一般的矿产资源，还有其特殊性，具有生态保护的环境价值。砂石资源是河道河床的重要组成部分，起着维持河道水沙平衡，保持河势稳定，保证水上运输和防洪安全的重要作用。但是近年来河道非法采砂问题十分严重，一方面危及生态环境。河道深度下切，枯季水位下降，水量减少，破坏当地生态系统；偷挖行为造成沙石裸露，表层细沙经过风吹变成扬尘，造成空气污染；并且砂石的缺失削弱河流净化和防御的能力，生活垃圾和污水透过更粗颗粒渗透污染地下水。另一方面，危及航运和防洪安全。偷挖滥采会使河道出现深坑，导致河床高低不平，水流不畅，河床的完整性和稳定性遭到破坏，易造成堤坝崩塌决堤，为洪水来袭时留下安全隐患[2]。此外，河道砂石是经过长时间的河流冲刷堆积形成的细小颗粒，形成条件比地表砂石苛刻，周期也更长，归属于短期不可再生资源。同时周围的生态环境和植被恢复到原先的状态也是极为困难的，需要投入大量的人力、物力、财力。这也就意味着仅仅以非法采砂破坏的矿产资源价值认定作为行政罚款的数额是远远不够的，不足以恢复河道生态环境，降低了河道生态保护效果。2018年江苏省镇江市“齐某等26人长江特大非法采砂案刑事附带民事公益诉讼案”，这是江苏省首例就非法采砂犯罪行为提起破坏生态环境类型的公益诉讼。在此案中镇江金山地区检察院不仅向法院提起刑事公诉，还诉求法院判令齐某等14名破坏环境生态侵权责任人赔偿生态环境损失及修复费用412.84万元，并在媒体公开赔礼道歉。此案一方面利用非法采砂入刑打击了犯罪分子的嚣张气焰，另一方面通过追偿生态损害赔偿金，进一步加大了非法采砂违法犯罪成本，生态保护理念更加深入人心。

因此，河道非法采砂中行政罚款不能偏重经济效益的警示和惩罚，而忽视了河道砂石的生态价值，没有将生态价值作为补偿因素考虑进行政处罚的标准范围内。这将削弱河道保护的惩戒意义、减慢生态文明建设的目的达成和影响河道砂石生态功能的恢复，最终影响人民群众的福祉和中华民族的长远发展。

2 非法采砂行政罚款的实践分析

各省份河道采砂管理的规范性文件对于法律责任的规定并不相同，体现出明显的地域特色。具体而言，根据违法行为的不同，将河道采砂违法责任分为如下几个部分：无河道采砂许可证、不按河道采砂许可证规定、运输无河砂合法来源证明或来源证明无效的河砂、伪造、变造、非法转让河道采砂许可证、违反禁采期、禁采区停泊运输规定、在禁采期、禁采区采砂等。在行政执法过程中，主管部门根据违法事实和违法情节，依据河道采砂管理的规范性文件的相关规定，做出相应的处罚决定。搜索关键词“河道非法采砂”的行政案件，共检索到71篇文书。其中未办理河道采砂许可证的案件36件，河道非法采砂现场查扣拉砂的车辆、采砂机具的11件，河道禁采区和保留区从事非法采砂案件的2件，请求水务局依法作为或确认水务局怠于履行监管职责的19件，其余案件3件。

目前非法采砂入刑，以刑事手段严厉打击非法采砂行为，极大震慑和教育了非法采砂人员。《解释》规定：非法开采的矿产品价值，根据销赃数额或者矿产品价格和数量认定。但是在非法采砂判罚过程中，检察机关、审判机关和当事人对于河道砂石作为矿产资源的价值确定是有不同看法的，分析其背后的利益衡量，可以为行政执法提供参考。公安机关在确定河道砂石价值的问题上存在分歧：第一种观点是认为河道砂石已经被打捞出水面，非法采砂行为已经结束，应该以砂石的出水价格确定其价值；第二种观点是认为应该以市场价格确定砂石价值；第三种观点认为根据开采、运输、销售行为的整体性，应该以抵岸价格认定价值。辩护人辩称被告人非法采砂数额应该以其违法获利或者违法所得数额计算，不应该以其销售数额来计算。法院则认为利用开采运输为一体的违法方式，采用出水价格不合理，而运输到岸边被砂商收购，牟利目的此时才得以实现，以抵岸价格认定具有合理性，并且犯罪嫌疑人在不同地点销售，以距离较近地点的抵岸价格认定对嫌疑人更有利。我们可以看出，对于河道砂石矿产资源价值的确定主要用于非法采矿罪的定罪量刑，罚金数额的认定也是以砂石的经济价值和破坏的矿产资源价值为标准。

此外，行政罚款的计算方式和金额各省也差异较大。大部分省份都是规定了上限和下限，在一定额度内根据违法情节浮动确定。这种计算方式简单直观，利于执法者和非法采砂人理解和落实，但缺点在于行政罚款的数额难以跟上经济发展的步伐，导致违法成本低的局面。罚款数额远远达不到违法获利的金额，震慑效果差。以无河道采砂许可证为例，大部分地区将罚款数额上限规定为30万左右，甚至还有最高罚款金额在2万元以下的规定。当前大型射流采砂船的采砂功率可以达到4 000立方米每小时，就算按照50元每立方米计算，一个小时的违法获利就达到20万元。区区2万元即便处罚上限的30万元，对于非法采砂的巨额利润都是九牛一毛，该处罚标准完全没有威慑力[3]。

不过也有一些省份创新性的选择了新的罚款计算方式。江西、河北、山东采用或者部分采用违法所得乘以倍数的方式来计算非法采砂的行政罚款，又尤以河北的规定更加灵活，违法所得乘以倍数和定额罚金并存。《河北省河道采砂管理规定》中，无河道采砂许可证的，有违法所得的没收，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款；无违法所得或者无法计算的，可并处五千元以上一万元以下罚款。这样的做法具有创新性：一方面将罚款和违法所得直接挂钩，实际罚款金额大幅增加，违法成本提高，极大威慑了违法行为人，避免了立法活动远远滞后于经济发展速度；另一方面，又避免了面对非法采砂空船时执法部门无可奈何的尴尬局面。

2019年最高人民检察院发布了4个“服务长江经济带发展”典型案例，其中“赵成春等六人非法采矿案”为非法采砂入刑案，这对各地打击非法采砂具有重大意义，该案已成为我国打击非法采砂的参考案例，将对我国打击非法采砂案件判罚产生深远影响。在此案中非法采砂行为严重破坏国家矿产资源和水体生态环境，严重威胁长江航运及堤防安全，应以非法采矿罪论处，同时采运一体盗采模式以采用“抵岸价”认定犯罪数额。综上所述，目前各地方都基本规定了河道非法采砂的法律责任，包括违法情节和罚款计算方式，也对打击非法采砂行为和河道生态环境保护起到了显著效果，但是也存在诸多深层问题。

不管是从行政执法还是司法判例来看，罚款亦或罚金主要针对的是河道砂石本身的经济价值和破坏性开采行为导致的矿产资源破坏的价值，这也就意味着行政部门和司法部门关注和保护的仍然是河道砂石作为矿产资源本身的所有权和国家对于矿产资源的管理制度，未能综合考虑河道砂石的生态属性。河道规范管理法律制度的建立仍是以经济建设为中心，法律规定重处罚轻纠正的倾向明显，对于河道生态环境的保护的重视程度远不及于经济效益的需求。各地方河道采砂管理条例并没有具体规定破坏河道砂石生态环境的处罚标准，只是针对破坏河道生态的开采行为进行处罚，以河道砂石的经济价值的损失作为行政处罚的依据和行政罚款数额的确定标准。但河道砂石还有生态价值，仅仅以经济价值来计算罚款数额是片面的。同时出台的河道采砂管理条例没有紧密结合经济发展和社会实践的需要及时修订过时的不符合实际的条款，造成相关法律条文难以有效指导河道采砂的实践[4]。

河道采砂管理条例对于恢复河道生态环境的费用等补救性措施也没有做出相应规定。对河道非法采砂人进行行政处罚的目的就是制止和预防行政违法行为。河道砂石生态环境从破坏到恢复是一个漫长的任务艰巨的过程，以当前的罚款数额是不足以恢复被破坏的环境的，且考虑恢复费用更能起到预防违法行为的作用。现行的河道砂石管理条例中没有规定违法行为人应当限期恢复已破坏的河道砂石生态环境。相关执法部门对非法采砂人责令停止违法行为，没收违法所得，并处相应罚款后，被破坏的河道河床怎么救济却没有相关规定。遭到严重破坏的甚至已经荒漠化的河道河床已经不具备自我恢复的功能，在被乱采滥挖河道砂石之后，还没有人工进行保护和恢复，很可能造成不可逆转的无法挽回的局面，不利于河流保护和生态建设目的的实现。

3 河道砂石行政罚款的确定思路

3.1 加大行政处罚力度

河道非法采砂行政处罚标准低，难以威慑违法行为人，应当修改河道砂石管理条例的法律责任条款，补充细化相关规定。具体为将罚款数额同违法所得相挂钩，加大行政处罚力度，增加违法成本，提高行政处罚标准。如罚款计算方式可修改为“并处违法所得1倍以上X倍以下罚款，没有违法所得的，并处5～30万元罚款”的具体金额规范。

违法所得的数额也就是非法开采的河道砂石的价值，按照《解释》确定的思路，第一是销赃数额；第二是根据砂石的市场价格和数量计算。并且不仅仅是已经被开采出的砂石自身所具有的价值，还包括利用非法的破坏性的开采方法造成河道河床之后无法利用科学合理的方法开采出的砂石资源的价值。砂石资源本身价值和破坏的矿产资源价值需要综合分析后予以量化，计算出具体的金额，这涉及较多专业问题和行业知识，在实践中，可以委托价格认证中心出具报告，结合其他证据进行综合认定。河砂依据开采过程有出水价、抵岸价、离岸价等不同价格，并且因为运输、销售地点的距离远近影响价格差异较大。对此，应结合采砂工作原理、盗采运作模式合理确定价格认定节点。若采运双方没有事前同谋，在采砂现场就进行销售的，应当按照出水价格认定；若非法采砂人采运一体，非法采砂后运至市场销售的，应以抵岸价格认定；若难以确定销售地点的，按照较近的抵岸地的市场价格确定。

3.2 建立河道砂石生态补偿制度

我国目前没有完善的生态补偿制度，尤其是针对河道生态的补偿机制。应当借鉴《草原法》对生态补偿的规定，对造成河道生态环境严重破坏的，也要并处一定数额的罚款，同时规定该罚款作为河道生态补偿专项资金使用。河砂不仅仅是一种矿产，同时也是河道河床的重要组成部分，起着维护生态环境的重要作用，本身兼具矿产资源属性和水资源属性，这也是河道非法采砂不同于非法采矿罪的重要原因。河道砂石生态环境损害既是经济利益损害也是环境公益损害，这是环境损害本身具有的多元化利益损害特征所决定的[5]，而生态损害赔偿金是专门用于受损环境修复和治理的款项。虽然我国的生态损害赔偿金制度仍处在探索阶段，但对于生态损害赔偿金的构成在实践中没有太大的出入[6]。第一部分就是环境修复费用，包括清除控制污染，应急处置费用。在河道砂石环境受损后可能还未清理污染物，因而清除控制污染的费用也包含在生态损害赔偿范围中。第二部分是赔偿损失。其损失是指生态环境在修复期间内服务功能的损失以及生态环境功能永久性损害造成的损失。第三部分是事务性费用，如生态环境损害调查评估和鉴定费用等。对于具体的河道受损环境，如果可以由非法采砂人自行恢复，在认定修复费用的同时，应当允许违法行为人自行恢复并经过鉴定符合恢复标准的可以予以抵消或者退款。当其没有自行修复或自行修复未达要求时，应当用生态损害赔偿金修复和治理受损河道河床。但是在认定生态损害赔偿金时，应当把握一个度，最为重要的是让违法行为人认识到保护环境的重要性，而不是重在处罚上。若行为人是初次非法采砂，全部退赃退赔，积极修复环境，并确有悔改表现的，应当减少或者免除行政罚款。

除了行政罚款中用于河道生态环境补偿的费用需要明确规定外，具体的数额也需要予以明确的认定。环境修复费用和事务性费用比较清晰，只需要有实际发生费用的相关证据证明且在合理开销范围内即可，即这两部分的数额认定不需要特定的标准。而环境损失本身就复杂，赔偿的认定就更加困难，因此就需要相关主管部门制定统一的标准来加以规范，对受损河道生态环境进行量化、可操作性的鉴定和评估，进而确定环境损害赔偿金的数额。

环境修复标准是科学技术和立法技术结合的成果，其实质上是一种强制的环境标准。面对这种强制性，应以恢复到保障最低水平的自然功能状态为限度，而不宜过高。当然这一标准与本国本地区一定时期的自然环境特征、资源利用情况、科学技术水平、社会经济发展水平相关。受制于科技水平、高昂成本等因素，想要河道完全恢复到受损之前的状态，这是不现实的。因此环境修复标准设定的目的是使受损的河道河床生态环境或者河道砂石资源恢复到同类型可相比较的状态，同时还要考虑遭到破坏的河道生态功能和将来用途等因素。此外，因生态环境修复完成前服务功能损害赔偿费用和生态环境功能永久性损害造成的损失赔偿费用在实践中没有统一的鉴定评估方法，这也意味着很难将环境损害进行量化。因此可以在借鉴国外现有环境损害计算模型的基础上，结合我国现实国情创新性的制定环境损害的定量评估规则。由此才能建立起环境损害赔偿金制度，行政罚款的构成才更加完善，才能为受损河道河床环境的治理和修复打下坚实的经济基础。

4 结 语

党的“十八大”“十九大”报告都在强调推进生态文明建设，生态文明的实现有赖于生态系统的完整有序的循环，尤其是河道生态环境的可持续发展。而在当前，河道非法采砂，乱采滥挖的问题较为严重，并且只针对破坏河道生态的开采行为进行行政处罚。以河道砂石的经济价值的损失作为行政处罚的依据和行政罚款数额的确定标准，忽视了河道砂石的生态价值。在河道采砂行政管理过程中经济效益和环境保护应当并驾齐驱，而不能一条腿走路。河道非法采砂行政罚款数额的确定，不但应当将罚款数额同违法所得相挂钩，还要包括河道生态补偿专项资金。同时考虑经济和生态因素，行政罚款的构成才更加完善，也才能提高违法成本，加大威慑力，强化生态保护观念，预防违法行为，推动生态文明建设高质量发展。