招标投标中的围标、串标问题及防范方式研究

戴欣怡（上海颐群建设工程咨询有限公司， 上海 200023）

0 引 言

工程项目招标投标，可分为项目招标与项目投标两个方面。工程项目招标是指：招标人（建设单位）对工程项目建设采用事先公布采购条件、要求的方式，吸引愿意承接项目建设任务的众多投标企业参加竞争，按照规定的程序、办法择优选定中标人。工程项目投标是指：具有合法资格与一定技术能力的投标人（设计、施工、监理等投标企业）根据招标人公示的招标条件，经过初步研究、估算，在指定期限内填写标书，提出报价，互相竞争；最后由 1 家投标人在众多投标人中胜出，顺利中标。实行工程项目招标投标，有助于促进建设投标人之间的良性竞争，有助于建设单位择优选择施工队伍。

但令人遗憾的是，当前国内工程项目招标投标领域存在围标、串标等违规行为。这些违规行为严重扰乱了工程项目招标投标的正常秩序，损害了建设单位及其他投标人的利益，并使工程项目的质量难以得到保障。因此，必须重视招标投标中的围标、串标问题，认真研究围标、串标的成因，并寻找防范围标、串标的对策。

1 招标投标中的围标、串标问题分析

1.1 招标投标中的围标问题

1.1.1 围标的定义

围标是指几个投标人之间相互约定，一致抬高或压低投标报价进行投标，通过限制竞争，排挤其他投标人，使某个利益相关者中标，从而谋取利益的手段和行为。

从实际情况来看，围标往往以 1 个投标人为牵头人，由牵头人或委托的人选在幕后进行暗箱操作，通过交易、收买、拉拢、恐吓等手段，组织其他多家投标人对同一个工程项目进行围标。在围标过程中，其他投标人往往扮演陪标的角色。

1.1.2 围标的具体流程

围标流程大体上可分为三个阶段：密谋策划、围标中标、利益分配。

密谋策划是围标的第一阶段。围标人多为在工程市场上经营多年的投标人，且与多家建设单位（多为国有单位）有一定的关系，掌握建设单位工程项目的进展动态。当围标人得知建设单位有新的工程项目要进行招标时，便进行密谋策划，联络当地有实力参与竞标的几家投标人，通过老乡关系、熟人关系、许诺利益、项目交换等方式，结成围标同盟。

围标中标是围标的第二阶段。在这一阶段，建设单位对工程项目进行招标，围标同盟围绕这一项目发起投标，参与围标的各家投标人通过价格联盟的方式排斥其他投标人。通过研究招标文件及评标办法，根据当前监管部门要求商务占50 分以上、技术标只需要合格的特点，在投标文件中粗制滥造技术标，投标报价组成价格联盟（配合单位拉高价格、集体抱团、特定位置放置配合单位等多种模式），或者参与围标的各家投标人在投标文件中故意设置漏洞，通过主动废标的形式来人为控制评标价，确保牵头人商务得高分，致使建设单位只好选择牵头人中标。此外，一些围标人在项目投标过程中，还使用收买、利诱、胁迫、恐吓等方式，逼迫围标同盟外的其他投标人放弃投标。

中标后共同分赃是围标的第三阶段。围标人中标后，会进行各种以利益交换为原则的分赃，如：按照事先的约定，对围标同盟中的各家企业支付陪标费；或按约定在其他项目中配合对方；或按照事先约定将中标的工程项目进行肢解，分包给围标同盟中的各家企业；等等。

1.1.3 围标的危害

目前，在工程项目招标投标领域，普遍存在着围标现象。2019 年 10 月，安徽省安庆市某工程项目招标投标中，有 400 多家企业参与竞标，其中有 150 家企业竟然结成围标同盟，更让人大跌眼镜的是，这 150 家企业的标书大同小异；在青海省某工程项目招标投标中，有 9 家企业结成围标同盟，由同一人为 9 家企业共同编制标书。目前只要评标办法适合围标的项目，普遍存在围标现象，且越演越烈。一个项目有几百家报名投标是常态化的，据报道，福建一个项目有 600 多家投标，上海宝山区也曾经出现过几千万的工程有 200 多家单位投标的现象。近期通过各方打击后，这种现象虽有所收敛，但是无法杜绝。

围标行为极为隐蔽，难以遏制，严重扰乱了工程项目招标投标的正常秩序，破坏了投标人之间的竞争规则；并且败坏了工程建设行业的风气，滋生各种消极腐败现象。由于必须花费较大的财力进行围标，中标人中标后必然通过高估冒算、偷工减料等方式在项目施工中获得更多的利润，致使工程投资虚高，工程质量难以得到保障。

1.2 招标投标中的串标问题

1.2.1 串标的定义

串标是指在工程项目招标投标过程中，招标人（包括招标方的代理人，如设计单位、项目管理单位、投资控制单位、招标代理单位、评标专家等）与投标人内外勾结，或几家投标人互相串通，从而排挤其他参与竞标的企业，骗取项目中标的行为。

1.2.2 串标的表现形式

常见的串标形式，大体上可分为以下几种。

第一种是招标人通过设置特定的门槛（如过高的业绩加分、无关的奖项加分、人员职称获奖的加分等），排斥其他投标人，确保能通过预审的投标人都是串标人的“自己人”，从而确保串标人中标。

第二种是设计单位通过设置特定的技术标准（特别在饰面材料、机电设备等方面设置只有个别单位能达到的技术要求、参数等），排斥其他投标人，确保串标人中标。

第三种是设计单位通过列出虚假数据（设置过高的技术要求等），让串标人知道以后会变更，并在投标报价时随意报价，从而确保串标人中标。

第四种是项目管理公司通过在招标文件中设置过高或苛刻的条件后留置变更后门，吓退一部分投标人，或为投标人报低价创造条件，从而确保串标人中标。

第五种是投资控制单位在编制投标清单时刻意在清单工程量上做不均衡或放大工程量，以便串标人也做不均衡报价，从而确保串标人中标。

第六种是招标人或招标代理告知串标人项目的非公开信息，使各投标人在信息上处于不平等地位，从而确保串标人中标。

第七种是老板同时挂靠多个投标人，采用多区布点的模式，提高中标概率，损害其他投标人的利益。

第八种是评标专家与串标人串通一起，吹毛求疵随意废标，为串标人打高分、其他人打低分，从而确保串标人中标。

“道高一尺魔高一丈”，随着监管的不断变化，串标行为也在不断升级变化。

1.2.3 串标的危害

目前，在工程项目招标投标领域，串标现象同样普遍存在。拿一个典型案例来说，2015 年－2018 年，浙江省某人通过借用 10 多家公司资质，事先约定分赃，以统一报价的方式进行串标，在 3 a 的时间中累计拿下 78 个工程项目，涉及的中标金额超过 20 亿元。然而，经检测，这 78个工程项目全部存在严重的质量问题，属于“豆腐渣”工程。还有，福建省的某央企拿出千万级的现金串通建设单位以确保中标。此类案件在中国裁判文书网上屡见不鲜。

相较于围标，串标属于一种更为恶劣的行为。串标使工程项目的招标投标丧失了公开、公平、公正的基本底线，毒害了工程项目招标投标的风气，破坏了工程建设市场的正常发展，致使建筑市场无法实现优胜劣汰的法则。同时，串标还滋生了严重的消极腐败现象，使国家投资的工程项目蒙受重大的经济损失。

2 招标投标中的围标、串标问题的成因

工程项目招标投标中的围标、串标问题成因是多方面的，但经仔细分析便不难发现，围标、串标问题的根源在于投标人、招标人（包括招标人的代理人）、行政监管人这三方。

从投标人角度看，当前国内工程建设类的投标人数量严重过剩（约 9 万家），但这些企业又普遍缺乏资金积累，普遍不具有较高的技术实力与管理水平，只得在工程项目招标投标中进行惨烈的低价竞争，最后落得两败俱伤。因此，一些缺乏道德素质、法律意识的投标人老板宁愿选择“抱团取暖”，在工程项目招标投标中搞围标、串标，各自分得一杯羹。大企业指标年年涨，互相竞争激烈，输不起。

从招标人角度看，主要有这几种原因：（1）由于缺乏有效的内部监督与外部监督，一些心怀叵测的领导干部为了满足个人私欲，往往与投标人互相勾结；（2）招标人为图省力，希望熟悉的单位中标，中标后以包代管，不用操心；（3）受社会各方干预，希望给特定的个人或单位中标。

从行政监管人角度看，主要是认为招标人基本都会与投标人串通，因而过多地干预招标人的招标行为，以预防串标、围标的名义制定各种文件规定，限定了招标人的权利，反而加剧了围标、串标行为。例如，目前采用的简单比价法和经评审的合理低价法就需要跟多个单位进行围标拉平均价。

3 招标投标中的围标、串标问题的防范方式

3.1 实行评定分离

首先，我们要清楚，招标行为是招标人和投标人的行为，以后合同的履约是他们双方的行为，其他第三方在他们双方不违法的前提下不应该过多干预。其次，我们可以反思为什么港资、外资的投标很少有串标、围标问题。这是因为他们的投标都是评定分离的，招标人一旦认为竞争不充分或没有达到预期目标，就有权利重新招标。所以，围标、串标是无效的。目前很多央企的内招参照此模式招标，围标、串标现象也很少。最后，招标人内部要阳光操作，同时有审计和监察保障，行政监管部门完全放手。实行评定分离后，如果个别人员有利益输送行为，完全可以由监察部门来处理；招标人不愿意评定分离，其实也是一种不作为的行为。实行评定分离保障了业主的权利，杜绝了“专家说了算”的现象，避免了开标过程中“见光死”现象的出现。

3.2 整治建筑市场的挂靠、违法分包行为（人员管理是核心）

投标人的串标行为以老板挂靠为主。这是因为现在各地为确保商务标基准价的不确定性，基本都采用了抽系数确定基准价的方式，反而适合了老板“挂篮子”的串标模式。要杜绝这种模式必须从人员管理入手，严管更换率和到岗率，对更换下来的人员实行冻结期，对不能到岗的实行黑名单制度，同时对多个项目更换率和到岗率异常的单位，实行暂停投标及公示。

3.3 全面推行资格预审制，确保有实力的公司参与投标

围标的重灾区主要是在对技术没要求、以商务定生死的项目中。对于这类项目，目前监管的主要是政府、国有投资项目中规模较小的项目，建议对此类项目实行批量招标的模式进行招标，辅以资格预审，确保有实力的企业来参与投标，从而杜绝围标现象。

3.4 全面推进信息化、电子化招标投标

目前中国已经进入信息化社会，工程项目招标投标领域实行电子化招标投标已经完全具备条件。通过电子化投标，可以快速发现围标、串标的低级差错（例如 IP 地址、电子设备的物理地址等），对围标、串标行为具有威慑力。但是在使用此工具时还是要进行一定的人工甄别，避免误判、误伤。

实行电子化招标后可以对投标的所有信息都公开（包括投标人、投标人的业绩、评标报告、否决原因等），优点是：（1）避免信息不对称，杜绝利用信息来寻租；（2）让投标人提供的资料不敢造假；（3）专家的评判接受投标人的监督。

3.5 招标人内部加强检察审计

行业监管部门不应该过多地去干涉招标人的招标行为。更多地应该是通过内部的检察审计来进行监督，通过内部的监督来避免“暗箱操作”，并遏制某些领导干部的贪腐行为。

4 结 语

工程项目招标投标中的围标、串标行为，严重扰乱了工程建设市场的正常秩序，妨碍了工程建设行业的健康发展，并滋生出贪污腐败、工程质量下降等各方面问题。为促进工程建设行业的良性发展，我们必须采取各种必要的措施，主动打击、防范招标投标中的围标、串标行为。